RTA全球保障措施與雙邊保障措施之比較

張桂紅， 孫秋月

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100875)

近年來，在多邊貿(mào)易體制障礙重重、貿(mào)易一體化推進緩慢的形勢下，越來越多的國家轉(zhuǎn)向了更為深入的經(jīng)濟合作模式——區(qū)域貿(mào)易安排(RTA)。目前，全球貿(mào)易體制由一個連鎖的、日益增長的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和多邊貿(mào)易協(xié)定組成，這些協(xié)定都遵循著一個共同目標—促進貿(mào)易自由化[1]。其中，部分RTA完成了WTO難以達成的議題，實現(xiàn)了較高水平的自由化。在區(qū)域經(jīng)濟合作廣泛開展的背景下，加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，成為我國新一輪對外開放的重要內(nèi)容，我國目前正在積極推動RCEP等一系列RTA談判，通過加強區(qū)域經(jīng)濟一體化來為經(jīng)濟增長提供新動力。從全球范圍看，形式各異的RTA為全球經(jīng)濟注入了新的活力，同時也對WTO規(guī)則進行了有益的補充。

隨著貿(mào)易自由化的深入推進，RTA成員方內(nèi)部關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘將得到較大程度的取消或降低，在此背景下，貿(mào)易救濟是RTA各成員方無法回避的。其中保障措施制度在RTA中的作用至關(guān)重要，通過對區(qū)域內(nèi)成員方提供公平正當(dāng)?shù)谋Ｗo，可以促進區(qū)域及全球貿(mào)易環(huán)境健康有序發(fā)展。目前，不同RTA基于自身特點、背景、目標和一體化程度，致力于建立起符合各自政治、經(jīng)濟、文化特點的保障措施制度，在貿(mào)易自由化與貿(mào)易保護之間形成平衡，以確保各方貿(mào)易能在穩(wěn)定和公平環(huán)境中良性發(fā)展。我國目前參加的RTA中均包含保障措施制度，并且采取RTA內(nèi)同時規(guī)定全球保障措施和雙邊保障措施的模式，正確理解兩種保障措施的復(fù)雜關(guān)系，對于我國未來在RTA中合理設(shè)定符合國際規(guī)則并對我國有利的保障措施制度至關(guān)重要。

一、RTA保障措施法律制度性質(zhì)分析

保障措施(safeguard measures)，亦稱免責(zé)條款、例外條款或“保障條款”，是GATT/WTO允許其成員采用的一種貿(mào)易救濟措施。國內(nèi)有學(xué)者結(jié)合WTO保障措施制度相關(guān)規(guī)定，對保障措施做出如下定義：保障措施是指當(dāng)不可預(yù)見的發(fā)展導(dǎo)致一產(chǎn)品的進口數(shù)量增加，以致對生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，進口成員方可以在非歧視原則的基礎(chǔ)上對該產(chǎn)品的進口實施限制[2]。可見保障措施是一種“進口限制”措施，此種限制主要通過提高關(guān)稅、采取數(shù)量限制等非關(guān)稅措施或者兩者結(jié)合來實現(xiàn)。保障措施制度被引入多邊貿(mào)易體制和美國的保障實踐有很大關(guān)系，美國最早提出保障措施問題，并在1942年美墨互惠貿(mào)易協(xié)定中首次對保障條款做出規(guī)定。此后，在美國主導(dǎo)下，保障措施條款正式納入了GATT1947，即GATT第19條 “對某種產(chǎn)品進口的緊急措施” 。在《保障措施協(xié)定》中，保障措施被稱為WTO機制中的安全閥，它允許成員方在特定情況下撤銷或者停止履行其協(xié)定規(guī)定的一般義務(wù)，以使其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受進口產(chǎn)品帶來的損害。保障措施使WTO法律規(guī)則的原則性和靈活性有機地結(jié)合起來[3]。

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，在WTO多邊框架中已設(shè)置全球保障措施制度的情況下，仍無法滿足區(qū)域貿(mào)易安排在逐步實現(xiàn)貿(mào)易自由化的過程中保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和提供貿(mào)易救濟的需要，雙邊保障措施制度便應(yīng)運而生。出于對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的必要保護，以及基于經(jīng)濟、政治、雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系等多方面的考量，進口成員方勢必會選擇采取保障措施來維護本國利益。而RTA成員方進口產(chǎn)品激增，極有可能是因為RTA規(guī)定的削減關(guān)稅等措施造成的，并非一定構(gòu)成援用WTO框架下的全球保障措施。因此，RTA有必要設(shè)置區(qū)域特有的保障措施制度，即雙邊保障措施制度。

