承包地有償退出試點觀察

71歲的劉志杰是重慶市巴南區(qū)天星寺鎮(zhèn)芙蓉村學堂堡社村民，10多年前就“洗腳進城”與兒子一起生活，卻一直沒有足夠的積蓄在城里買房。早已撂荒的承包地能夠“變現(xiàn)”是劉志杰最大的期盼。變化發(fā)生在2014年底，重慶綠滿家實業(yè)有限公司與劉志杰等7戶村民達成協(xié)議，7戶村民自愿將承包地退回社集體，獲得相應補償，綠滿家公司與社集體簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。劉志杰退回9畝承包地，獲得了綠滿家公司墊付的20余萬元一次性補償，終于解了燃眉之急。

給劉英杰生活帶來轉(zhuǎn)機的是重慶市巴南區(qū)在天星寺鎮(zhèn)開展的承包地自愿有償退出試點，這也是全國農(nóng)村土地承包權(quán)自愿有償退出試點工作的一個縮影。2015年7月國務院辦公廳出臺《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，明確提出在農(nóng)村改革試驗區(qū)開展農(nóng)戶承包地有償退出試點，引導有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)。浙江、湖南、四川、重慶、寧夏等5個省份隨之開展了土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓（退出）試點。2017年中央1號文件提出，允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補償。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部選取了上海、山東、寧夏、湖北、湖南、內(nèi)蒙古等6個省份的7個縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村承包地退出試點工作。

隨著試點穩(wěn)步推進，不但盤活了閑置農(nóng)村土地資源，也使有退地意愿的農(nóng)民、新型經(jīng)營主體和村集體得以“三贏”。

尊重農(nóng)民意愿 承包權(quán)益有了變現(xiàn)價值

近年來，隨著大量轉(zhuǎn)移人口離開農(nóng)村，放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不少農(nóng)民在城市擁有了穩(wěn)定工作和固定住房，確實有退出土地的意愿。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在十三屆全國人大一次會議舉行的記者會上指出，關(guān)于舉家進城落戶農(nóng)戶的承包地，現(xiàn)有的政策是退與不退尊重其自愿，鼓勵依法有償退回村集體。

從各試點地區(qū)情況看，在城市有穩(wěn)定工作、年老喪失勞動能力的兩類農(nóng)民群體退地意愿最強烈，土地有償退出是他們現(xiàn)實理性的自愿選擇。吳九清是江蘇省金湖縣銀涂鎮(zhèn)唐港村村民，家里共有三口人，全部在城市有穩(wěn)定工作，并在縣城里買了房子。他說：“之前有地在這兒，農(nóng)忙的時候還要回來，現(xiàn)在好了，我把土地退給集體以后，我就能專心地在縣城上班了。拿到的退地款可以搞一些別的投資，錢還能生錢。”

據(jù)唐港村黨總支書記沈天山介紹，在落實試點政策的過程中，村里不搞一刀切，充分尊重農(nóng)民意愿，必須是農(nóng)民100%自愿退出。所有退地流程按照公開化、民主化的原則進行，“通過村民小組會議、座談會、村里的村民代表會議，最終確定100%的愿意才能退出。”沈天山說。

農(nóng)民自愿放棄收益較低的土地，換來了承包權(quán)益“變現(xiàn)”帶來的實實在在的好處。唐港村一聯(lián)組村民沈官年拿著退地補償款，買了六輛車，在上海成立運輸車隊，開展運輸和汽車租賃業(yè)務，一年下來純收入70多萬元。上海市松江區(qū)規(guī)定年滿60周歲的老年農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)后，退養(yǎng)補助水平可以提升到上海市小城鎮(zhèn)社會保險待遇水平，并且可隨著全區(qū)老年農(nóng)民退養(yǎng)水平提高，補償標準也浮動增長。

為保障農(nóng)民基本生活條件，各試點地區(qū)為農(nóng)民申請退出承包地設(shè)置了“門檻”。武漢市黃陂區(qū)在探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出中，明確不以土地為生存條件的農(nóng)戶能退，單一依靠土地生存的農(nóng)戶不允許退出。重慶市梁平縣明確農(nóng)地退出以進城農(nóng)民為主要對象，須同時滿足有穩(wěn)定職業(yè)或經(jīng)濟來源、有穩(wěn)定住所兩項條件，才能整戶退地。

保障長期流轉(zhuǎn) 規(guī)模經(jīng)營有了穩(wěn)定預期

長期以來，不少地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在“農(nóng)民怕老板跑路，老板怕農(nóng)民反悔”的困境，導致農(nóng)民不愿長期流轉(zhuǎn)土地，寧愿一年一出租；新型經(jīng)營主體不敢對土地長期投入，經(jīng)營缺乏穩(wěn)定預期。

