從中央治藏方式的演進看西藏的改革開放

(西藏自治區(qū)社會科學院當代西藏研究所，西藏拉薩850000)

以1980年中央第一次西藏工作座談會為開端，標志著新中國成立以來中央治藏方式的又一次演進。中央治藏方式的演進是改革開放以來西藏經濟社會發(fā)展的政治保障，是西藏經濟社會取得輝煌成就的前提和基礎。有了中央治藏方式的演進，才有西藏改革開放巨大的變化。中央治藏方式的演進關乎西藏的改革開放，關乎西藏經濟社會的發(fā)展，關乎西藏社會的穩(wěn)定安全。在改革開放40年之際，對改革開放以來中央治藏方式的演進進行研究，旨在從中央治藏方式的演進看西藏改革開放40年的發(fā)展，以促進西藏經濟社會的進一步發(fā)展。

一、改革開放需要中央治藏方式的演進

西藏和平解放后，中央始終高度重視西藏工作，根據不同歷史時期國內外形勢以及西藏實際，不斷探索治理西藏的有效方式。迄今為止，新中國成立后，每一歷史階段中央治理西藏所采取的方式的出發(fā)點都是為了西藏的發(fā)展與穩(wěn)定，都是以我國的基本國情、西藏的區(qū)情以及國際形勢的變化為背景的。和平解放以來，中央治藏方式的變化歷經三個階段，形成三種方式。第一階段是和平解放后至民主改革前，中央治理西藏的方式是實行“雙制”式治理，即處理地方行政事務主要以與噶廈協商為主，軍事、外交等權利集中在中央，基本保留政教合一的封建農奴制度。1949年10月1日，中華人民共和國宣告成立，到1956年底，全國絕大部分地區(qū)基本完成了對農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)為對象的社會主義改造，標志著我國社會主義制度基本確立，并對當時的西藏社會產生了一定的影響。第二階段是民主改革后至改革開放前，中央治理西藏的方式是中央集權式治理，即中央集中了處理西藏地方事務的權力，并就西藏工作規(guī)定了嚴格的請示報告制度，這是因為和平解放以后，經歷武裝叛亂、成立自治區(qū)時段，國家需要實現西藏在政治、經濟、文化、社會等方面朝著全國的高度統(tǒng)一，有必要實行將西藏事務管理權集中統(tǒng)一在中央的方式，以更有效地維護中央權威，鞏固祖國統(tǒng)一、維護民族團結。第三階段是改革開放后至今，中央治理西藏的方式是中央分權式治理，即逐漸形成的中央指導、地方執(zhí)行、全國參與的中央治藏方式。

改革開放以來，中央治藏方式從集中治理方式向分權治理方式的演進是現代國家與西藏地方經濟社會發(fā)展的需要。西藏民主改革后，廢除了政教合一的封建農奴制度，成立自治區(qū)，完成社會主義改造，建立社會主義制度，大力建設社會主義新西藏，逐漸在經濟政治文化社會等方面朝著與全國一體化的方向發(fā)展，西藏生產力得到解放。經過20余年的發(fā)展各方面事業(yè)有所進步，但由于西藏社會經濟發(fā)展的基礎相對較弱，改革開放初期與內地的發(fā)展差距依然很大，藏傳佛教影響依然既廣且深，加之國際反華勢力企圖利用所謂“西藏問題”遏制中國，為境外“藏獨”出謀劃策并提供人財物支持，西藏穩(wěn)定形勢日益復雜。隨著改革開放的不斷深化，西藏的發(fā)展和穩(wěn)定必然會遇到更多、更大的難題，再繼續(xù)沿用中央集中治理西藏的方式來處理西藏地方事務已不能適應新的發(fā)展需要，做好西藏工作需要由中央集中統(tǒng)一領導，堅持民族區(qū)域自治制度，逐漸放權于西藏地方，使之能更好地結合西藏實際貫徹落實中央政策方針。正是在這種背景下中央決定召開西藏工作座談會。中央歷次西藏工作座談會，尤其是從中央第三次西藏工作座談會開始，都是在深入考察調研、廣泛聽取各方意見建議基礎上，從國家全局和西藏具體實際出發(fā)，為西藏制定出階段性的指導思想、目標、任務和戰(zhàn)略安排部署，體現了中央對西藏的高度重視和總攬全局；會后，西藏地方在實踐中對中央第三次西藏工作座談會精神加以貫徹落實，有利于結合改革開放后經濟的市場化以及社會變遷更好地開展西藏工作，體現了西藏各族人民的自力更生。中央第三次西藏工作座談會后形成的“分片負責，對口支援，定期輪換”的援藏制度[1]，將西藏工作擺在黨和國家全局的政治戰(zhàn)略高度上，全國性參與西藏地方的工作，有力地促進了西藏經濟社會的發(fā)展。

