承包地退出之嘉興探索

為貫徹落實好農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，加快探索土地承包經(jīng)營權(quán)能的實現(xiàn)路徑，筆者對浙江省嘉興市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的實踐進(jìn)行了分析研究，以期總結(jié)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的實踐經(jīng)驗，為新型城市化發(fā)展、促進(jìn)戶籍人口的城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)。

有償退出的實踐

從退出承包權(quán)的對象來看，分為整戶退出和整戶先流轉(zhuǎn)、條件成熟后按一定條件分批次退出。整戶退出是指，退地農(nóng)戶以戶為單位，整體放棄承包權(quán)，并享受政策安置補償。整戶先流轉(zhuǎn)、條件成熟后按一定條件分批次退出是指，在若干年中，農(nóng)戶先把承包地流轉(zhuǎn)給接受承包權(quán)的主體，期間每年獲得流轉(zhuǎn)費，待到條件成熟，如流轉(zhuǎn)期達(dá)到一定年限，再徹底退出承包權(quán)，享受政策安置。

從承擔(dān)農(nóng)戶退出承包權(quán)費用的主體來看，分為國資公司、村、經(jīng)營主體。雖然農(nóng)戶最終將承包權(quán)退回給村集體，但實際承擔(dān)承包權(quán)退出費用的主體有多種，第一種是由國資公司承擔(dān)。如在南湖區(qū)七星鎮(zhèn)、余新鎮(zhèn)等地，農(nóng)戶、村集體與鎮(zhèn)國資公司（農(nóng)業(yè)開發(fā)公司）簽訂協(xié)議，國資公司承擔(dān)退出費用后，集中統(tǒng)一經(jīng)營退出的承包地，充分發(fā)揮土地規(guī)模效益。第二種是由村集體承接退出的承包權(quán)及費用。如嘉善縣大云鎮(zhèn)大云村，由村集體經(jīng)濟(jì)組織實施承包權(quán)退出，用集體經(jīng)濟(jì)資金為退地農(nóng)戶提供補償，農(nóng)戶徹底放棄承包權(quán)。村再通過“小并大、零拼整”的方式，將農(nóng)戶退出的承包地集中連片進(jìn)行土地整治后，統(tǒng)一對外出租或重新發(fā)包。第三種是經(jīng)營主體承擔(dān)退出承包權(quán)的費用。先由經(jīng)營主體提出對某一地塊的使用意向，經(jīng)地塊所屬村集體經(jīng)濟(jì)組織和涉及的承包農(nóng)戶同意后，再由三方議定退出補償方式和標(biāo)準(zhǔn)。如嘉善縣大云鎮(zhèn)碧云花園因擴(kuò)園建設(shè)，分三年（2012年-2014年）為涉及的105名農(nóng)民（近200畝土地）購買商業(yè)養(yǎng)老保險，并與農(nóng)戶達(dá)成協(xié)議，由農(nóng)戶退回承包權(quán)給村集體，再從村集體手中換取承包地的經(jīng)營權(quán)。

從有償退出的價值定位來看，參照征地的補償標(biāo)準(zhǔn)。永久性退出承包地，意味著農(nóng)戶徹底斬斷“農(nóng)根”，享受與城市居民同等的就業(yè)和各項社會保障權(quán)利，這與征地模式下農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦穆窂交鞠喾?。因此在實踐中，永久性退出承包地的農(nóng)戶，個人所獲得的補償基本參照征地的補償標(biāo)準(zhǔn)。

有償退出存在的主要問題

承擔(dān)退回承包權(quán)費用的主體不明確。從實踐來看，承包權(quán)有償退出以后，承擔(dān)退回承包權(quán)費用的主體并不統(tǒng)一，有國資公司、村集體和經(jīng)營主體，而從現(xiàn)有的相關(guān)政策來看，也沒有對這個問題作明確規(guī)定。承擔(dān)退回承包權(quán)費用的主體不明確，對退回承包權(quán)的補償、利用、管理等一系列問題產(chǎn)生影響。有的地方甚至出現(xiàn)經(jīng)營主體向村集體索要退地費用的情況。

有償退出無條件，部分村集體承受力不足，可持續(xù)能力不強。目前，承包地有償退出還沒有對退出的對象及相關(guān)條件作明確規(guī)定，部分地方正因為沒有對退地農(nóng)戶的范圍作出規(guī)定，再加上村集體本身經(jīng)濟(jì)實力有限，農(nóng)村社會保障供給不足，只能采取其他折中的方法，導(dǎo)致承包權(quán)有償退出的進(jìn)程受到影響。有的村集體，原先是將購買養(yǎng)老保險的費用捆綁在項目平臺中開支的，而一旦缺乏項目支持，承包權(quán)有償退出就不得不暫時中斷。

有償退出地塊零散，無法形成適度規(guī)模。承包權(quán)有償退出，目前還只是在極個別的小范圍之內(nèi)進(jìn)行，退出的承包地很有可能只是整體田塊中的一小部分，因為地處偏遠(yuǎn)或者形不成規(guī)模連片而無人接手，對促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營沒有幫助。即便是村集體接收退回的承包地，如何經(jīng)營也存在難度。