產(chǎn)權(quán)制度改革六個(gè)關(guān)鍵問題探討

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度涉及的范圍很廣，深入研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的若干問題對(duì)各地工作的推進(jìn)非常有裨益。本文結(jié)合浙江省寧波市江北區(qū)的試點(diǎn)工作以及各地的探索實(shí)踐就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的幾個(gè)問題作以下梳理分析與總結(jié)提煉。

關(guān)于部分農(nóng)村集體資產(chǎn)在清產(chǎn)核資中的處置問題。此次清產(chǎn)核資不同于以往僅限于賬面資產(chǎn)清查，其范圍拓展至全域，工作的廣度和難度前所未有。由于農(nóng)村部分資產(chǎn)形成時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及面廣、基礎(chǔ)性資料缺乏，對(duì)統(tǒng)計(jì)清查工作造成了較大的困難。主要是：一是土地權(quán)屬性質(zhì)模糊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江北區(qū)耕地面積為6.09萬(wàn)畝，其中確權(quán)的家庭承包面積為3.81萬(wàn)畝，剩余耕地面積不準(zhǔn)、四至不清；集體土地代征、租用、預(yù)征等情況復(fù)雜，時(shí)間跨度長(zhǎng)、資料不全，歷史遺留問題較多；村集體建設(shè)用地?cái)?shù)量不明，土地使用性質(zhì)隨著現(xiàn)狀改變已很難確認(rèn)。二是房屋權(quán)屬模糊。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在400萬(wàn)平方米村級(jí)出租面積中符合規(guī)定的場(chǎng)地為6.65萬(wàn)平方米，有“兩證”房屋17萬(wàn)平方米。大多數(shù)為歷史上形成的、無(wú)證但實(shí)際在經(jīng)營(yíng)的固定資產(chǎn)，在現(xiàn)今越來(lái)越規(guī)范管理的情況下，必然阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定問題。從各地出臺(tái)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定工作的法規(guī)進(jìn)行分析研究，可以看出一個(gè)新的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，就是越來(lái)越注重世居社員作為成員界定的關(guān)鍵要素。《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條規(guī)定：開始實(shí)行農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)原生產(chǎn)大隊(duì)成員為世居成員。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由歷史原因而形成的一個(gè)集體共同擁有財(cái)產(chǎn)的村落共同體，該集體財(cái)產(chǎn)存在的目的是為了保障本區(qū)域范圍內(nèi)全體成員的利益。因此，只有世世代代、祖祖輩輩生活在這片土地上的世居農(nóng)業(yè)人口才對(duì)該共有財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，只有這些世居農(nóng)業(yè)人口才是構(gòu)成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主體。不容置疑的是，與上述世居社員有血緣關(guān)系、輩分關(guān)系以及婚姻關(guān)系的人員都應(yīng)是該集體經(jīng)濟(jì)組織成員。股權(quán)管理遵循“宜靜則靜，宜動(dòng)則動(dòng)”的原則。對(duì)符合以下三種情況的人員，股份經(jīng)濟(jì)合作社可直接將其確定固化為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，即農(nóng)村承包土地被全部征用的，以最后一批土地征用的批準(zhǔn)日期為準(zhǔn)進(jìn)行固化；已撤村建居的，以撤村建居批準(zhǔn)之日進(jìn)行固化；經(jīng)社員大會(huì)或戶代表會(huì)議通過的，以通過決議之日界定固化。對(duì)于條件尚不成熟的，但股東強(qiáng)烈要求對(duì)成員進(jìn)行固化靜態(tài)管理的，也可實(shí)行靜態(tài)管理；對(duì)條件尚不成熟，矛盾較大的村（社），待條件成熟后再過渡到靜態(tài)管理，但對(duì)動(dòng)態(tài)管理的股份經(jīng)濟(jì)合作社須制定詳盡的配套辦法，作出各類群體特別是新增人員如何享受集體經(jīng)濟(jì)待遇的詳細(xì)規(guī)定。

關(guān)于股份經(jīng)濟(jì)合作社的收益分配問題。目前分配上的相互攀比、不嚴(yán)格按經(jīng)營(yíng)所得進(jìn)行分配現(xiàn)象較普遍。其癥結(jié)在于體制機(jī)制上的操作問題。從江北區(qū)實(shí)施情況來(lái)看，農(nóng)村股份分配持續(xù)走高，從2008年股份分配11728萬(wàn)元到2017年8.11億元，增加5.92倍，盡管對(duì)撤村建居融入城市化后的股份經(jīng)濟(jì)合作社規(guī)定不允許一次性分配，而是根據(jù)不同情況采取不同的分配方式，但仍然表現(xiàn)為撤村建居股份經(jīng)濟(jì)合作社分配速度與融入城市化進(jìn)程不匹配的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年30個(gè)撤村建居股份經(jīng)濟(jì)合作社擁有貨幣資金6.6億元，當(dāng)年可用收入0.66億元，實(shí)際分配4.20億元。依照這樣的分配速度，2-3年內(nèi)村級(jí)貨幣資金將分配完畢。