二、改革開放以來中央治藏方式演進的歷程

改革開放以來，中央治藏方式的發(fā)展變化是一個漸次的過程，具體表現在中央第六次西藏工作座談會的召開和實踐中。中央第一次西藏工作座談會明確指出，本次座談會根據十一屆三中全會精神，討論西藏地區(qū)的工作，進一步明確西藏面臨的任務及需要解決的方針政策等問題，特別強調從西藏實際情況出發(fā)制定方針政策，“對中央和中央各部門制定的方針、政策、制度，發(fā)往全國的文件、指示規(guī)定，凡是不適合西藏實際情況的，西藏黨政領導機關可以不執(zhí)行或變通執(zhí)行。但重要的問題要事先請示，一般的問題要事后報告”[2]302。這順應了改革開放時代的發(fā)展潮流，更加符合西藏當時社會發(fā)展的要求，體現了中央在治藏方面注重解放思想、堅持實事求是，實現了繼和平解放、民主改革之后西藏的又一次歷史轉折，反映了中央治藏方式的演進。

中央第二次西藏工作座談會，對1980年以后的西藏工作成績給予肯定并總結成功經驗與不足，從西藏實際出發(fā)研究了讓西藏人民盡快富裕起來的問題，制定了一系列符合西藏實際的經濟政策和改革開放政策，提出了西藏工作在今后相當長的時期內的主要任務是大力開發(fā)能源，發(fā)展交通運輸業(yè)；進一步放寬政策，促進農牧林業(yè)和民族手工業(yè)發(fā)展；對外開放，對內加強交流等，并按照西藏提出的要求，決定由部分中央部委和相關省市幫助建設迫切需要的中小型工程項目，為此后大規(guī)模的全國性援藏工作積累了經驗。

自中央第三次西藏工作座談會開始，中央更加注重根據西藏不同時期特點，在大量調研并征詢地方各界意見后，由中央在西藏工作座談會上對前期工作進行總結并提出下一階段西藏工作的中心任務和奮斗目標，更加強調中央在西藏工作方面的指導作用和西藏地方的自主性，同時對西藏地方的貫徹執(zhí)行能力提出更高要求。中央在該次西藏工作座談會指出，“無論經濟社會發(fā)展，還是改革開放，都要從國家的大局和西藏的實際出發(fā)，實事求是。這是做好西藏工作的一條基本原則。”[2]458這次座談會作出了中央關心西藏、全國支援西藏的戰(zhàn)略決策，并對援藏原則、范圍以及方式方法都做了具體規(guī)定，號召“全國各地方和中央各部門都要大力支持西藏的建設，都要從黨的工作全局和經濟社會發(fā)展的全局，從增強中華民族凝聚力的高度，深刻認識中央關于全國支援西藏的決策的深遠意義，從人才、資金、技術、物資等多方面做好支援工作”[2]463，開啟了全國支援西藏建設的新時期。西藏自我發(fā)展能力偏低是制約西藏經濟社會健康發(fā)展的根源所在[3]。針對西藏自我發(fā)展的能力還比較弱的特點，中央治藏方式再一次發(fā)生變化，西藏工作不僅有中央的指導、國家的扶持、西藏地方的執(zhí)行，而且有兄弟省市的對口支援和參與，更加有利于帶動西藏經濟增長、增強西藏發(fā)展后勁。

