“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)建須盡快完善
——基于京郊承包地情況調(diào)查

黨的十九大報(bào)告明確提出要完善承包地“三權(quán)分置”制度。改革以來(lái)，隨著市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快發(fā)展，北京市農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)已比較普遍。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善京郊承包地“三權(quán)分置”制度，對(duì)于更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的各項(xiàng)權(quán)益，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、北京市農(nóng)用地基本情況

根據(jù)北京市農(nóng)經(jīng)辦2014年全市集體土地資源清查統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，北京市農(nóng)村集體土地面積2049.3萬(wàn)畝，占全市土地總面積2461.6萬(wàn)畝的83.3%。在農(nóng)村集體土地中，農(nóng)用地1594萬(wàn)畝，占77.8%；農(nóng)村集體建設(shè)用地261.1萬(wàn)畝，占12.7%；未利用地194.2萬(wàn)畝，占9.5%。在1594萬(wàn)畝農(nóng)用地中，直接用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用地637.1萬(wàn)畝，占40%，其余60%是生態(tài)林。隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，京郊農(nóng)用地已大量流轉(zhuǎn)，承包地“三權(quán)分置”在實(shí)踐中不斷發(fā)展。概括起來(lái)，京郊農(nóng)用地基本情況具有以下幾方面的特點(diǎn)：

集體直接經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用地比重較大。在全市637.1萬(wàn)畝經(jīng)營(yíng)農(nóng)用地中，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)方式的土地433.7萬(wàn)畝，占68.1%，實(shí)行集體直接經(jīng)營(yíng)以及其他經(jīng)營(yíng)方式的農(nóng)用地198.8萬(wàn)畝，占31.9%。

確權(quán)方式多樣。早在2004年北京市就已經(jīng)全面開展了農(nóng)村土地確權(quán)工作。到2016年，全市確權(quán)土地423.7萬(wàn)畝，占全市農(nóng)村擬確權(quán)登記頒證面積的88.6%。與全國(guó)一般地區(qū)的農(nóng)地確權(quán)不一樣，京郊承包地確權(quán)方式有確權(quán)確地、確權(quán)確利、確權(quán)確股三種。在423.7萬(wàn)畝的農(nóng)用地確權(quán)面積中，確權(quán)確地252萬(wàn)畝，占59.5%；確權(quán)確利124.3萬(wàn)畝，占29.3%；確權(quán)確股47.4萬(wàn)畝，占11.2%。

土地流轉(zhuǎn)的比例較高。2016年，北京市農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積246.7萬(wàn)畝，占全市確權(quán)土地面積的58.2%，比全國(guó)同期35%的流轉(zhuǎn)比例高出20多個(gè)百分點(diǎn)。在土地流轉(zhuǎn)面積中，對(duì)外租賃96.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積39.2%，是京郊主要的流轉(zhuǎn)方式，其中企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)17.4萬(wàn)畝，占對(duì)外租賃面積18.1%；集體經(jīng)營(yíng)51.1萬(wàn)畝，占20.7%；農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)2.4萬(wàn)畝，占1%；大戶承包經(jīng)營(yíng)47.4萬(wàn)畝，占19.2%；其他主體經(jīng)營(yíng)49.1萬(wàn)畝，占19.9%。

二、存在的主要問(wèn)題及原因分析

集體所有權(quán)方面存在的問(wèn)題。一是有關(guān)集體所有權(quán)的法律法規(guī)和政策規(guī)定不夠明確?！掇r(nóng)村土地承包法》沒(méi)有明確規(guī)定集體所有權(quán)的保護(hù)，只規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)作為發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)。2017年10月31日提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》單列了土地承包權(quán)的保護(hù)和轉(zhuǎn)讓、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)，卻沒(méi)有列出集體所有權(quán)的保護(hù)條款。2016年10月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》對(duì)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作了原則性規(guī)定，但北京市至今還沒(méi)有制定相關(guān)實(shí)施意見或?qū)嵤┺k法。二是集體所有權(quán)的權(quán)利人虛化。有關(guān)法律和政策已明確農(nóng)民集體是土地所有權(quán)的權(quán)利主體。但在現(xiàn)實(shí)中，往往是村干部代替農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民集體，則在集體所有權(quán)的行使中缺位。三是地方政府和開發(fā)商圈占農(nóng)民土地，損害集體所有權(quán)和農(nóng)民土地權(quán)益的事比較突出。一段時(shí)期以來(lái)，地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，片面追求GDP增長(zhǎng)，過(guò)多過(guò)濫地圈占農(nóng)民土地，造成農(nóng)民集體土地所有權(quán)嚴(yán)重?fù)p失的現(xiàn)象比較普遍。

