我國街道體制改革的現(xiàn)實困境與未來進路

馮 雷

(上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234)

街道處于我國當前行政管理鏈條的末端，街道體制的效能水平高度影響著我國城市基層治理能力和水平的高低變化。自新中國成立至改革開放近三十年間，我國城市社會主要以“單位制”作為組織和管理方式，在計劃經(jīng)濟體制下有效地實現(xiàn)了對當時城市居民的管理，維護了城市社會的穩(wěn)定。通過把住房、福利、保險、醫(yī)療、教育等生活職能包攬在單位中，居民形成了對單位的高度依賴，單位成為城市基層政治生活的主要空間。改革開放和市場經(jīng)濟體制的建立為城市社會發(fā)展注入新的活力，民營企業(yè)的發(fā)展沖擊著國有企業(yè)的地位，文化觀念的開放加速了城市社會的分化，原有“多元一體”的單位制因失去存在的社會基礎(chǔ)而遭遇“解體”。定位于政府派出機構(gòu)的街道辦事處(以下簡稱“街道辦”)和定位于居民自治組織的居民委員會(以下簡稱“居委會”)一起構(gòu)成了“街居制”，填補了單位制解體后的治理真空，成為我國當前城市基層社會管理的主要途徑。

一、動因：體制出現(xiàn)問題

現(xiàn)行“街居制”下，街道辦作為不設(shè)區(qū)的市人民政府和設(shè)區(qū)的區(qū)人民政府的派出機構(gòu)，向上承擔著政府一級下派的行政事項，向下承擔著指導居委會進行自治的責任，其成為城市基層治理中的“接點”，實現(xiàn)了政府行政管理和社會自我管理的交匯。“街居制”的實踐初衷是要承擔起因單位制解體而回落到政府和社區(qū)的大量管理任務(wù)和生活事務(wù)，實現(xiàn)城市基層社會的穩(wěn)定和發(fā)展。然而，經(jīng)過三十多年的實踐，街道辦權(quán)責失衡、條塊分割及基層共同體缺失等三大深層原因的存在，使得“街居制”的實際成效并不盡如人意。盡管對其的調(diào)整從未間斷，但是大多都陷入“人、權(quán)、物”的囹圄，而無法真正觸及根本原因。具體來看，當前“街居制”存在的問題主要有以下幾方面。

(一) 行政層級增加，行政成本上升

1954年《城市街道辦事處組織條例》中明確指出：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機關(guān)?！盵1]街道辦的本質(zhì)是派出機構(gòu)，代理區(qū)或市人民政府為社區(qū)居民辦理事務(wù)。一方面，隨著我國城市化進程的不斷推進，城市生活內(nèi)容愈加豐富的同時，大量農(nóng)村人口涌入城市空間，成為新城市居民，為街道辦的工作內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量提出了嚴峻的要求。另一方面，條塊模式下，政府各職能部門下派的大量行政任務(wù)在街道辦聚集，工作內(nèi)容超出了既有的部門能力容量，而只能通過設(shè)置新的部門來完成。此外，在街道辦中，黨群系統(tǒng)與行政系統(tǒng)并行存在，并各自擁有部門系統(tǒng)。由此，面對城市化中越來越多的工作內(nèi)容要求，街道辦的職能部門設(shè)置幾乎達到了與區(qū)政府相同的水平，雖無“一級政府”之名，但已具“一級政府”之實，原本的“接點”功能退化，在實際運行中變?yōu)轶w制系統(tǒng)的一個層級。伴隨著部門增加和工作增多，維持體制運轉(zhuǎn)所需的行政成本自然上升，成為層級增加的附屬問題。

(二)街道功能超載，統(tǒng)籌能力不足

“現(xiàn)代國家的基本組織形式是科層組織……這一制度的基本核心是：中央政府擁有行政統(tǒng)轄規(guī)劃的權(quán)力，特別體現(xiàn)在人事安排和資源調(diào)配上的權(quán)力?！盵2]作為政府的派出機關(guān)，街道辦的職能范圍和組織規(guī)模在實際操作中遠遠超出其最初設(shè)想，與此相矛盾的是，其完成職能所需的權(quán)力和資源卻沒有因此得到明顯增加。在科層組織體系中，街道辦的權(quán)力在法理上來源于法律和上級政府，并且只是一種委托的代理權(quán)，不具備獨立的行政執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)，實質(zhì)性的權(quán)力與資源仍牢牢掌握在上級政府手中。此外，各政府職能部門設(shè)置在街道辦的派出機構(gòu)在日常工作中往往都以各自部門利益為重點，按照“條”的關(guān)系運作，不受“塊”的限制。這樣，權(quán)責不對等以及條塊矛盾帶來的結(jié)果是，在完成上級政府職能部門下派的大量任務(wù)時，街道辦既不具備足夠的行政權(quán)力和物質(zhì)資源來處理相關(guān)事項，也不具備足夠的統(tǒng)籌能力來協(xié)調(diào)和監(jiān)督各部門的運作，面臨負荷過重導致的緊張局面。