從國際法角度而言，全球保障措施制度的合法性依據(jù)是GATT和WTO多邊貿(mào)易規(guī)則，是多邊貿(mào)易規(guī)則允許的例外。而區(qū)域貿(mào)易協(xié)定保障措施制度的合法性依據(jù)，則要從WTO規(guī)則、政府間協(xié)議、成員方國內(nèi)法等多個層面深入分析論證，其中 GATT第24條與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定合法性關(guān)系最為密切。在WTO多邊貿(mào)易體制下，GATT1994第24條以及關(guān)于解釋24條的諒解是目前處理區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與WTO多邊貿(mào)易協(xié)定之間關(guān)系的主要法律依據(jù)。GATT第24條規(guī)定了區(qū)域一體化的標準，即任何區(qū)域一體化的目的應(yīng)當(dāng)是便利成員方之間的貿(mào)易，不得增加與其他成員方之間的貿(mào)易障礙，并進一步規(guī)定區(qū)域一體化須對“實質(zhì)上所有貿(mào)易”取消“其他限制性貿(mào)易法規(guī)”。有學(xué)者認為：“由于GATT第24條的關(guān)鍵詞語的含義并不明確，且現(xiàn)今 RTA的復(fù)雜性已遠超出該條款談判之時，導(dǎo)致 RTA各類貿(mào)易救濟制度在若干方面與 WTO體制可能存在潛在沖突?！盵4]由此在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中設(shè)置保障措施等貿(mào)易限制頗具爭議。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與 WTO之間的關(guān)系在 GATT第24條有明確規(guī)定，就保障措施而言，很重要的一點在于，這種救濟制度是否屬于 GATT第24條第8款規(guī)定的RTA成員方之間需要“實質(zhì)上取消”的“其他限制性商業(yè)法規(guī)”[5]。第24條列舉了“其他限制性商業(yè)法規(guī)”的例外，包括第11、12、13、14、15和20條，其中并不包括涉及保障措施的第19條。國際上有學(xué)者認為，由于第24條未將GATT第6條(反傾銷、反補貼)和第19條(保障措施)列為例外，因此對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方之間實質(zhì)上所有的貿(mào)易，都應(yīng)當(dāng)取消貿(mào)易救濟措施[6]。有學(xué)者持反對意見，認為GATT第24條要求對“實質(zhì)上所有貿(mào)易”，而非“所有貿(mào)易”或“全部貿(mào)易”取消“其他限制性商業(yè)法規(guī)”，即使貿(mào)易救濟屬于“其他限制性商業(yè)法規(guī)”，只要不影響“實質(zhì)上所有貿(mào)易”，就不違反第24條[7]。還有學(xué)者認為，第24條列明的合法的限制措施并非囊括全部的，GATT第6條和第19條理應(yīng)包含在內(nèi)，如果在反傾銷、反補貼或?qū)嵤┍Ｕ洗胧r排除區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員，可能會加劇區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對其他WTO成員造成的歧視[8]。既然24條列舉的“例外”并非窮盡，從規(guī)則設(shè)置的目的分析，涉及保障措施的 GATT第19條雖然未被列入取消的“例外”條款，基于保障措施在保障貿(mào)易體系運行中的“安全閥”作用，區(qū)域保障措施也應(yīng)成為無須證明的合法限制措施之一。

就保障措施而言，有學(xué)者認為由于保障措施采取增加關(guān)稅和數(shù)量限制等形式，理論上應(yīng)屬于“其他限制性貿(mào)易法規(guī)”范疇，但是“實質(zhì)上所有貿(mào)易”不應(yīng)等同于“所有貿(mào)易”，這也為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定保留保障措施制度留有空間[9]。根據(jù)GATT第24條的規(guī)定，只要保證“實質(zhì)上所有貿(mào)易”是自由的即不違反規(guī)則，GATT第24條并不禁止在內(nèi)部的限制。根據(jù)《保障措施協(xié)定》腳注1，該協(xié)定的任何規(guī)定并不預(yù)斷對GATT第19條和第24條之間關(guān)系的解釋。這表明歧視性保障措施的合法性在烏拉圭回合談判中是有意識地作為一個遺留問題被擱置在那里[10]。

