城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民就業(yè)問題探究*

◎張永敏 李麗艷

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)用地需求量隨之不斷提升，使得大量的農(nóng)村耕地被占用，進(jìn)而出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民。失去土地后農(nóng)民獲得了一定數(shù)額的補(bǔ)償金，并從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞動中解放出來，不斷涌入城鎮(zhèn)勞動力市場，但這種就業(yè)轉(zhuǎn)移往往是自發(fā)的缺乏有效的政府引導(dǎo)，且在就業(yè)保障方面的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求，帶來了一系列復(fù)雜的社會問題。因此，了解產(chǎn)生失地農(nóng)民就業(yè)問題的根源，進(jìn)而使失地農(nóng)民就業(yè)問題從根本上得以緩解，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、失地農(nóng)民就業(yè)的影響因素

1.能力因素。由于文化層次較低和就業(yè)觀念傳統(tǒng)，影響了失地農(nóng)民的就業(yè)能力，表現(xiàn)為缺乏在城鎮(zhèn)企業(yè)工作的相關(guān)經(jīng)驗，且對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的接受能力不足，使得失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力相較城鎮(zhèn)居民明顯處于劣勢。此外，我國目前缺乏健全的、完善的失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，失地農(nóng)民在被推向市場之前沒有參加過系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，因而大多只能從事諸如衛(wèi)生清潔、工廠安保及貨物裝卸等低技術(shù)含量和重體力付出的工種，不但工資收入低、工作強(qiáng)度大，且崗位需求量小、可替代性強(qiáng)。因此，失地農(nóng)民無法滿足市場對勞動力的素質(zhì)要求，在很大程度上制約了失地農(nóng)民的再就業(yè)。

2.信息因素。能否順利就業(yè)不但取決于求職者自身的工作能力，就業(yè)信息傳遞渠道機(jī)制的健全也十分重要，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下?lián)碛胸S富的信息來源就意味著更多的就業(yè)機(jī)會。當(dāng)前，失地農(nóng)民的就業(yè)信息主要來自于親朋好友，因為具有基本類似的社會背景，因而與城鎮(zhèn)居民相比社會資源非常有限，獲取就業(yè)信息的渠道非常狹窄。同時，縣級勞動保障工作的觸角很少延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，使得勞動力市場的用工信息與失地農(nóng)民的就業(yè)信息難以實現(xiàn)有效的對接，失地農(nóng)民大多依然停留在傳統(tǒng)的盲目流動階段。

3.創(chuàng)業(yè)因素。失地農(nóng)民長期從事傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，對于創(chuàng)業(yè)知識知之甚少，加之市場環(huán)境的不完善，導(dǎo)致失地農(nóng)民很難有自主創(chuàng)業(yè)的動機(jī)。同時，充足的資金保障是成功創(chuàng)業(yè)的必要條件，而失地農(nóng)民在失地之前只有微薄的務(wù)農(nóng)收入，自給自足尚且捉襟見肘，同時還要用于子女教育及贍養(yǎng)老人等方面的支出，加之政府給予的補(bǔ)償金相對有限，明顯無法滿足創(chuàng)業(yè)需求。另外，失地農(nóng)民的融資渠道也不順暢，在申請創(chuàng)業(yè)貸款時受到農(nóng)村金融融資體系的阻礙，不但貸款流程繁冗復(fù)雜且借款時間較短，貸款擔(dān)保的條件和邊界也相當(dāng)嚴(yán)格，無法滿足失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的資金需求。

4.社會因素。一系列的社會原因造成城鎮(zhèn)居民普遍對農(nóng)民存在一定程度的身份歧視，這種偏見將在相當(dāng)長的時間里對失地農(nóng)民就業(yè)帶來負(fù)面的影響。失地農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)勢必會擠占原有城鎮(zhèn)居民的就業(yè)空間，因為并不一定有充足的工作崗位可以提供，并且這種無序的就業(yè)競爭態(tài)勢存在著壓低原有工資水平的可能，從而導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民的不滿，這種對立局面的加劇會在一定程度上影響社會穩(wěn)定。此外，政府的失地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)制度也不盡完善，進(jìn)一步影響了失地農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的心態(tài)，使得他們?nèi)狈φJ(rèn)同感和歸屬感。

二、城鎮(zhèn)化背景下促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的對策

1.加強(qiáng)培訓(xùn)。以人為核心的城鎮(zhèn)化首先要解決的就是失地農(nóng)民的生計問題，加強(qiáng)農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人過渡的技能培訓(xùn)，可以極大地提升失地農(nóng)民的就業(yè)能力，因而對這一問題進(jìn)行深入研究并提出切實可行的方案尤為重要。目前，失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)可分為現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民和非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)兩大類，前者是結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要而進(jìn)行的與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的技能培訓(xùn)，后者主要是培訓(xùn)失地農(nóng)民從事第二、三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)技能。