農(nóng)戶承包權(quán)方面存在的問(wèn)題。一是一些地方存在村干部和村集體主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。有的地方為追求規(guī)模經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，往往由鄉(xiāng)村干部強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)村民流轉(zhuǎn)承包土地，不少村將村民承包土地收回，再由村集體統(tǒng)一出租給外來(lái)工商企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)，村民難以決定土地流轉(zhuǎn)，也難以參與土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督管理。二是有的村將村民承包地收回后，不是按照村民的承包土地面積支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，而是按人頭支付流轉(zhuǎn)費(fèi)。三是地方政府過(guò)多過(guò)濫圈占農(nóng)民土地。為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些地方政府與開發(fā)商合作，圈占農(nóng)民土地搞各種形式的開發(fā)建設(shè)。土地被圈占后，農(nóng)民不但失去了集體土地所有權(quán)，而且失去了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。一些實(shí)行以租代征的地方，沒(méi)有將全村承包土地納入確權(quán)登記頒證范圍，將造成村民失去對(duì)以租代征土地的正當(dāng)權(quán)益。四是農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)得不到應(yīng)有保障。根據(jù)現(xiàn)行《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，政府征收農(nóng)民土地所支付的征地補(bǔ)償費(fèi)用于人員安置后，其余部分作為土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，用于農(nóng)村村民生產(chǎn)生活，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。這就使得土地補(bǔ)償費(fèi)在政策法律層面上沒(méi)有區(qū)分出對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償和對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，對(duì)村民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償沒(méi)有清晰地體現(xiàn)出來(lái)。五是一些工商資本出于投機(jī)目的租賃農(nóng)民承包土地，有的利用效率不高，有的則出現(xiàn)“非糧化”“非農(nóng)化”等問(wèn)題。六是一些地方集體資產(chǎn)監(jiān)管存在漏洞，“小官巨腐”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，對(duì)村民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成重大損失。比如，據(jù)2014年北京市紀(jì)委案件通報(bào)，海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村會(huì)計(jì)陳萬(wàn)壽挪用集體資金達(dá)1.19億元。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方面存在的問(wèn)題。一是早期低價(jià)流轉(zhuǎn)造成了村集體和農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的巨額損失。早期京郊農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有很強(qiáng)的自發(fā)性、盲目性、隨意性，流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格都非常低，導(dǎo)致低效率的經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期低成本占用承包地，農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)收益難以得到保障。例如，2004年北京市農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格僅為150元/畝，2016年北京市農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)達(dá)到1610元/畝，山區(qū)低于1000元/畝、平原低于2000元/畝已租不到農(nóng)地。二是部分確權(quán)確利、確權(quán)確股的村，將集體土地較早低價(jià)、長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶、社會(huì)資本，導(dǎo)致土地閑置或低效經(jīng)營(yíng)，收回難度很大，制約了當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)戶增收。三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能規(guī)定不夠明確。土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象雖然出現(xiàn)多年，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能規(guī)定長(zhǎng)期未能明確。2016年，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地享有占有、耕作、收益權(quán)。《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。但目前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上并沒(méi)有享有融資擔(dān)保權(quán)能。2015年底大興區(qū)開始開展農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，目前僅發(fā)放4筆貸款，總貸款金額530萬(wàn)元，其中，農(nóng)業(yè)企業(yè)2家，貸款金額分別為120萬(wàn)元和100萬(wàn)元；合作社1家，貸款300萬(wàn)元；農(nóng)戶1個(gè)，貸款10萬(wàn)元。試點(diǎn)中遇到的主要問(wèn)題是：按照“流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押需經(jīng)承包農(nóng)戶同意”的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押需承包農(nóng)戶逐個(gè)簽字同意，交易成本較高；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的批復(fù)時(shí)間較長(zhǎng)，需要1至2年，且對(duì)農(nóng)戶的貸款額度較小。

三、對(duì)策建議

圍繞彰顯農(nóng)民集體，加強(qiáng)集體所有權(quán)的制度建設(shè)。一是要突出農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體的地位。要改變由村干部而不是農(nóng)民集體行使和管理集體所有權(quán)的局面。農(nóng)民集體不是抽象的，而是由一個(gè)個(gè)具體的農(nóng)民組成的。必須加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和民主議事制度建設(shè)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員或代表依法行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)。二是要防止集體所有權(quán)行使中的兩種錯(cuò)誤傾向：一種是要防止鄉(xiāng)村干部借口集體所有權(quán)而隨意收回農(nóng)戶承包權(quán)的現(xiàn)象。另一種是要防止鄉(xiāng)村干部在集體所有權(quán)受到侵害時(shí)無(wú)所作為或無(wú)能為力的現(xiàn)象。三是要明確規(guī)定集體所有權(quán)的具體權(quán)能。從法理上說(shuō)，集體所有權(quán)人即農(nóng)民集體對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，但這種行使又是有條件、范圍和限度的。這是由我國(guó)農(nóng)村土地集體所有、家庭承包的基本經(jīng)營(yíng)制度決定的。建議《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》增加“集體所有權(quán)的保護(hù)和行使”一節(jié)內(nèi)容，將發(fā)包方的有關(guān)內(nèi)容納入其中并充實(shí)完善，使之與“土地承包權(quán)的保護(hù)與轉(zhuǎn)讓”“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)與流轉(zhuǎn)”并列。