在WTO實踐中，自其成立以來涉及GATT1994第24條的首起案件——土耳其紡織品案[11]中，作為與歐盟進行經(jīng)濟一體化融合的一項措施，土耳其遵照歐盟的要求，決定從1996年1月1日起對產(chǎn)自印度等國的紡織品及服裝進口施加數(shù)量限制措施，有關(guān)措施引起印度等國的訴訟。在該案中，專家組認為土耳其采取的數(shù)量限制措施違反了GATT1994第11條、第13條以及紡織品和服裝協(xié)定(ATC)第2條之規(guī)定，并不認可土耳其主張的依據(jù)GATT第24條規(guī)定做出該決定的抗辯。上訴機構(gòu)支持了專家組的基本論斷，認為GATT1994第24條并沒有賦予土耳其為結(jié)成“土歐關(guān)稅聯(lián)盟”而采取與GATT1994第11條、第13條以及與ATC不符的數(shù)量限制措施以正當(dāng)性，土耳其完全可以援引“原產(chǎn)地規(guī)則”等其他措施解決關(guān)稅同盟內(nèi)貿(mào)易轉(zhuǎn)移問題。但上訴機構(gòu)也做出解釋，根據(jù)GATT1994第24條“帽子條款”，GATT1994的各項條款的適用不得阻礙關(guān)稅同盟(customs union)的成立，此外，GATT第24條可以用來證實采取限制性措施的正當(dāng)性，條件是如果引起爭議的限制性措施不適用，就會阻礙關(guān)稅聯(lián)盟的成立。根據(jù)土耳其紡織品案上訴機構(gòu)有關(guān)論斷，貿(mào)易救濟措施屬于應(yīng)予取消的“其他限制性貿(mào)易法規(guī)”，但“實質(zhì)上所有貿(mào)易”的措辭賦予了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是否保留貿(mào)易救濟措施有限的“靈活性”。

由此可見，保障措施是對貿(mào)易自由化的必要限制，而GATT第24條“實質(zhì)上所有貿(mào)易”的表述較為模糊，一定程度上賦予區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是否保留保障措施制度以有限的空間。筆者認為，就GATT第24條而言，取消關(guān)稅和“實質(zhì)上所有貿(mào)易”的限制性規(guī)定，是相對比較靈活的條款，其為保障措施制度的保留提供了空間。GATT第24條并未明確排斥區(qū)域貿(mào)易協(xié)定內(nèi)部保留保障措施，保障措施制度應(yīng)是 GATT和WTO所允許的自由貿(mào)易原則的例外，是為法律所允許的例外措施?；诒Ｕ洗胧┚哂械摹鞍踩y”作用，保障措施制度在實踐中被諸多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定所采用并作為重要的貿(mào)易規(guī)則予以規(guī)制。

二、RTA全球保障措施和雙邊保障措施的基本模式

(一)RTA全球保障措施之模式

全球保障措施即GATT第19條和WTO《保障措施協(xié)定》規(guī)定的保障措施，依據(jù)其實施條件，成員方在特定情形下可以據(jù)此合法適度地保護本國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)WTO《保障措施協(xié)議》第2條，保障措施應(yīng)強制適用于第三方和區(qū)域成員方，因此《保障措施協(xié)議》第2條第2款本身的規(guī)定，就說明了外部保障措施同樣可以適用于RTA成員方，而第24條也無須多此一舉，再加以證明區(qū)域內(nèi)能否實施外部保障措施[12]。由此可見，在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中引入WTO保障措施是很多RTA的合理選擇，例如，近年來達成的影響廣泛的TPP/CPTPP[注]“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)”是近年來區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中影響較大、質(zhì)量較高的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。在美國退出后，其他11個成員方達成協(xié)議成立的“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)”，仍是全球20年來最大的自由貿(mào)易協(xié)定。TPP第6章第6條規(guī)定:本協(xié)定不影響各締約方在根據(jù)GATT1994第19條和《保障措施協(xié)定》項下的權(quán)利和義務(wù)。，以及中國簽署的中韓自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定、中國—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定等諸多RTA，均通過原則性規(guī)定將WTO保障措施制度納入其中。目前，較多RTA全球保障措施基本遵從了WTO相關(guān)規(guī)則，在全球保障措施制度上可謂是中規(guī)中矩。與此同時，一些RTA保障措施在遵從GATT和WTO相關(guān)規(guī)則的前提下，其全球保障措施在適用范圍、實施程序、實體條件等方面，仍與GATT和WTO多邊框架下保障措施有所區(qū)別，并在一定程度上體現(xiàn)出RTA區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的特性[注]如TPP/CPTPP協(xié)定中關(guān)于將進口配額產(chǎn)品排除適用全球保障措施的相關(guān)規(guī)定。。由于這些RTA保障措施制度在WTO保障措施規(guī)則的基礎(chǔ)上，增加了一些新的限制性規(guī)則，其全球保障措施實質(zhì)為WTO-plus模式。