實踐證明，自中央第三次西藏工作座談會提出全國對口支援西藏的決策后，通過國家大力扶持、全國加大支援力度以及西藏各族人民的共同努力，西藏的改革開放和現代化建設取得了顯著成就，西藏各族人民對祖國的向心力得到了增強。如果說中央第三次西藏工作座談會提出全國對口支援西藏，是一次實踐總動員，召開于新世紀之初的中央第四次西藏工作座談會無疑是對過去實踐成功經驗的總結。中央第四次西藏工作座談會提出做好西藏工作事關黨和國家工作全局，強調“西藏的發(fā)展、穩(wěn)定和安全，事關西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，事關民族團結和社會穩(wěn)定，事關祖國統(tǒng)一和安全，也事關我們的國家形象和國際斗爭。全黨同志必須著眼于黨和國家的工作全局，增強政治意識、憂患意識、大局意識、責任意識，深刻認識做好西藏工作的極端重要性”，明確指出“全國支持西藏，是中央的重要戰(zhàn)略決策”[2]549—553，表明中央將西藏經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定以及各方面事業(yè)進步放在了戰(zhàn)略高度，中央治藏方式已日趨成熟，尤其是六條西藏工作基本經驗的總結與凝練，體現了改革開放以來中央治藏工作逐漸從實踐到理論升華的過程。此后，中央第五次西藏工作座談會提出做好新形勢下西藏工作的指導思想，指出，“必須把中央關心、全國支援同西藏各族干部群眾艱苦奮斗緊密結合起來，推進西藏跨越式發(fā)展”[4]2。在這次會議中，中央指導、地方執(zhí)行和全國參與作為治理西藏方式已基本定型。

中央治藏方略以及治藏方式的最終形成，是在不斷探索和實踐的基礎上完善并且完成的。前面五次中央西藏工作座談會的召開，為不同時期西藏工作提出了指導思想，明確指出了下一階段的中心任務和奮斗目標，為西藏地方的全面貫徹執(zhí)行、兄弟省市加大支援力度確定了原則、指明了方向，也為黨的治藏方略的最終形成奠定基礎。中央第一次西藏工作座談會“特別強調從西藏實際情況出發(fā)制定方針政策”。中央第二次西藏工作座談會確定部分分批援藏項目。中央第三次西藏工作座談會提出“保證中央大政方針在西藏的全面貫徹落實，首先要抓好黨政建設”并號召深刻認識中央關于全國支援西藏的決策的深遠意義。中央第四次西藏工作座談會明確提出做好西藏工作事關黨和國家工作全局以及“必須加強黨的領導”“全國支持西藏，是中央的重要戰(zhàn)略決策”到中央第五次西藏工作座談會提出“必須把中央關心、全國支援同西藏各族干部群眾艱苦奮斗緊密結合起來”的變化，為中央第六次西藏工作座談會上中央治藏方式的最終演進提供了實踐經驗。

習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上，將必須堅持中國共產黨的領導和必須把中央關心、全國支援同西藏各族干部群眾艱苦奮斗緊密結合起來，在統(tǒng)籌國內國際兩個大局中做好西藏工作[5]等 “六個必須”，表明改革開放40年來，中央通過六次西藏工作座談會，不僅最終形成了黨的治藏方略，而且實現了中央治藏方式的演進。

與此同時，中央治藏方式是通過歷次中央西藏座談會的召開以及形成的指導思想、目標任務和戰(zhàn)略部署來集中體現的。這樣的治藏方式，一方面是為了站在黨和國家事業(yè)全局的角度更好地指導西藏工作，另一方面也有利于西藏自治區(qū)黨委和政府更好地結合當地實際貫徹執(zhí)行會議指導思想，有利于西藏各族人民積極發(fā)揮創(chuàng)造力，通過自力更生、艱苦奮斗，努力建設美好家園，同時全國性支援和建設更加體現西藏工作事關黨和國家大局，更加有利于增強中華民族凝聚力，有利于維護國家統(tǒng)一、促進民族團結，有利于我國邊疆穩(wěn)定和安全。此外，這樣的治藏方式也有利于提升西藏自我發(fā)展能力，實現西藏的長足發(fā)展，進而有利于西藏社會的長治久安。