農(nóng)村承包地有償退出，有效地破解了這個困境。梁平縣按照“農(nóng)地農(nóng)用”的原則，將農(nóng)民退出來的土地經(jīng)過整治后，實現(xiàn)集中利用，有不少農(nóng)業(yè)大戶愿意接手經(jīng)營。梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村有7戶農(nóng)民有償退出了15畝土地，農(nóng)業(yè)大戶首小江準備在這15畝土地上，建設(shè)冷水魚養(yǎng)殖基地。他說：“漁業(yè)投資規(guī)模大，還要配套倉儲和管理用房，一期投資就要300多萬元。以前我也打算租地，就是擔心農(nóng)民中途毀約，要么突然漲地租，要么違背協(xié)議收回土地，巨額投入就會‘打水漂’。現(xiàn)在農(nóng)民完全退出土地，向村社集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，不用再擔心個別農(nóng)民毀約，可以放心投入，不用擔心這些問題了。 ”

對新型經(jīng)營主體而言，承包地有償退出也有利于規(guī)模經(jīng)營，并對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行長期規(guī)劃。2014年，四川省內(nèi)江市市中區(qū)龍門鎮(zhèn)人鄧世田在龍門村流轉(zhuǎn)了53.3公頃土地種植藤椒。他說，規(guī)模經(jīng)營最重要的是土地集中連片，由于總擔心農(nóng)民反悔收地，各種農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施就一直沒有統(tǒng)一整修，更談不上搞長期規(guī)劃。市中區(qū)探索土地承包經(jīng)營權(quán)退出后，他直接跟村集體談合作，雙方能保證嚴格按照合同約定執(zhí)行，大大增強了他加大長期投入的信心?！叭ツ甑男星楹芎?，一畝地產(chǎn)值在1.2萬元。今年我們打算做一個30年長期規(guī)劃，真正打造一個一流的藤椒種植基地?！编囀捞镎f。

更多的新型經(jīng)營主體表示，與集體直接簽訂長期土地轉(zhuǎn)讓合同后，他們不再擔心農(nóng)戶臨時反悔，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營更加穩(wěn)定，可以更加放心地投資土地和農(nóng)業(yè)，更加踏實地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，購買大型農(nóng)業(yè)機械，與農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)進行長期協(xié)作。

盤活土地資源 集體經(jīng)濟有了強勁動能

2017年，貴州省湄潭縣興隆鎮(zhèn)紅坪村五一組村民張國曉與紅坪村股份經(jīng)濟合作社簽訂了土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出協(xié)議，成為貴州省農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)有償退出第一單。對于退回的土地如何使用，紅坪村有長遠的設(shè)想?！白鳛榇逡患?，沒有資金、技術(shù)，最大的資源就是土地?！贝妩h支部書記張權(quán)友說，“要通過改革管理、利用方式，放大村里的土地優(yōu)勢?！?/p>

承包地有償退出為村集體集約高效利用土地、充分發(fā)揮土地資源作用提供了有利契機，土地資源正成為集體經(jīng)濟發(fā)展的強勁動能。江蘇省金湖縣銀涂鎮(zhèn)唐港村對退出土地采取市場運作模式，由縣國有資產(chǎn)公司、鎮(zhèn)里一家國有資產(chǎn)公司、村集體三方分別按4∶4∶2出資，組建了“金港灣農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司”，對退出的承包田開展土地平整等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施工作，對外招租洽談，吸引有實力的種田大戶、合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體進入，發(fā)展高檔果品生產(chǎn)和相關(guān)的休閑觀光農(nóng)業(yè)，提升土地附加值。土地產(chǎn)出效益在償還縣、鎮(zhèn)出資本息后將歸村集體所有?！坝袆e于流轉(zhuǎn)土地，退出土地屬于村集體，具有運作靈活等特點?！碧聘鄞逦瘯魅熙r萬俊表示。

像唐港村一樣，越來越多的村集體開始深度挖掘土地資源的經(jīng)濟潛能。重慶市巴南區(qū)天星寺鎮(zhèn)芙蓉村學堂堡社后兜灣將7戶村民有償退出的耕地流轉(zhuǎn)給了重慶綠滿家實業(yè)有限公司，公司董事長毛良模介紹，根據(jù)公司規(guī)劃，村民原有的耕地將用來種植牧草養(yǎng)奶牛，原有的林地用于發(fā)展林下養(yǎng)雞，原有的屋舍則改建成民宿，如此一來，既不改變土地用途，又讓當?shù)卣w環(huán)境得以大變樣。后兜灣如今成為農(nóng)業(yè)旅游休閑勝地，村集體經(jīng)營收入和農(nóng)民從事旅游等第三產(chǎn)業(yè)的收入大幅增加，芙蓉村一躍成為當?shù)剡h近聞名的富裕村。

專家表示，在試點地區(qū)，退地的經(jīng)濟補償如何形成、退出的承包地如何有效利用等各個環(huán)節(jié)的諸多細節(jié)目前仍在探索中，還有很多問題需要經(jīng)過實踐才能找到解決方法和路徑。