(三)街居關(guān)系變化，社區(qū)自治受限

作為城市居民自我管理、教育、服務(wù)的自治組織，居委會是街居體制中的重要組成部分。根據(jù)1989年頒布實施的《居民委員會組織法》，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作”[3]。顯然，街道辦與居委會之間的理想關(guān)系是指導與協(xié)助的關(guān)系。然而，在實際的運行中，由于“居委會主要依賴于街道獲取資源”[4]60，而不得不承接起大量由街道辦交辦的工作任務(wù)，從衛(wèi)生、治保到黨建、文明宣傳等，并接受街道辦的指揮與檢查，實際上成為街道辦的“腳”和“腿”。兩者之間的關(guān)系在此過程中慢慢變質(zhì)成領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。另一層面，居委會的工作能力存在一定閾值，在大量行政任務(wù)的壓力下，其自身的自治功能必然無法充分實現(xiàn)，居民的自治空間受到擠壓，不僅街居矛盾突出，社區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)矛盾的可能性也大大增加，“街居制”帶來消極的副作用。

(四)官僚色彩增加，訴求回應(yīng)乏力

街居關(guān)系的變化導致居委會過于“行政化”，與此相對應(yīng)的是街道辦官僚色彩的加重。在“街頭官僚”理論中，街頭官僚是指“處于基層、同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員”[5]。街道辦作為政府的派出機構(gòu)，直接面向社會公眾提供社會服務(wù)，與公眾的距離最為接近，無疑是一種典型的“街頭官僚”機構(gòu)。當然，這并不是說，街頭官僚的性質(zhì)是問題所在，而是強調(diào)在街道辦的日常工作中，由于存在大量的行政事務(wù)和不對等的權(quán)力資源之間的矛盾，“安全和自我保護的動機就不斷驅(qū)使他們在照章辦事的官僚主義邏輯中尋求免責的‘避風港’”[6]?？茖芋w制中的“權(quán)力磁力效應(yīng)”以及自身的派出性質(zhì)，街道辦往往無法在常規(guī)工作中得到充分的正面激勵，也就加劇了以程序正義避免責任的傾向。面對公眾的服務(wù)訴求，形式主義和官僚主義成為工作人員的行動價值取向，推諉責任、死搬硬套、表里不一等成為日常慣象，街道辦服務(wù)為本的功能逐漸被“官本位”思想侵蝕。

二、探究：已有理論方案

街道體制存在問題以及體制改革走向并不是新近才出現(xiàn)的話題，學術(shù)界諸多學者從20世紀末開始就關(guān)注著“街居體制”的改革，并從不同理論視角出發(fā)提出了相關(guān)看法和措施建議。立于街道辦諸多問題的前提，以街道辦存廢為主要維度，可將目前學術(shù)界的觀點主要劃分為兩大類別：一是主張保留現(xiàn)行街道辦設(shè)置，并采取相關(guān)措施克服既有問題；二是主張撤銷街道辦，改革基層治理體系。在各類別下，又有不同的觀點和主張。

