國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”模式的利弊

【摘 要】 本文闡述了國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管理體制和模式，在分析國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”管理模式利弊的基礎(chǔ)上，提出了欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”管理模式存廢的思考及對(duì)策，即欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)實(shí)施“屬地兼管”模式是弊大于利，應(yīng)該采取“專管”領(lǐng)導(dǎo)模式。

【關(guān)鍵詞】 開發(fā)區(qū)；屬地管理；兼管模式

一、開發(fā)區(qū)管理體制和模式

據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全國(guó)有國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219家，開發(fā)區(qū)行政隸屬關(guān)系類別多，管理模式層次多，主要包括行政管理、事業(yè)管理和公司管理三種。（1）行政管理模式是開發(fā)區(qū)管委會(huì)代行地方政府所有事務(wù)決策權(quán)、審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)，是上級(jí)行政部門派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)規(guī)劃建設(shè)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資促進(jìn)、企業(yè)服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定等任務(wù)，管委會(huì)主任是專職專任。在開發(fā)區(qū)設(shè)立初期，大部分開發(fā)區(qū)都采取這種管理模式，但職能范圍大小有別。（2）事業(yè)管理模式是開發(fā)區(qū)管委會(huì)部分地承擔(dān)地方政府決策權(quán)和獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)，主要適用于產(chǎn)城融合度較高的開發(fā)區(qū)經(jīng)營(yíng)建設(shè)，管委會(huì)主任是由開發(fā)區(qū)所屬地行政一把手兼任。這種開發(fā)區(qū)基本進(jìn)入成熟期，如中關(guān)村管理模式。（3）公司管理模式是開發(fā)區(qū)管委會(huì)是地方政府部門的職能部門，獨(dú)立承擔(dān)開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理方面的任務(wù)，在決策、規(guī)劃、執(zhí)法等方面受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，管委會(huì)主任是專職聘任，如深圳高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海漕河涇開發(fā)區(qū)的公司制模式。在開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，地方更傾向于單獨(dú)設(shè)置，以便實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的管理。

國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的管理模式是向多樣化演進(jìn)的，主要有“專管”和“兼管”兩種。在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)建設(shè)初期，專設(shè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設(shè)任務(wù)明顯，由于產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、人口散、公共設(shè)施不完備，大部分開發(fā)區(qū)采取準(zhǔn)政府的模式，實(shí)行放權(quán)經(jīng)營(yíng)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任具有相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)和話事權(quán)，即“專管”模式。當(dāng)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)發(fā)展到“家大業(yè)大”的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，人口越來越多，形成了新城區(qū)，就要求開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)穩(wěn)定和社會(huì)公共事務(wù)方面協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌管理，升級(jí)開發(fā)區(qū)社會(huì)管理職能。此時(shí)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任要么上升為地方行政一把手，要么由地方行政一把手兼任（即“兼管”）。一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)城融合的歷史使命完成，開發(fā)區(qū)有的演變?yōu)榈胤叫姓爡^(qū)，有的成為更專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任的身份隨之變?yōu)槌鞘衅瑓^(qū)領(lǐng)導(dǎo)或者公司負(fù)責(zé)人。

各地國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)在經(jīng)歷不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段之后，發(fā)達(dá)地區(qū)多半采取“兼管”模式，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍繼續(xù)執(zhí)行“專管”模式。當(dāng)前中西部很多地方的產(chǎn)業(yè)“散小缺”，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，開發(fā)建設(shè)任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)，只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市和省份局部區(qū)域的開發(fā)區(qū)達(dá)到了產(chǎn)城融合的成熟階段。西部一些省份不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)的實(shí)際，“一刀切”地借鑒復(fù)制發(fā)達(dá)省份開發(fā)區(qū)的地方“兼管”模式，由地方行政一把手兼任開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任，取消原有“專管”模式，出現(xiàn)“北枳南橘”的矛盾。客觀上，“專管”模式下的主任負(fù)責(zé)制，更符合現(xiàn)代科學(xué)管理精神，能夠使主任集中精力、目標(biāo)專一地管理開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、園區(qū)建設(shè)、招商引資、企業(yè)服務(wù)，有助于開發(fā)區(qū)的高效管理和統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”管理模式的利弊

“屬地兼管”模式是指國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的書記、主任由當(dāng)?shù)卣姓话咽旨嫒蔚哪Ｊ?，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展被統(tǒng)籌納入當(dāng)?shù)貧w口管理。目前，一些地方在試行這種“屬地兼管”模式之后，開發(fā)區(qū)管理出現(xiàn)了利弊不一的情況。