(二)RTA雙邊保障措施之模式

在逐步實現(xiàn)貿(mào)易自由化的過程中，為了解決對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊，諸多RTA規(guī)定了僅限于其區(qū)域范圍內(nèi)實施的保障措施，即雙邊保障措施或稱區(qū)域保障措施。RTA規(guī)定的專門的區(qū)域保障措施，一般是將WTO的保障措施規(guī)則整合到區(qū)域貿(mào)易安排中，或是對其規(guī)則做出一定的調(diào)整，其法律來源仍是GATT第19條和WTO《保障措施協(xié)議》。筆者認為，上述觀點具有一定的合理性，但是從另一種角度理解，RTA規(guī)定的雙邊保障措施/區(qū)域保障措施雖然適用條件等未脫離GATT第19條和WTO《保障措施協(xié)定》的基本原則，但如前所述，其已突破了GATT和WTO保障措施相關(guān)制度框架，是基于區(qū)域貿(mào)易安排設(shè)置僅在有限范圍內(nèi)適用的保障措施，因此其在性質(zhì)、作用和具體適用條件等方面與全球保障措施存在一定的不同。由于雙邊保障措施是在RTA框架下在成員方之間適用的，因此其具有較大靈活性并可根據(jù)成員國之間的意愿設(shè)定，以最大限度滿足成員國的特定需求?？梢酝茢?，在RTA下設(shè)置雙邊保障措施制度，為協(xié)定成員方提供“額外”的保護，不可避免地會在一定程度上刺激成員方對保障措施的適用。在此期間，雙邊保障措施的存在大有必要，因為任何一個自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的自由貿(mào)易都是以不損害各成員國利益及產(chǎn)業(yè)安全為前提的。RTA建立的目標是實現(xiàn)貿(mào)易自由化，但在實現(xiàn)貿(mào)易自由化過程中，必然伴隨著大量商品從某些成員方急速涌入其他成員方，并對進口成員方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來沖擊。由于RTA各成員方貿(mào)易水平參差不齊，對于經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的成員國而言，上述情況對產(chǎn)業(yè)的沖擊會對一國貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展造成巨大影響。國外有學(xué)者曾就自由貿(mào)易區(qū)對經(jīng)濟落后的國家的影響做出判斷并指出：“對于經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后的成員國而言，自由貿(mào)易區(qū)建立的直接后果就是大量外國商品的急速涌入?！盵13]出于經(jīng)濟的目的和政治的考慮，對其他成員方采取保障措施是必然的選擇。RTA內(nèi)成員方的產(chǎn)品進口激增，并不能促成RTA相關(guān)成員方援用多邊體制下的保障措施，因此必須設(shè)置自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的保障措施制度，即區(qū)域/雙邊保障措施制度。事實上，“區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在保障措施上采取訂立雙邊保障措施是比較可取的方式，可以避開與多邊貿(mào)易根本性的沖突，又實質(zhì)上保留了一種比較靈活的貿(mào)易救濟方式”[14]。

與此同時，RTA無疑是以長遠的貿(mào)易自由化為目標的，推動貿(mào)易自由化是各成員國共同的理想，因此區(qū)內(nèi)保障措施雖然有存在的必要，但作為貿(mào)易自由化阻礙之一，其具體實施應(yīng)有諸多的限制條件，其中較多RTA規(guī)定雙邊保障措施僅能在過渡期內(nèi)適用，在過渡期結(jié)束后，任何締約方均應(yīng)無權(quán)采用雙邊保障措施。