(一)保留街道辦的主張

在有關(guān)保留街道辦的研究文獻中，本文梳理了五種較有代表性的研究方向。一是整體性治理觀點。李榮娟、田仕兵(2015)認為街道辦事處在機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成及職能權(quán)限等方面的改革迫在眉睫，“街道辦事處作為政府派出機構(gòu)，改革的根本目標就是為公民提供無縫隙服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府”[7]。這一與整體性治理具有相似性的目標賦予了整體性治理可行性。以協(xié)同、合作、整合作為價值取向，進而提出在橫向上加強機構(gòu)與功能調(diào)整；縱向上注重行政關(guān)系調(diào)試；內(nèi)部重視搭建行政能力提升平臺；外部加強國家與社會合作的整體性治理對策。二是適當調(diào)整觀點。周平(2001)以定位街道辦的職能和性質(zhì)為切入點，提出了相關(guān)建議。他認為“街道所具有的既是行政區(qū)又是城市社區(qū)的雙重性質(zhì)……使街道辦事處也具有了行政組織和社區(qū)組織的雙重性質(zhì)”[8]，街道辦成為政權(quán)政治與非政權(quán)政治、政權(quán)力量和社會力量、政府和社會的結(jié)合點?；诖?，從行政協(xié)調(diào)功能的角度上建立街道管理委員會，從社會管理功能的角度上建立社區(qū)發(fā)展委員會，并建立協(xié)調(diào)機制以使兩者相互溝通，共同配合。三是強化協(xié)調(diào)功能。饒常林、常健(2011)認為街道辦是政府與社會的結(jié)合點，其主要職責為“統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、協(xié)調(diào)和監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務(wù)、指導社區(qū)建設(shè)”[9]。街道辦的職能在本質(zhì)上具有更多的社會屬性，因此需要從內(nèi)部管理體制與社區(qū)兩方面入手來強化職能，比如理順上下級關(guān)系、強化協(xié)調(diào)功能，政社分離、強化指導功能等措施。四是“三級政府、三級管理”體制。李榮娟、朱光喜(2004)提出了將街道辦“‘由虛到實’建為一級政府”[10]的設(shè)想，認為法律滯后、規(guī)模過大、職能過多及資源不足是街道辦面臨的四大難題，出于加強社會管理、精簡機構(gòu)、推進自治以及城市化進程的考慮，把街道辦提升到正式一級政府層級是理想選擇。落實街道辦準政府性質(zhì)需從修改法律、重塑機構(gòu)、設(shè)立一級財政、合并街道、引進人才等五個途徑進行。五是虛區(qū)實街構(gòu)想。浦興祖(1998)遵循“小政府、大社會”的邏輯提出了“虛區(qū)實街”的方案。他認為傳統(tǒng)“兩級政府、三級管理”的表述與我國的相關(guān)法律和根本政治制度都不相符合，而需要代之以“適當擴大街道辦事處權(quán)限或適度加強街道辦事處職能”[11]的提法。為了滿足特大城市管理的客觀要求，可以把區(qū)政府作為市政府的派出機關(guān)，合并街道建立街道政府。

(二)撤銷街道辦的主張

除了保留街道辦設(shè)置的諸多看法，還有學者認為撤銷街道辦也是具備探究價值的改革思路。一是主張逐步撤銷。彭瀟(2010)認為撤銷街道辦是“改革的方向，是發(fā)揮社區(qū)居民建設(shè)社區(qū)、自治社區(qū)的必由之路”[12]。撤銷街道辦是一項系統(tǒng)工程，需要通過綜合配套設(shè)施建設(shè)和加強基層黨建來逐步撤銷街道辦設(shè)置，實現(xiàn)行政層級扁平化改革。二是建立“二級政府、二級行政”體制。楊宏山(2012)認為撤銷街道辦存在積極的社會效應(yīng)，有利于減少行政層級、降低行政成本和提升公共服務(wù)效率，因此撤銷街道辦、縮小區(qū)政府與社區(qū)之間的空間距離、直接提供公共服務(wù)具有科學性和可行性?！俺蜂N街道辦事處，前提是要推進相關(guān)配套制度建設(shè)”[4]62，推進大部制改革、調(diào)整行政區(qū)劃與社區(qū)規(guī)模、完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、培育公益性社區(qū)組織、改革公共服務(wù)供給是五項基本的改革任務(wù)。三是提倡社區(qū)自治取向。陳國申、李媛媛(2017)基于對三個試點地區(qū)的實地考察，認為撤銷街道辦帶來新的基層社區(qū)發(fā)展契機，創(chuàng)造了居民自治條件，但是效果不盡如人意，需要繼續(xù)改善[13]。以更有效實現(xiàn)社區(qū)自治為價值取向，提出政府要理順關(guān)系，完善法律制度，明確居委會權(quán)利主體地位；更新理念，樹立“社區(qū)屬于居民”理念；引進技術(shù)，引進專業(yè)社工隊伍，探索居民直選模式；創(chuàng)新治理機制，發(fā)揮社區(qū)黨建作用，培育社區(qū)社會組織等改進措施。