1、有利方面

（1）統(tǒng)籌功能得到顯現(xiàn)。開發(fā)區(qū)管委會(huì)在開發(fā)投資和招商引資的經(jīng)營(yíng)管理中有三條底線（環(huán)保達(dá)標(biāo)、安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定）不能被突破，具有天然短板，而地方政府在控制這三條底線方面有天然統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)。開發(fā)區(qū)專職主任在項(xiàng)目管理、社會(huì)事務(wù)管理、城市公共管理、產(chǎn)城融合管理中一定會(huì)遇到行政區(qū)域的人財(cái)物、技術(shù)信息等調(diào)配困難，在行政審批過程中面臨“事難辦、臉難看、話難聽”問題，而地方一把手則可以統(tǒng)一調(diào)配人財(cái)物、技術(shù)信息等資源，直接跟蹤項(xiàng)目的引進(jìn)、確立、招投標(biāo)、實(shí)施，避免了開發(fā)區(qū)與所屬地行政職能部門之間的相互推諉，為地方行政一把手“兼管”開發(fā)區(qū)的管理效率加分。

（2）協(xié)調(diào)功能得到加強(qiáng)。開發(fā)區(qū)的征地、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、企業(yè)服務(wù)等部門的事務(wù)需要地方政府行政部門和事業(yè)單位在規(guī)劃、審批、執(zhí)行中給予協(xié)助解決。在“專管”模式下，開發(fā)區(qū)各職能部門負(fù)責(zé)人必須去當(dāng)?shù)匦姓聞?wù)部門對(duì)接和協(xié)商，由于地方政府行政事務(wù)部門在輕重緩急上理解的誤差，難免存在行政審批和資源調(diào)度上拖延和搪塞。盡管事情在不斷推進(jìn)，但卻耗費(fèi)了大量的時(shí)間和精力。在“兼管”模式下，由于政府行政一把手兼任開發(fā)區(qū)一把手，轄區(qū)內(nèi)各行政部門對(duì)待來自開發(fā)區(qū)的土地征收、產(chǎn)業(yè)整合、規(guī)劃布局、信息共享、工商公安、財(cái)政稅收、環(huán)評(píng)消防、拆遷還房、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、公共設(shè)施等方面的事務(wù)，自然不會(huì)故意拖延和阻攔，某些開發(fā)區(qū)涉及社會(huì)安全穩(wěn)定的事務(wù)，在地方政府職能部門自主溝通協(xié)調(diào)下，可以得到配合解決，有效地消除了開發(fā)區(qū)與所屬地之間在上述業(yè)務(wù)“兩張皮”、諸侯分割的現(xiàn)象。同時(shí)，“兼管”后，地方行政一把手通過“彈鋼琴”的協(xié)同調(diào)度，可以實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與所屬地社會(huì)生活融合發(fā)展、無縫銜接，形成一盤棋局面。

（3）替代效應(yīng)得到體現(xiàn)?！凹婀堋蹦Ｊ介_啟后，出現(xiàn)了替代效應(yīng)。地方行政一把手替代了原有“專管”開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，行政編制可以精簡(jiǎn)一名；地方行政職能部門承擔(dān)了部分開發(fā)區(qū)業(yè)務(wù)量，出現(xiàn)“一增一減”的現(xiàn)象。從責(zé)權(quán)利角度看，地方行政部門有更多的動(dòng)力去涉足開發(fā)區(qū)的事務(wù)，擠占和替代開發(fā)區(qū)職能部門人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)的情況增多，相應(yīng)地，開發(fā)區(qū)一些職能部門費(fèi)心煩心的外部協(xié)調(diào)事情少了許多，在個(gè)人收入不減少的情況下，這些部門樂于讓渡自身職權(quán)給地方政府部門?？傊?，在“兼管”模式下，地方行政領(lǐng)導(dǎo)和部門不自覺地增加了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，開發(fā)區(qū)各職能部門減輕了本職工作的管理壓力，原本經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事務(wù)分開管理的界限變得模糊，開發(fā)區(qū)事務(wù)與地方行政事務(wù)相互交織在一起。

2、不利方面

盡管國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”模式在統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和替代方面有明顯的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于開發(fā)區(qū)的管理工作還是帶有一些弊端，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：endprint