三、 RTA雙邊保障措施與全球保障措施之本質(zhì)差異

保障措施的類型決定了誰來實施保障措施，誰又被實施保障措施。大多數(shù)保障措施制度對于雙邊/區(qū)域保障措施與全球保障措施做出了不同規(guī)定。從法理上講，全球保障措施制度和雙邊保障措施制度均源于 GATT第19條和 WTO《保障措施協(xié)定》，其中雙邊保障措施來源于全球保障措施的衍化和變通，但是由于雙邊保障措施是區(qū)域貿(mào)易安排所特有的救濟措施，其與全球保障措施存在較大的差異。具體而言，TPP/CPTPP全球保障措施與雙邊保障措施主要存在以下不同。

(一)保障措施法律依據(jù)有所不同

全球保障措施屬于WTO規(guī)則允許的例外，其法律依據(jù)是GATT和WTO保障措施相關(guān)制度，而雙邊保障措施屬于區(qū)域貿(mào)易安排中的例外，RTA雙邊保障措施制度依據(jù)RTA協(xié)定本身。全球保障措施作為GATT和WTO框架下設(shè)置的貿(mào)易救濟制度，其要求進口增長是由于履行 WTO所規(guī)定的義務(wù)引發(fā)的，而雙邊保障措施要求進口增長由于履行RTA內(nèi)關(guān)稅減讓義務(wù)所引起的，兩者根本性質(zhì)的不同，導(dǎo)致保障措施實施的具體形式、條件、期限、程序等均有所不同。

(二)保障措施適用范圍有所不同

全球保障措施在所有 WTO成員方范圍內(nèi)適用，而雙邊保障措施僅在RTA成員方之間適用。RTA不可避免受到WTO多邊框架的約束和影響，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方進口產(chǎn)品激增對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，如果達到多邊貿(mào)易體制下的保障措施適用條件，則可實施全球保障措施。但為了履行RTA下關(guān)稅減讓義務(wù)而對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成相應(yīng)損害，不符合多邊框架下全球保障措施發(fā)起條件的，出于保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的需要，則有必要在RTA內(nèi)設(shè)置雙邊保障措施。正因如此，諸多RTA設(shè)置了雙邊保障措施制度，為區(qū)域內(nèi)更加有效地實施保障措施提供正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)。與此同時，對于同一產(chǎn)品能否同時適用全球保障措施和雙邊保障措施的問題，絕大多數(shù)RTA采取國際通行做法，秉承“一事不二罰”的原則，防止重復(fù)救濟，規(guī)定雙邊保障措施僅適用于成員方之間，而全球保障措施則針對包括成員方在內(nèi)的所有 WTO成員方，且規(guī)定當(dāng)對某一進口產(chǎn)品采取全球保障措施時，不得再對該同一產(chǎn)品采取雙邊保障措施。

(三)保障措施的實施對象存在差異

全球保障措施是 WTO多邊框架下提供的貿(mào)易救濟手段，即便各成員方參加了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，也不妨礙其相關(guān)權(quán)利的行使，全球保障措施的實施對象是針對所有成員方相關(guān)產(chǎn)品。雙邊保障措施則是基于區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化給成員方帶來的影響而提供的貿(mào)易救濟措施，且僅針對RTA成員方之間的相關(guān)產(chǎn)品。

(四)保障措施適用的具體條件有所不同

全球保障措施基本上按照 GATT和 WTO保障措施實施要件實施的，而雙邊保障措施則是對多邊框架下保障措施規(guī)則的較大變通，是成員方之間基于各自利益訴求達成一致的結(jié)果，有時可能以某個成員方國內(nèi)保障措施立法作為基礎(chǔ)和依據(jù)，因此二者之間適用的具體要件存在一定差異。

(五)保障措施的實施期限有所區(qū)別

一般而言，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的雙邊保障措施(也稱“過渡性保障措施”)限于在過渡期內(nèi)采用，過渡期后只能采用全球保障措施。而全球保障措施沒有“過渡期”，如果 WTO相關(guān)規(guī)則沒有實質(zhì)性修改，其保障措施體系和規(guī)則將與 WTO體制長期共存，諸多RTA雙邊保障措施的特殊性就在于其“過渡性”，即具有暫時的和可預(yù)見的合法適用期限。