在以上關(guān)于如何改革街居體制的討論中，主要都是圍繞著街道辦在國家與社會關(guān)系中的作用展開的，雖然諸多主張之間存在著“去留之別”，但在具體措施方面卻具有很高的相似性，如都主張居委會去“行政化”、調(diào)整政府機構(gòu)與服務(wù)機構(gòu)間的關(guān)系、推行社會組織的培育和發(fā)展等。導致不同主張的原因在于各學者的側(cè)重點及現(xiàn)實條件的差異。在有關(guān)保留的主張中，學者們多在強調(diào)街道辦的公共服務(wù)提供職能，認為在大城市中街道辦是無法被取消的，他們形成了一個共識，即街道辦具有行政組織和社會組織的雙重屬性，圍繞這兩個方面形成了不同的改革與優(yōu)化的具體對策。在有關(guān)撤銷的主張中，學者們多在強調(diào)街道辦擠壓了社會自治的空間，形成了國家與社會的緊張關(guān)系。同樣，他們也形成了一個共識，即撤銷街道辦并不是一項即時性任務(wù)，而是需要條件成熟之后再逐步撤銷。

本文認為，撤銷街道辦的觀點中暗含了對街道辦功能的認可成分，其需要逐步撤銷的做法體現(xiàn)出街道辦的撤銷依賴于諸多環(huán)境條件的改變，當前通過改善措施可以在一定程度上優(yōu)化街居體制，發(fā)揮出街道辦的積極作用，后期撤銷是為了更好地實現(xiàn)社會自治。而在保留的觀點中也包含了調(diào)整街居關(guān)系、保證自治水平的目標。也就是說，采取調(diào)整措施后的街道辦是具有存在價值的。街道辦的去留之爭始于其現(xiàn)實位置的異化，深層原因在于街居體制運行中的條塊矛盾。能否撤銷街道辦的決定因素是屬地管理和專業(yè)管理的關(guān)系、管理層級和管理幅度的關(guān)系以及技術(shù)利用水平的高低，所以這個問題并不能僅從學術(shù)討論中完全得到解決，現(xiàn)實實踐環(huán)境同樣需要引起關(guān)注。

三、實踐：現(xiàn)實試點狀況

2009年《城市街道辦事處組織條例》廢止至今，國家仍未出臺相關(guān)法律或指導性文件。關(guān)于街道辦的或去或留不僅成為學術(shù)界的熱議話題，在現(xiàn)實中許多地區(qū)也都進行了各種模式的改革試點，以期形成對該問題的地方經(jīng)驗，比較有代表性的如包頭市、北京魯谷社區(qū)、南京白下區(qū)等地區(qū)的試點工作。在眾多試點中，同樣可分為保留和撤銷兩大類別，并且當前各種改革試點的實踐成效參差不齊，加之各地環(huán)境差異，還未形成統(tǒng)一的改革共識。

(一)保留街道辦的地區(qū)實踐

1.南京市“六個一”街道中心化改革。該改革模式以街道“去行政化”和強化社區(qū)自治為核心，以“一清、一移、一收、一放、一包、一全”為主要內(nèi)容。其中，“一清”是指厘清街道職責，以公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等為街道主要職能；“一移”是指街道服務(wù)前移，整合相似職能，建立“街道便民服務(wù)中心”；“一收”指將社區(qū)承擔的27項行政服務(wù)事項回收至街道；“一放”指下放治理所需資源，為各社區(qū)設(shè)立20萬元為民服務(wù)資金；“一包”是將社區(qū)的公共服務(wù)和專業(yè)服務(wù)外包給社會組織；“一全”即街道社區(qū)全科、全天、全年服務(wù)。該模式成效顯著，在民政部2014年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果評比中位列首位，并以政府文件形式在南京市得到推廣和深化[14][15]。

2.包頭市青山區(qū)“精街道、強社區(qū)”改革。青山區(qū)于2011年被確立為改革試點，2013年初步構(gòu)建起“精街道、強社區(qū)、促服務(wù)”的社區(qū)治理框架。圍繞“精簡街道、豐富社區(qū)”的核心理念，采取了以下改革措施：一是擴大社區(qū)規(guī)模，減少社區(qū)數(shù)量；二是合并街道部門科室，在社區(qū)建立“一委一站一居”的三方聯(lián)動管理模式；三是街道保留統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導等職能，其他職能下放至社區(qū)的“一委一站一居”結(jié)構(gòu)中；四是精簡街道崗位設(shè)置，人員分流至社區(qū)；五是提高社區(qū)經(jīng)費支持，提高社區(qū)工作人員工資待遇，建立“社財區(qū)管”財政機制；六是推行網(wǎng)格化管理模式；七是重新設(shè)置“城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室”為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門。改革工作推行以來，青山區(qū)的社區(qū)治理工作取得明顯成效，社區(qū)黨委的作用得到極大發(fā)揮，信息化社區(qū)建設(shè)極大提高了服務(wù)效率，被民政部評為“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”，并在全市30個街道、115個社區(qū)進行推廣[16][17]。