（1）“兼管”領(lǐng)導(dǎo)精力不濟(jì)。雖然管理權(quán)限和區(qū)域明確有限，但開發(fā)區(qū)涉及的事務(wù)不亞于一個(gè)地區(qū)政府行政首腦的工作，一是黨務(wù)工作，二是內(nèi)部行政管理，三是對(duì)外聯(lián)絡(luò)。一個(gè)合格的開發(fā)區(qū)管委會(huì)一把手應(yīng)該具備的素質(zhì)是，既能學(xué)習(xí)和貫徹中央省市上級(jí)政治精神、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也能夠知曉開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)管理、項(xiàng)目引進(jìn)、安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、土地開發(fā)、園區(qū)管理、融資投資和服務(wù)企業(yè)的職能任務(wù)，更能夠精通項(xiàng)目審批、項(xiàng)目考察、資源調(diào)度、內(nèi)部監(jiān)管等精細(xì)化的工作。面上的事務(wù)通過任務(wù)分解，可以由職能部門完成，但是點(diǎn)上的事務(wù)，非開發(fā)區(qū)管委會(huì)一把手全身心投入、身親力行不可。不可否認(rèn)，現(xiàn)實(shí)生活中存在“又宏又?！钡牡胤叫姓话咽郑ㄟ^科學(xué)分身、調(diào)度有序的高超管理技藝，實(shí)現(xiàn)地方行政管理與開發(fā)區(qū)管理“雙料冠軍”。但是，現(xiàn)實(shí)往往要尊重科學(xué)，畢竟這樣宏觀與微觀管理“通吃”的良才不多。據(jù)訪談?wù){(diào)查，一個(gè)“兼管”型的開發(fā)區(qū)管委會(huì)一把手往往身不由己、分身乏術(shù)，只能“三天打魚兩天曬網(wǎng)”式地兼顧開發(fā)區(qū)管理，避免不了精力時(shí)間有限、監(jiān)督力鞭長(zhǎng)莫及、專業(yè)體察細(xì)致不能的弊端，必然存在審批延時(shí)、及時(shí)性差的現(xiàn)象。

（2）“隔離帶”效應(yīng)形成?！案綦x帶”效應(yīng)是信息傳遞的阻隔。開發(fā)區(qū)職能部門服務(wù)入園企業(yè)、入園企業(yè)向開發(fā)區(qū)職能部門申訴問題，本是二者之間的直接互動(dòng)，可以得到“斬立決”式的解決，但因?yàn)檎姓块T的交叉植入和滲透，原有開發(fā)區(qū)專職部門辦事程序和方向受到一把手“磁場(chǎng)”干擾，出現(xiàn)“等靠看”局面（等批示、靠長(zhǎng)官、看臉色），而企業(yè)急需解決問題的聲音，不能像以前一樣直接傳遞到開發(fā)區(qū)管委會(huì)，只能通過開發(fā)區(qū)職能部門層級(jí)備案并上報(bào)，等待“兼管”一把手?jǐn)D出時(shí)間去批示或者主持管委會(huì)辦公會(huì)議決。這就造成了政府成為企業(yè)與開發(fā)區(qū)之間信息傳遞和辦事程序的“隔離帶”，企業(yè)需要急切解決問題的聲音不能直接傳遞到政府部門，出現(xiàn)久拖不議、議而不決、決而不行的現(xiàn)象。

（3）辦事作風(fēng)行政化。國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”模式開啟后，一個(gè)明顯的現(xiàn)象是，開發(fā)區(qū)一些部門辦事作風(fēng)出現(xiàn)“慵懶散怠”，以防風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)格部門規(guī)章制度為由，不作為、少作為、慢作為、松作為成為令人痛心的“病毒”；文件審批時(shí)間嚴(yán)重拖延，辦事企業(yè)單位抱怨和無奈現(xiàn)象增多。究其原因，開發(fā)區(qū)職能部門與地方政府經(jīng)濟(jì)管理部門業(yè)務(wù)出現(xiàn)較大程度的整合，業(yè)務(wù)量雖減少，但“政強(qiáng)經(jīng)弱”也非常明顯。一是排隊(duì)。一把手更多的時(shí)間花費(fèi)在地方社會(huì)事務(wù)管理上，開發(fā)區(qū)的事務(wù)相對(duì)“無暇顧及”。開發(fā)區(qū)請(qǐng)示和匯報(bào)的事務(wù)只能與地方社會(huì)其它待辦事務(wù)一起排隊(duì)，等待地方行政一把手批復(fù)。二是排座。開發(fā)區(qū)原有職能部門與地方行政部門同類職能部門相比，因?yàn)閷徟鷻?quán)和執(zhí)法權(quán)缺乏，自然地出現(xiàn)權(quán)力排序，成為附屬機(jī)構(gòu)或者派出分支，自主性削弱。三是同步。為了適應(yīng)行政部門“穩(wěn)慢”作風(fēng)和行政程序，開發(fā)區(qū)職能部門即使辦急事，也必須放慢腳步，適應(yīng)地方行政機(jī)關(guān)的上報(bào)審批程序。四是同化。時(shí)間一久，開發(fā)區(qū)部門自然模仿移植行政部門的辦事作風(fēng)，出現(xiàn)行政同質(zhì)化。