村民正在填寫入股申請(qǐng)表

關(guān)于農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的股權(quán)管理問題。江北區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社的股權(quán)權(quán)能不斷得到拓展，全區(qū)已于2009年4月全面推行股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)質(zhì)押貸款工作，截至2018年6月，已累計(jì)發(fā)放貸款農(nóng)戶1423戶，貸款金額6161萬(wàn)元。這一改革創(chuàng)新了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資模式，喚醒了農(nóng)村沉睡資本。同時(shí)，2009年還出臺(tái)股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓辦法，規(guī)定被繼承人死亡后，股權(quán)可以依法繼承。股權(quán)轉(zhuǎn)讓必須在社內(nèi)進(jìn)行，轉(zhuǎn)讓持有的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)不得超過本組織股權(quán)總數(shù)的3%。目前正在起草制定股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)管理辦法，重點(diǎn)對(duì)股權(quán)擔(dān)保、有償退出等完整權(quán)能作出系列規(guī)定。

關(guān)于農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的持續(xù)發(fā)展問題。農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社建立之后最需解決的是發(fā)展問題。但受各種因素的制約，出現(xiàn)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、欠發(fā)達(dá)村仍占較大比例的現(xiàn)象。據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)計(jì)，在110個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織中，年可用收入比上年減少2.86%，集體經(jīng)濟(jì)年可用收入在50萬(wàn)元以下的村有22個(gè)，占20.0%，其中20萬(wàn)元以下的村有10個(gè)，占9.1%。更需指出的是，近年來(lái)，浙江省相關(guān)改革雖有要求，但大多數(shù)村社10%發(fā)展留用地難以落實(shí)，使得絕大多數(shù)基層干部和持股股東看不到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前途。與之相反的是居高不下的貨幣現(xiàn)金擁有量，2017年全區(qū)貨幣性資產(chǎn)達(dá)到20.51億元，又比上年增長(zhǎng)2.4%，可持續(xù)發(fā)展問題令人擔(dān)憂。為此，江北區(qū)提出了因地制宜分類指導(dǎo)的工作辦法，對(duì)不會(huì)拆遷的保留村發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，并以街道（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌謀劃，實(shí)施抱團(tuán)發(fā)展，組建與城市化發(fā)展相適應(yīng)的高端三產(chǎn)服務(wù)設(shè)施；遠(yuǎn)郊村股份經(jīng)濟(jì)合作社則挖掘生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)旅經(jīng)濟(jì)、美麗經(jīng)濟(jì)，千方百計(jì)增加村級(jí)年可用收入。

關(guān)于農(nóng)經(jīng)工作隊(duì)伍的建設(shè)問題。農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)主要承擔(dān)土地承包管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育和集體資產(chǎn)管理的任務(wù)，工作面廣量大，專業(yè)要求高，而人員配置未得到加強(qiáng)，力量逐年削弱。特別是街道（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)干部數(shù)量更少，且身兼多職，業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度明顯不夠。而村綜合崗位在村級(jí)組織中則扮演著“內(nèi)當(dāng)家”的角色，在進(jìn)行集體“三資”管理的同時(shí)，還承擔(dān)著綜治、計(jì)生、社保等多項(xiàng)內(nèi)勤工作，精力分散；更需提出的是，基層農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)已趨老化，平均年齡超過50周歲以上，沒有配備好“接班人”，一旦有人離職或崗位變動(dòng)，容易引起村級(jí)管理混亂。此外會(huì)計(jì)職能發(fā)揮不充分，村級(jí)代理會(huì)計(jì)代理村數(shù)量較多，平均5個(gè)以上，不能深入了解所代理村的具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，參謀和監(jiān)督作用發(fā)揮有限；代理會(huì)計(jì)薪資待遇較低，工作壓力較大，人員流動(dòng)性較大，不利于業(yè)務(wù)的“深耕細(xì)作”。這一狀況亟須得到扭轉(zhuǎn)，否則在一定程度上會(huì)影響農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革向縱深推進(jìn)。