3.佛山市容桂街道“簡政強鎮(zhèn)”改革。容桂街道于2009年11月啟動“簡政強鎮(zhèn)”的事權(quán)改革，在政府與街道關(guān)系上實現(xiàn)“放權(quán)”，政府與社會關(guān)系上實現(xiàn)“還權(quán)”，具體包括以下措施：一是擺脫“萬能政府”觀念，賦予街道更多管理權(quán)限和相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限；二是整理合并相似的黨政職能部門，建立鎮(zhèn)街級公共決策與事務(wù)咨詢委員會，建立一站式行政服務(wù)中心；三是政社分離，確保村居自治；四是培育和促進社會組織發(fā)展，引導多方共建；五是探索由政府引導下民間力量出資購買的社會服務(wù)模式；六是推動社工服務(wù)體系建設(shè)。通過幾年的改革實踐，容桂街道有效理順了街道與區(qū)的事權(quán)關(guān)系、街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)的關(guān)系、政府和社區(qū)的關(guān)系、政府和社會的關(guān)系、人事管理關(guān)系，形成了獨具特色的“容桂模式”[18]。

(二)撤銷街道辦的地區(qū)實踐

1.北京市魯谷社區(qū)“一關(guān)系、兩依法、三體系”改革。北京市于2003年成立魯谷社區(qū)，圍繞“小政府，大社區(qū)”的思路展開試點：“一關(guān)系”即理順政府與社會和市場間的關(guān)系，行政事務(wù)由政府承擔，社會事務(wù)交由社會組織承擔；“兩依法”即切實落實政府依法行政、社區(qū)依法自治；“三關(guān)系”即社區(qū)黨工委為社區(qū)建設(shè)核心，建立社區(qū)行政事務(wù)管理中心承擔行政職能，設(shè)立社區(qū)代表會議及委員會承擔社區(qū)自治工作。從表面上看，該模式分離了原先街道辦的職能，并有相應(yīng)部門進行承接，但是實際上，社區(qū)的大量工作造成人員編制需求上升，并出現(xiàn)一人多職現(xiàn)象，人員配置和財政資源都受制于區(qū)政府，逐漸成為“街道級社區(qū)”。

2.湖北黃石市“橫向大部制、縱向扁平化”改革。2009年黃石市展開了街道體制改革的試點工作：一是橫向擴大社區(qū)規(guī)模，縮減機構(gòu)數(shù)量；二是縱向撤銷街道辦，實行區(qū)直管社區(qū)，形成“市—區(qū)—社區(qū)”三級管理體制；三是明確權(quán)責關(guān)系，由區(qū)職能部門和社區(qū)分別承擔原街道辦職能，設(shè)立社區(qū)工作管理委員會及其辦公室負責社區(qū)事務(wù)；四是理順工作關(guān)系，社區(qū)工作辦公室負責社區(qū)日常綜合管理事務(wù)，區(qū)各職能部門負責各項具體工作，居委會承擔自治職能；五是健全人員和資金保障機制。該改革模式的成效同樣不容樂觀，實踐中社區(qū)由于承擔大量上級政府交派的工作并接受考核，而出現(xiàn)行政化傾向，并且由于相關(guān)配套措施并不成熟，改革未達到預期效果。

3.安徽銅陵市“一核心、一主體、兩支撐”改革。銅陵市于2010年7月在銅官山區(qū)試點撤銷街道辦，并于2011年在全市推行，成為我國第一個不設(shè)街道辦的地級市。“一核心”是指撤銷街道辦，以社區(qū)黨工委為核心；“一主體”即以社區(qū)居委會為主體；“兩支撐”即以社區(qū)公共服務(wù)中心和社會組織為支撐。此外明確區(qū)政府和社區(qū)各自職能，確立“統(tǒng)一核算、集中管理”和“財隨事走，費隨事轉(zhuǎn)”的社區(qū)管理原則；并實行網(wǎng)格化管理，集中提供服務(wù)。雖然銅陵市的試點實驗在全國形成了廣泛的影響，但在本質(zhì)上，社區(qū)公共服務(wù)中心仍是政府的派出機構(gòu)，與街道辦沒有本質(zhì)區(qū)別，其改革前景也不光明。