中央通過六次西藏工作座談會的召開和對西藏工作高瞻遠矚的戰(zhàn)略安排部署，在不斷探索和實踐中，逐漸形成了現今的中央治藏、治邊的方式，并通過在新疆等地推廣[注]中央于2010年5月17日至19日召開了第一次新疆工作座談會。會議全面總結新中國成立以來特別是改革開放以來新疆發(fā)展和穩(wěn)定工作取得的成績和經驗，深刻分析新疆工作面臨的形勢和任務，進一步明確當前和今后一個時期做好新疆工作的指導思想、主要任務、工作要求，對推進新疆跨越式發(fā)展和長治久安作出了戰(zhàn)略部署。第二次中央新疆工作座談會于2014年5月召開。，逐漸升華為國家治理邊疆的理論，即國家對邊疆地區(qū)的治理，要始終堅持和加強黨的全面領導，不僅要有中央的親自指導、大力扶持和地方的全面貫徹執(zhí)行，同時還要有全國的積極參與和建設，要充分發(fā)揮全國支援和地方自力更生兩方面積極性。這較之過去歷代中央王朝對邊疆的羈縻統(tǒng)治、清朝駐藏大臣制度、國民政府設置蒙藏委員會駐藏辦事處，更有利于中央對邊疆的有效管理。同時，相較于西藏民主改革后至改革開放前把處理西藏相關事宜的權力集中到中央并就西藏工作規(guī)定嚴格的請示報告制度，這樣的治藏方式在歷史條件發(fā)生變化時，既體現了中央集中領導，也更有利于地方從當地實際情況出發(fā)開展工作，以更好地適應改革開放后時代發(fā)展和國際國內形勢變化的需要，是推進西藏經濟社會發(fā)展和長治久安的必然要求，也是新時代中央治理邊疆能力現代化的體現。

三、中央治藏方式的演進是改革開放的必然

西藏工作事關黨和國家大局，“兩屏四地”戰(zhàn)略定位說明了西藏的重要性和特殊性。為了更好地指導西藏工作，實現西藏的長治久安與繁榮發(fā)展，中央治藏方式必然發(fā)生演進，這是改革開放的必然結果。每次座談會的指導思想也是基于不同階段的西藏區(qū)情和國內外形勢變化而確立的，是國家改革開放思想在西藏地方的具體體現。

中央第一次西藏工作座談會提出了建設團結、富裕、文明的社會主義新西藏的戰(zhàn)略奮斗目標。中央第二次西藏工作座談會指導思想是“更深刻、更正確地認識西藏；進一步放寬政策，促進牧農林業(yè)和民族手工業(yè)的迅速發(fā)展；對內實行開放，對內加強交流；高度重視和切實做好統(tǒng)戰(zhàn)、民族和宗教工作；認真培訓民族干部，提高思想、工作水平”[2]359—368，主要從恢復、發(fā)展西藏經濟角度，尤其是要促進農牧業(yè)和手工業(yè)生產的發(fā)展，以調動廣大農牧民生產積極性，并要求對內對外實行開放。這是改革開放初期，以經濟建設為中心，全國上下大力實行改革開放的氛圍下，對西藏工作作出這樣的指導意見，對促進西藏的改革開放和現代化建設起了重大作用。

在中國共產黨治藏史上具有里程碑意義的中央第三次西藏工作座談會，結合當時背景形成了新的指導方針，概括起來就是“堅持鄧小平建設有中國特色社會主義理論和黨的基本路線，以經濟建設為中心，緊緊抓住發(fā)展經濟和穩(wěn)定局勢兩件大事，確保西藏經濟的加快發(fā)展，確保社會的全面進步和長治久安，確保人民生活水平的不斷提高”[2]458，同時指出，加快西藏經濟社會發(fā)展，關鍵是把中央的大政方針同西藏具體實際結合起來。這是中央基于改革開放后10余年西藏經濟發(fā)展已經取得一定成效，1992年黨的十四大確定建立社會主義市場經濟體制，西藏的經濟體制也開始與全國銜接共同步入了社會主義市場經濟的現實，以及對上世紀80年代末拉薩騷亂造成西藏社會嚴重不穩(wěn)的現狀分析，站在歷史的高度對當時西藏工作指導思想作出的總概括，反映了我國改革開放進入新的階段后加快西藏發(fā)展的迫切需求，有利于西藏社會穩(wěn)定和各族人民的共同富裕、共同繁榮。