從本質(zhì)上而言，全球保障措施和雙邊保障措施的根本區(qū)別在于其是否具有“歧視性”。當(dāng)WTO成員采取全球保障措施時，不應(yīng)只針對原產(chǎn)于某些特定國家的產(chǎn)品。這一非歧視性要求使得該類保障措施具有了全球性[15]。WTO框架下全球保障措施不區(qū)分出口成員方，而應(yīng)一視同仁地對待所有成員方，但也存在部分區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中排除在區(qū)域內(nèi)成員間適用全球保障措施的情況的特殊情況。雙邊保障措施只能在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方之間實施，而不能擴展到非成員方。與全球保障措施相比，RTA雙邊保障措施的最大特點是針對區(qū)域貿(mào)易安排的成員方的產(chǎn)品實施，即只在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方范圍內(nèi)適用?？梢哉J為，雙邊保障措施獨立于WTO保障措施，服務(wù)于區(qū)域貿(mào)易安排，服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟一體化，其性質(zhì)可謂是“例外中的例外”。

四、RTA雙邊保障措施與全球保障措施之互補關(guān)系

RTA雙邊保障措施和全球保障措施雖然定性不同，但在實施目的及效果上是相似的，客觀上都構(gòu)成針對自由貿(mào)易區(qū)成員方產(chǎn)品的貿(mào)易限制，都為自由貿(mào)易帶來的負面影響提供一定的貿(mào)易救濟。WTO允許全球保障措施在RTA內(nèi)適用，但在某種程度上，區(qū)域范圍內(nèi)實施雙邊保障措施可以更加有效合理的提供正當(dāng)?shù)木葷侄?。如上所述，雙邊保障措施適用于各成員方因履行依據(jù)RTA協(xié)議規(guī)定的關(guān)稅減讓等義務(wù)所帶來的損害予以補救，即來自區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品的進口增長可被預(yù)期地認為是區(qū)域一體化額外減讓的結(jié)果，可以根據(jù)RTA協(xié)定規(guī)定，在僅對RTA成員方進行的保障措施調(diào)查的基礎(chǔ)上，對其實施損害相對應(yīng)程度的保障措施。如超出此范圍，可根據(jù)GATT和WTO框架下承擔(dān)的減讓義務(wù)，適用GATT和WTO框架下的全球保障措施。這可以解釋為什么區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在全球保障措施之外，還要專門規(guī)定雙邊保障措施。

從實踐角度出發(fā)，如何判定在何種條件下適用全球保障措施，何種條件下適用雙邊保障措施，這是RTA各成員方高度關(guān)注的問題。由于WTO全球保障措施制度為多邊框架下的貿(mào)易救濟手段，其適用的實體條件和程序等規(guī)則帶有普遍性，并不能滿足區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方貿(mào)易發(fā)展和保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的特別需要。如果在RTA運行中直接運用WTO保障措施，還可能會增加不必要的成本，增添問題的復(fù)雜性，不利于糾紛的解決[16]。各成員方應(yīng)根據(jù)判斷造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的原因判定適用何種保障措施。RTA內(nèi)由于各成員方相互給予對方低于WTO多邊框架下的最惠國稅率的關(guān)稅，進而導(dǎo)致對其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅的，理所當(dāng)然應(yīng)適用雙邊保障措施。否則，可適用GATT和WTO框架下的全球保障措施。但是對于關(guān)稅減讓的確定以及造成損害的范圍難以劃定明確的界限。事實上，WTO規(guī)定的保障措施是基于多邊貿(mào)易協(xié)定下包括關(guān)稅減讓在內(nèi)的義務(wù)導(dǎo)致進口大幅增加，進而對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅而實施的，而區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方之間的關(guān)稅稅率一般為零或低于WTO最惠國待遇稅率，因此區(qū)內(nèi)成員方之間的進口增長應(yīng)視為由區(qū)域貿(mào)易優(yōu)惠安排所致，而并非是履行WTO關(guān)稅義務(wù)的結(jié)果。有學(xué)者據(jù)此認為，RTA成員方產(chǎn)品本來就沒有適用WTO保障措施的理由，也不能納入其調(diào)查損害的考慮范圍之中[17]。筆者認為，上述觀點并不全面，全球保障措施和雙邊保障措施都具有針對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方產(chǎn)品的貿(mào)易限制作用，理論上和現(xiàn)實中都存在某產(chǎn)品區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員方之間適用的稅率和WTO最惠國待遇稅率相同或者均為零的情況，此時WTO全球保障措施與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定雙邊保障措施適用空間是重合的。目前，大部分RTA對實施雙邊保障措施設(shè)置了提高關(guān)稅水平不應(yīng)超過WTO最惠國待遇標準的條件，這種做法使得全球保障措施和雙邊保障措施在實質(zhì)上得以區(qū)分，從而避免了WTO與RTA的“條約真實沖突”[18]。如在RTA協(xié)議中規(guī)定，實施雙邊保障措施采取提高產(chǎn)品關(guān)稅稅率的形式，不應(yīng)超過采取措施時或者協(xié)定生效前一日適用的最惠國實施稅率中的較低水平。此外，諸多RTA還明確規(guī)定不得同時實施或維持全球保障措施和雙邊保障措施，以避免WTO和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的沖突。