當然，目前相關(guān)的改革試點地區(qū)并不只限于前文所提，這只是在諸多改革試點中較具代表性的幾例。在保留街道辦的諸多試點中可以發(fā)現(xiàn)的共性是街道辦的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督功能無法被取代，從這個中心出發(fā)形成了或僅保留這項功能，或給予權(quán)力資源增強街道辦實力的不同取向，繼而通過理順關(guān)系、精簡部門等方式推行改革。而在撤銷街道辦的試點中存在共性的是將街道辦的職能直接上移和下放，由區(qū)直接面向社區(qū)進行管理，并通過設(shè)置新的機構(gòu)負責這種管理事務(wù)。保留街道辦的相關(guān)試點仍在積極探索和推廣實驗中，而撤銷街道辦的試點大多進行較早，雖在初期取得一定成效，但在當前出現(xiàn)走回頭路的傾向。學術(shù)界的討論在現(xiàn)實中得到體現(xiàn)，基于現(xiàn)實實踐，學術(shù)界又開始深入反思，是應(yīng)該保留街道辦的必要職能、探索更有效的治理體系和關(guān)系，還是應(yīng)該完善優(yōu)化撤銷后的社區(qū)建設(shè)體制，成為眼下需綜合衡量與思索的迫切議題。

四、公眾利益：體制改革進路

“單位制”解體為“街居制”提供了存在的空間，而“街居制”下各種社會矛盾和問題的出現(xiàn)為街道體制改革提供了現(xiàn)實動力，進而不同改革方案孰優(yōu)孰劣又成為新的現(xiàn)實難題。在保留街道辦的方案中，理論上的設(shè)想表現(xiàn)出與現(xiàn)實差距過大的特征，如將街道辦夯實為一級政府的方案與當前政府精簡行政級別、提高治理績效的總體目標相悖，行政層級的增加不免會產(chǎn)生效率低下的弊端；再如虛區(qū)實街的概念面臨著行政體制的整體調(diào)整和法律制度修改的巨大挑戰(zhàn)，需要解決巨大的成本付出和社會適應(yīng)問題。地區(qū)實踐中主要集中于精簡街道辦職能，理順條塊關(guān)系，在目前試點中取得一定成效。在撤銷街道辦的方案中，理論設(shè)想和地區(qū)實踐中都圍繞著街道辦職能的上下分離展開，這些方案在字面上似乎是理想選擇，能從根本上解決問題，但是現(xiàn)實中卻極易以另一種形式走上街道辦的老路。保留和撤銷的方案各自都能取得一定效果，判斷哪種方案更符合當前的國情現(xiàn)實不能只以這些表象為標準，更應(yīng)以體制改革的本質(zhì)目標即公眾利益最大化為準則。

保留街道辦的改革雖在梳理條塊關(guān)系上難度較大，但明確界定條塊職能后能夠在政府與社區(qū)之間建立起有效的緩沖帶和協(xié)調(diào)樞紐，不但可以高效處理行政事務(wù)，進而可以為居民自治留出足夠的空間。撤銷街道辦在初期由政府和社區(qū)直接承擔原街道辦職能，而無須應(yīng)對條塊矛盾，但由于社區(qū)直線對接政府，逐漸演變?yōu)榕c街道辦同質(zhì)的另一種組織形式，回到了改革的起點。依此判斷，保留街道辦更符合體制改革的本質(zhì)目標要求，而撤銷街道辦無法完成標本兼治的使命，現(xiàn)實中的實踐也表現(xiàn)出街道辦存在的必要性。并且，當前已有試點地區(qū)中，撤銷街道辦的試點時間大都相對較早，如北京魯谷(2003)、南京白下區(qū)(2002)、湖北黃石(2009)等，而保留街道辦的試點都在近年進行，如南京(2011)、包頭(2013)等。因此保留街道辦雖具一定難度，但它會是我國當前街道體制改革的選擇趨勢。