（4）激勵(lì)機(jī)制減弱。國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”模式下，會(huì)出現(xiàn)越來越多部門干部主動(dòng)要求調(diào)離開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象。盡管地方行政一把手兼管開發(fā)區(qū)有統(tǒng)籌調(diào)度、協(xié)調(diào)配合之效，但原有開發(fā)區(qū)獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、執(zhí)法權(quán)等會(huì)被整合上收，名義上簡(jiǎn)政、實(shí)際上收權(quán)。在“一崗雙責(zé)”壓力下，開發(fā)區(qū)干部事事請(qǐng)示并等待批示，無自主性，謹(jǐn)小慎微，不敢擔(dān)當(dāng)，不敢大刀闊斧，自然難有作為；處長(zhǎng)無權(quán)任免科級(jí)干部，工作調(diào)動(dòng)和貫徹自然不力；績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)形式化，差別化不大；業(yè)績(jī)表彰，行政部門居多；干部培訓(xùn)升遷幾率減少。開發(fā)區(qū)公務(wù)員、事業(yè)編制崗位人員配置由地方行政人事部門統(tǒng)一調(diào)配，開發(fā)區(qū)沒有人事增減權(quán)力，人事職能弱化或矮化為地方政府的辦事機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)向行政部門看齊，獨(dú)立財(cái)務(wù)支配能力減弱，激發(fā)活力的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理者瘦身為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)者、園區(qū)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的服務(wù)者，弱化了原有激勵(lì)機(jī)制。

上述國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”管理模式利弊孰輕孰重，難以簡(jiǎn)單分出伯仲。但值得重視的是，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)在實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)“專管”向“兼管”模式過渡后，開發(fā)區(qū)部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“兼管”模式的負(fù)面情緒和怨言更多更大。因此，在探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革的時(shí)候，要回答下面幾個(gè)方面的問題：國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的使命和任務(wù)是什么？“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的特色還要不要？是不是“兼管”型的開發(fā)區(qū)一把手都能夠勝任？“屬地兼管”開發(fā)區(qū)模式是不是可以全面復(fù)制推廣？如何對(duì)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制進(jìn)行適時(shí)適度的改革？這些問題需要冷靜思考。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”管理模式存廢的思考

1、開發(fā)區(qū)的使命和任務(wù)是什么

欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的歷史使命被國(guó)家賦予為支撐地方產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)、厚實(shí)經(jīng)濟(jì)、改善民生、宜居宜業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活現(xiàn)代化。這個(gè)使命沒有實(shí)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)就必須繼續(xù)承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)“火車頭”、“領(lǐng)頭羊”的作用，必須成為產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)城融合的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。這樣就需要國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)管理體制和機(jī)制保持獨(dú)特性和專業(yè)性，不能急于社會(huì)化、行政層級(jí)化管理。

2、開發(fā)區(qū)“屬地兼管”模式是否高效

實(shí)踐表明，“屬地兼管”模式對(duì)于還沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)雄厚階段的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，打擊了開發(fā)區(qū)專業(yè)化運(yùn)作的積極性，降低了開發(fā)區(qū)部門專職管理的效率。上收開發(fā)區(qū)的社會(huì)管理權(quán)限、實(shí)行屬地管理，是開發(fā)區(qū)發(fā)展到成熟階段的必然選擇，但對(duì)還未完成招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史使命、沒有形成新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活集中區(qū)的開發(fā)區(qū)，不應(yīng)該過早地上收開發(fā)區(qū)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)運(yùn)作權(quán)限，而應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行扁平化的開發(fā)區(qū)職能部門管理模式，增加開發(fā)區(qū)管理活力和自主性，激發(fā)開發(fā)區(qū)專業(yè)化高效運(yùn)轉(zhuǎn)潛能。