總之，諸多RTA規(guī)定全球保障措施和雙邊保障措施不得同時實施，同一時間針對同一產(chǎn)品只能兩者選其一實施，不僅符合自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，也避免了實施中的困擾。如果一成員方認為有必要對某一進口產(chǎn)品采取全球保障措施，則其不再有采取雙邊保障措施的機會，反之，如果一國認為本國產(chǎn)業(yè)造成損害更多是基于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定做出的讓步造成的，則更傾向于實施雙邊保障措施，且一旦啟動雙邊保障措施，則無法再實施全球保障措施。但還可能存在另一種情形，根據(jù)RTA相關(guān)規(guī)定，一旦實施或維持雙邊保障措施就不得同時適用全球保障措施，而實施雙邊保障措施如果未起到對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)必要的保護作用，表明引起國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的原因并非區(qū)域內(nèi)關(guān)稅減讓，而很可能是WTO最惠國稅率導(dǎo)致的，此時保障措施的實施同樣會面臨困境，需要在實踐中進一步探討解決此類問題的路徑。

五、結(jié)論

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，保障措施制度已成為RTA不可或缺的重要組成部分，由于RTA和WTO之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，在RTA保障措施制度設(shè)置上，不可避免地受到WTO相關(guān)規(guī)則的影響。與此同時，RTA的普遍存在，也會促使WTO的創(chuàng)新思路。例如先談一些“諸邊”協(xié)議，即部分成員間的協(xié)議；致力于自貿(mào)區(qū)的整合，包括從現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)協(xié)議中提取“公約數(shù)”形成專門的協(xié)議，等等[19]。在符合WTO規(guī)則的前提下，我國未來RTA保障措施制度可采取“改良”模式，即WTO-plus模式，對在區(qū)域內(nèi)實施保障措施進行嚴格限定和規(guī)范，并在WTO相關(guān)協(xié)定的基礎(chǔ)上強化規(guī)則，防止有關(guān)措施被濫用而成為貿(mào)易保護的工具，避免對自由貿(mào)易區(qū)整體政策目標造成破壞。通過從全球保障措施和雙邊保障措施的關(guān)系入手，分析兩者之間的實質(zhì)差異和互補關(guān)系，可以解釋為何在已經(jīng)保留WTO全球保障措施的情況下，還要單獨設(shè)立區(qū)域內(nèi)適用的雙邊保障措施。在RTA內(nèi)部，全球保障措施制度和雙邊保障措施制度應(yīng)當(dāng)是并行不悖的，兩者在不同的范圍內(nèi)各自發(fā)揮“救濟”作用，RTA成員方可以選擇適用。我國未來RTA仍應(yīng)同時保留全球保障措施和雙邊保障措施，通過強調(diào)WTO全球保障措施規(guī)則將其納入RTA區(qū)域內(nèi)規(guī)則中，可以確保在與非成員方國家貿(mào)易往來中可得到應(yīng)有保護；與此同時，在區(qū)域內(nèi)拓展性的規(guī)定雙邊保障措施，又為成員方之間貿(mào)易往來增加了必要的保障。正是由于全球保障措施制度和雙邊保障措施制度之間的關(guān)系較為復(fù)雜微妙，準確理解和把握WTO全球保障措施制度和RTA雙邊保障措施制度的關(guān)系，對于我國未來RTA談判中設(shè)置合理有效的保障措施及建立健全完善可行的相關(guān)法律制度具有重要意義。