2001年召開的中央第四次西藏工作座談會，以“促進西藏實現跨越式發(fā)展和長治久安”為主題，提出了新世紀加強西藏工作的指導思想，要求“確保西藏經濟加快發(fā)展和社會全面進步，確保國家安全和西藏長治久安，確保各族人民生活水平不斷提高”，在工作任務上要“促進西藏經濟從加快發(fā)展到跨越式發(fā)展，促進西藏社會局勢從基本穩(wěn)定到長治久安”[2]550—551。進入新世紀后，我國已經進入全面建設小康社會階段，在中央特殊關心、全國支援下，西藏經過自身的艱苦奮斗，已經在經濟社會發(fā)展上取得顯著成績，但在全國仍屬于欠發(fā)達地區(qū)，缺乏自我積累和自我發(fā)展能力，中央提出要促進西藏經濟從加快發(fā)展到跨越式發(fā)展、促進西藏社會局勢從基本穩(wěn)定到長治久安。這是西藏和全國一道共同全面建設小康社會的必然要求。針對西藏自我發(fā)展能力的不足，中央在指導下一階段西藏工作時還特意指出，西藏實現加快發(fā)展，要“堅持把發(fā)展作為主題，把結構調整作為主線，把改革開放和科技進步作為動力”[2]553，要“加大改革開放力度，調整經濟結構，壯大特色產業(yè)，實施科教興教戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，這是中央深入西藏“摸經把脈”，為解決西藏發(fā)展的“癥結”找準的良方。

中央第五次西藏工作座談會以確保西藏實現全面建設小康社會為奮斗目標，確定了做好新形勢下西藏工作的指導思想，提出西藏要實現經濟社會跨越式發(fā)展，努力建設團結、民主、富裕、文明、和諧的社會主義新西藏[6]，揭示了西藏所處的歷史方位，指出“西藏已經站在新的歷史起點上，向著全面建設小康社會目標邁進”[4]9，并把“確保西藏生態(tài)環(huán)境良好”列入指導思想中，表明中央在指導西藏各族中更加注重西藏經濟、政治、社會、文化、生態(tài)等五個方面建設的統(tǒng)一，這是我國社會主義現代化建設進入新的階段后的必然要求。在這次工作座談會中還科學揭示了西藏社會的主要矛盾和特殊矛盾，表明未來一段時間發(fā)展和穩(wěn)定都是西藏要緊緊抓住的大事，二者關系相互影響，但主次矛盾決定了我們仍然要以經濟建設為中心，對西藏發(fā)展“兩屏四地”的戰(zhàn)略定位，表明了中央對推進西藏發(fā)展的認識達到了新的高度，為中央在第六次西藏工作座談會中治藏方略的最終形成提供了重要依據。

中央第六次西藏工作座談會是黨的十八大以來在我國進入全面建成小康社會的決勝階段后召開的一次重要會議。這次會議確立了加快西藏全面建成小康社會步伐過程中的指導思想，“要以鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀為指導，堅持‘四個全面’戰(zhàn)略布局，堅持黨的治藏方略，把維護祖國統(tǒng)一、加強民族團結作為工作的著眼點和著力點，堅定不移開展反分裂斗爭，堅定不移促進經濟社會發(fā)展，堅定不移保障和改善民生，堅定不移促進各民族交往交流交融，確保國家安全和長治久安，確保經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，確保各族人民物質文化生活水平不斷提高，確保生態(tài)環(huán)境良好”[5]。這次會議站在歷史高度對國內外形勢進行科學判斷以及對現實進行理性思考后，提出了“治國必治邊，治邊先穩(wěn)藏”的重要論述，立足西藏實際，深入闡釋了西藏工作“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的重要原則，對西藏未來工作具有很強的針對性和指導性，表明了中央在西藏工作中始終堅持實事求是，既把握全局，又注重西藏實際。尤其是將治藏方略概括為“六個必須”，是繼承和平解放以來我們黨的西藏工作基本經驗尤其是對前五次西藏工作座談會的探索、實踐的結果，表明了中央在西藏工作方面始終堅持繼承與發(fā)展，堅持解放思想、實事求是，中央治藏方略是與時俱進的。

由此可見，中央召開歷次西藏工作座談會，根據國家總體發(fā)展要求、西藏不同時期的特點和面臨的形勢，尤其是經濟發(fā)展的特點以及西藏的社會矛盾，對下一階段西藏工作確立的指導思想、做出的重大戰(zhàn)略部署，針對西藏的發(fā)展、穩(wěn)定、民族團結、宗教信仰制定的方針，都反映了國家不同時期的改革開放內容，座談會報告中形成的不同時期西藏工作指導思想是我國改革開放思想在地方的具體體現。

改革開放40年，西藏各項建設事業(yè)都取得了輝煌成就，這是西藏各族人民艱苦奮斗、自力更生的結果，更是與中央歷次西藏工作座談會確立的指導思想、目標任務、方針政策和戰(zhàn)略部署分不開的，也是中央治藏方式演進后取得的成效。