3、“兼管”型開發(fā)區(qū)一把手是否都能夠勝任

全國(guó)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中，“兼管”一把手有多少比例是“又宏又專”且身體健康的？通過我們的訪談，無論受訪者本人還是受訪的開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)副職人員，幾乎是搖頭不答或者直接否定，很多“兼管”型的開發(fā)區(qū)一把手是帶病堅(jiān)持工作，但又不得不擔(dān)當(dāng)，“又宏又?！钡膹?fù)合型人才更是鳳毛麟角。從現(xiàn)實(shí)和理性分析來看，在“兼管”領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人收入不相應(yīng)疊加而責(zé)任擔(dān)當(dāng)卻加倍的情況下，沒有領(lǐng)導(dǎo)會(huì)選擇將所有精力放在“兼管”型開發(fā)區(qū)的工作上，開發(fā)區(qū)一把手出勤率不高，必然會(huì)對(duì)開發(fā)區(qū)工作大打折扣。endprint

4、全國(guó)是否都應(yīng)該復(fù)制推廣“屬地兼管”模式

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)是否可以成為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)區(qū)域中心，與地方行政中心有職能分割，形成“政治中心”和“經(jīng)濟(jì)中心”兩級(jí)？一個(gè)地方的政府和開發(fā)區(qū)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，符合政經(jīng)分開、簡(jiǎn)政放權(quán)、集中開發(fā)、專業(yè)治理的初衷。減少政府干預(yù)、管住政府外伸之手、增加政府服務(wù)職能，是地方經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容，是建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理制度和協(xié)調(diào)機(jī)制的要求?！皩俚丶婀堋蹦Ｊ降耐茝V和普及，實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“大一統(tǒng)”管理思維的慣性延續(xù)。既然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“大一統(tǒng)”管理思維與當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制改革相悖，就要求破除這種管理模式和思維，允許各地欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)選擇適合自身特色的管理方式和模式，達(dá)到精簡(jiǎn)高效的管理目標(biāo)。

5、“屬地兼管”管理模式是否應(yīng)該考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異

除經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的珠三角、長(zhǎng)三角、渤海灣等發(fā)達(dá)成熟地之外，目前很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，特別是中西部遠(yuǎn)離都市圈的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，仍然處于發(fā)展和培育階段，不僅產(chǎn)業(yè)鏈沒有形成，產(chǎn)業(yè)集聚不明顯，產(chǎn)城融合不充分，更沒有達(dá)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)城深度融合的發(fā)展使命。因此，欠發(fā)達(dá)和資源稟賦不足的區(qū)域開發(fā)區(qū)，必須強(qiáng)化開發(fā)區(qū)一把手專職管理，督促和考核“專管”一把手在招商引資、精細(xì)化園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等方面的工作，而不能過早撤并“專管”模式、以“屬地兼管”泛化管理模式取而代之。

四、結(jié)論和政策建議

盡管現(xiàn)有開發(fā)區(qū)管理模式都不完美，各有利弊，但通過權(quán)衡國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”模式的利弊，需要引起重視的一個(gè)結(jié)論是：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)實(shí)施“屬地兼管”方式，其效果是弊大于利。

要有效消除欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)“屬地兼管”弊端，筆者建議欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)區(qū)管理模式恢復(fù)以前開發(fā)區(qū)工委會(huì)、管委會(huì)“一把手”專職管理模式，不能急于“大一統(tǒng)”地復(fù)制推廣發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)政經(jīng)合一或者公司職能部門管理體制，允許各地自行采取“有效就是好的”開發(fā)區(qū)封閉獨(dú)立運(yùn)行的管理模式?？梢灶A(yù)見，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)采用一把手專職領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)行模式后，開發(fā)區(qū)就有了“定海神針”，開發(fā)區(qū)管理就能夠重現(xiàn)“既登高望遠(yuǎn)又腳踏實(shí)地、既統(tǒng)籌兼顧又重點(diǎn)突破、既上下一盤棋又實(shí)現(xiàn)分線作戰(zhàn)、既保持定力又精準(zhǔn)發(fā)力”的效果，煥發(fā)出新的活力和動(dòng)力。

【作者簡(jiǎn)介】

何新易（1966-）男，湖北武漢人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，南通大學(xué)商學(xué)院副教授，主要研究方向：園區(qū)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、國(guó)民經(jīng)濟(jì).endprint