圍繞明確充分賦權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)戶承包權(quán)的制度建設(shè)。一是第二輪承包期到期后，自動(dòng)延長(zhǎng)土地承包期30年，要繼續(xù)堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”原則，不得打亂重分土地。集體經(jīng)濟(jì)組織新增人口，既可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與獲得繼受承包權(quán)，也可以通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是要保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)免遭來(lái)自所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩方面的夾擊與侵蝕，既要謹(jǐn)防鄉(xiāng)村干部借口堅(jiān)持集體所有權(quán)而侵害農(nóng)戶承包權(quán)，又要警惕地方政府與社會(huì)資本借口放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而損害農(nóng)戶承包權(quán)。

圍繞規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度建設(shè)。

一是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得土地承包權(quán)時(shí)自我經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，或者繼受承包權(quán)人自我經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利；流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)這兩種經(jīng)營(yíng)權(quán)既要區(qū)別對(duì)待，又要共同保護(hù)。所謂區(qū)別對(duì)待，就是要看到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同之處，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中既有承包權(quán)又有經(jīng)營(yíng)權(quán)，而流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)中只有經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有承包權(quán)，這兩種經(jīng)營(yíng)權(quán)中的權(quán)利含有量不同。所謂共同保護(hù)，就是既不得因強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而忽視對(duì)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，也不得借口擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體而只扶助流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)卻漠視承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要建立覆蓋兩種經(jīng)營(yíng)權(quán)的普惠型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策體系。二是明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有占有、使用、收益的權(quán)利以及出租（轉(zhuǎn)包）、入股、融資擔(dān)保等合理的處分權(quán)，尤其是要建立普惠型的融資擔(dān)保制度，保障小農(nóng)戶獲得必要的金融信貸支持。重點(diǎn)是要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)納入規(guī)范化、法治化的軌道。三是隨著農(nóng)戶承包期的再延長(zhǎng)，要相應(yīng)延長(zhǎng)土地流轉(zhuǎn)合同，穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)人的預(yù)期。四是進(jìn)一步重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，真正落實(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人根據(jù)政策法律法規(guī)建設(shè)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施的權(quán)利。此外，在保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人正當(dāng)權(quán)益的同時(shí)，也要重點(diǎn)防止基層組織和個(gè)人強(qiáng)迫或限制承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地、防止流轉(zhuǎn)土地的非農(nóng)使用，要適當(dāng)限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的多次流轉(zhuǎn)等。

圍繞保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的制度建設(shè)。一是根據(jù)中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，研究制定《北京市完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法》。進(jìn)一步明確和規(guī)定京郊農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體權(quán)利，進(jìn)一步理順“三權(quán)”之間的關(guān)系。二是切實(shí)修改《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》，重新制定《北京市征地補(bǔ)償安置辦法》。重點(diǎn)有三個(gè)方面：首先，要根據(jù)憲法精神，將征地范圍局限在公共利益的需要上，并給予公正補(bǔ)償，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；凡是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要產(chǎn)業(yè)用地的，由用地單位與村集體根據(jù)市場(chǎng)原則進(jìn)行協(xié)商租地，或村集體以土地入股參與建設(shè)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以自主利用集體建設(shè)用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。其次，凡因公共利益征收農(nóng)村土地，屬于確權(quán)確地的土地，應(yīng)當(dāng)將土地補(bǔ)償費(fèi)的85%或90%補(bǔ)償給農(nóng)戶，其余10%或15%補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織，以體現(xiàn)征地對(duì)集體承包地的集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收補(bǔ)償。而征收確權(quán)不確地的確股、確利土地，土地補(bǔ)償款只能補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織合理進(jìn)行按股分紅或分利。再次，要加大城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)力度，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。三是進(jìn)一步健全完善農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體制機(jī)制。特別是要針對(duì)一些圈占農(nóng)村集體土地卻長(zhǎng)期荒廢、以租代征土地未能確權(quán)、早期低價(jià)大規(guī)模出租集體土地、工商資本投機(jī)流轉(zhuǎn)大量土地卻閑置未利用等突出問(wèn)題，要加強(qiáng)調(diào)查研究，采取切實(shí)有效的措施加以解決，以維護(hù)村集體和農(nóng)民的土地權(quán)益。四是要將全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)向鄉(xiāng)村全面延伸和全覆蓋。牢固樹立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策法律制度，堅(jiān)持一手反對(duì)腐敗，一手反對(duì)侵權(quán)，嚴(yán)厲打擊侵吞集體資產(chǎn)和侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的違紀(jì)違法甚至犯罪行為，加快構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，從根本上消除鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生“小官巨貪”和各種“村霸”現(xiàn)象的土壤，全面營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好鄉(xiāng)村政治生態(tài)。