雖然本文分析認為街道辦的保留是改革趨勢所在，但不可忽視街道體制改革當前陷入的尷尬境地：一方面，保留街道辦的試點似乎略有成效，也仍在積極探索當中，但是如何保證街道辦的職能不會再度膨脹，如何確保綜合管理中心與街道辦之間權(quán)責明確，都還沒有形成有效的經(jīng)驗證明和借鑒；另一方面，撤銷街道辦的改革在取得一定效果后似乎又重新走上回頭路，出現(xiàn)與之前街道辦相似的問題，而仍在進行這一改革的地區(qū)因面臨著高昂的政策成本而無法暫?；蚍穸ㄟ@項改革，只能“硬著頭皮”繼續(xù)下去。保留的過程是坎坷的，撤銷的過程又是困難的，街道體制改革陷在這個兩難困境中無法繼續(xù)前行。

既然從學界和實踐中都仍未找到完美方案，那么突破這一困境就需從一種外部視角入手，即不再過于糾纏街道辦應(yīng)存應(yīng)廢的這個應(yīng)然的內(nèi)部思維，而從街道體制改革取決于哪些核心因素這個實然思維展開探索。本為認為，在黨的十九大明確提出“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導”[19]61-62，“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”[20]49的要求下，在堅持街道體制改革的本質(zhì)目標下，探究街道體制改革的進路，設(shè)計保留街道辦的有效改革措施，應(yīng)該綜合思考以下幾個核心因素。

一是條和塊的協(xié)調(diào)關(guān)系。條和塊在基層治理體系中各有長短，如條具有專業(yè)、規(guī)范、視野廣等優(yōu)勢，但是卻過于碎片化；而塊卻能夠保持整體性，但卻有專業(yè)程度不高、能力不夠、視野窄的劣勢，條塊互補才是重點所在。二是管理層級和幅度的關(guān)系。一般來說，管理層級與管理幅度之間成反比關(guān)系，撤銷街道辦意味著層級減少，政府部門是否有足夠的人力和堅定的理念直接面向社會提供服務(wù)對撤銷的做法構(gòu)成了挑戰(zhàn)，并且我國城市規(guī)模不一，體制改革無法做到一刀齊平。三是政府管理和社區(qū)自治的關(guān)系。街道辦處于國家力量和社會力量的“接點”處，國家向下需要動員社會力量參與到基層治理當中，而社會力量向上又需要國家的支持，因此在互有需求的前提下，街道辦或者說其他組織化載體對于推動這兩種力量的良性互動是必不可少的。四是核心引導與多元共治的關(guān)系。黨組織在我國社會發(fā)展中起著領(lǐng)導全局的作用，在基層社會黨組織應(yīng)以什么途徑或方式發(fā)揮引領(lǐng)作用，通過什么體系與社會多元力量形成有機活動也是體制改革中不可忽視的一個環(huán)節(jié)。五是制度變遷和技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)系。技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展制約管理能力的提高，技術(shù)的應(yīng)用水平影響管理的實際效果，技術(shù)手段對既有制度的推動作用同樣影響街道辦存在的必要與否。這五項現(xiàn)實要素決定街道辦在基層治理體系中的地位和作用，也決定著街道體制改革措施的可行性和有效性。在可行性和有效性的基礎(chǔ)上，改革措施能否持久運行，也即可持續(xù)性成為又一重要維度。改革的可持續(xù)性涉及條塊關(guān)系是否合理；配套保障機制是否能提供足夠的力量支持；工作人員的理念更新是否到位等因素。

隨著我國城市化進程的深入推進，基層社會的治理問題將困擾越來越多的新興城市，可以預期的治理壓力對治理體系提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。當前街道體制改革以保留街道辦為趨勢，未來可能因具體的社會環(huán)境和問題形式的差異而有不同的改革取向，如新管理技術(shù)和方法的應(yīng)用使基層社會不再需要街道辦的樞紐功能，區(qū)政府和社區(qū)之間可以直接形成高效的互動。但是萬變不離其宗，以公眾利益最大化為本質(zhì)目標、以可行性和可持續(xù)性為主要維度、以上述五對關(guān)系為核心要素是街道體制改革無法回避的基本原則。改革不是純粹為了轉(zhuǎn)移責任，而是從現(xiàn)實出發(fā)理清各自職責，采取符合實情的改革模式。因此，待治理技術(shù)和手段足夠成熟，街道辦的存廢問題也就不再重要，把握改革本質(zhì)核心才是優(yōu)化治理體系、提升治理能力的關(guān)鍵。