一是構(gòu)建多元化的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。應(yīng)建立以政府投入為主、社會力量參與及個人合理分擔(dān)的多元化失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，可按一定比例提取土地拍賣費(fèi)作為政府的資金來源，并以制度化的方式將之固定下來，同時鼓勵用工單位和土地開發(fā)商的積極參與。當(dāng)然，在對失地農(nóng)民開展高級別的培訓(xùn)以助他們實現(xiàn)“農(nóng)”轉(zhuǎn)“工”的蛻變過程中，如因師資力量和硬件設(shè)施等緣故使得培訓(xùn)費(fèi)用超出一般培訓(xùn)科目費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)員理應(yīng)分擔(dān)超出的那部分；二是培育多元合作的培訓(xùn)主體格局。要充分發(fā)揮企業(yè)、民間培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及非政府組織（NGO）甚至民間能人的作用，提高失地農(nóng)民培訓(xùn)工作的針對性和專業(yè)性。由于失地農(nóng)民培訓(xùn)工作是一項非盈利性質(zhì)的民生工程，社會力量若無利益驅(qū)動很難調(diào)動起積極性，因此政府應(yīng)當(dāng)在建立有效的監(jiān)督評估機(jī)制的前提下，通過政府公開招標(biāo)購買服務(wù)、發(fā)放失地農(nóng)民培訓(xùn)券和給予參與培訓(xùn)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策等方式進(jìn)行引導(dǎo)。

2.搭建平臺。失地農(nóng)民缺乏社會資源，在激烈的勞動力市場競爭中處于劣勢地位。因此，政府部門要提高服務(wù)意識，充分發(fā)揮職能作用，建立和完善勞動就業(yè)公共服務(wù)平臺，提升基層就業(yè)服務(wù)信息化水平，為失地農(nóng)民免費(fèi)提供失業(yè)登記、擇業(yè)指導(dǎo)及就業(yè)咨詢等服務(wù)，為海量招工就業(yè)信息的收集、整理和使用等提供高效、可靠的手段，通過互聯(lián)網(wǎng)、移動終端和自助終端等多種方式，在用工單位和失地農(nóng)民之間搭建起信息溝通的橋梁。

勞動就業(yè)公共服務(wù)平臺要完成省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等五級聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場地、制度、工作的“六到位”，而采用云計算技術(shù)構(gòu)建勞動就業(yè)公共服務(wù)平臺，可以將計算任務(wù)分布在大量的設(shè)備資源池上，從而便捷地處理各種求職和招聘信息，降低信息化建設(shè)的成本。因為云計算技術(shù)能夠充分利用政府勞動部門現(xiàn)有的信息化基礎(chǔ)設(shè)施，通過虛擬化部署提高硬件資源的使用效率，降低勞動就業(yè)公共服務(wù)平臺的運(yùn)營成本。同時，勞動就業(yè)公共服務(wù)平臺匯集了海量的信息資源，用戶借助云計算技術(shù)可以方便地使用任何終端設(shè)備發(fā)布和獲取信息，為失地農(nóng)民和用工企業(yè)提供了多層次、多形式、多功能及多角色協(xié)作的服務(wù)。

3.扶持創(chuàng)業(yè)。一是政策扶持。失地農(nóng)民能否成功創(chuàng)業(yè)關(guān)鍵在于政府的扶持政策是否到位，政策因素能顯著影響創(chuàng)業(yè)績效。政府應(yīng)提高工作質(zhì)量和工作效率，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，簡化或優(yōu)先辦理失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)審批程序，對符合條件的創(chuàng)業(yè)人員不再征收管理、登記等相關(guān)費(fèi)用，杜絕以任何借口開展相關(guān)的強(qiáng)制性收費(fèi)活動，并完善創(chuàng)業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)舉報和反饋機(jī)制，確保創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)營目標(biāo)能夠滿足當(dāng)?shù)氐目尚行园l(fā)展需求。同時，由政府補(bǔ)助、保險第三方機(jī)構(gòu)和民間組織等聯(lián)合設(shè)立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)失敗風(fēng)險保障基金，作為以防失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)失敗的“風(fēng)險留存”，當(dāng)然這種保險模式并不是對良莠不齊的創(chuàng)業(yè)項目不加取舍，而應(yīng)選擇那些有發(fā)展前景的創(chuàng)業(yè)項目進(jìn)行投保，以避免失地農(nóng)民的盲目創(chuàng)業(yè)行為。

二是資金扶持。失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)過程中的資源配置結(jié)構(gòu)以及創(chuàng)業(yè)的層次和水平會受到信貸約束的影響，由于各類金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)稀少，大部分農(nóng)村地區(qū)只有信用社一家金融機(jī)構(gòu)在勉力支撐，且信用社資金實力有限、貸款條件比較苛刻，需要一定的抵押擔(dān)保，而失地農(nóng)民很難找到可抵押資產(chǎn)，貸款難度可想而知。因此，實現(xiàn)開放式貸款很有必要，政府可以出資設(shè)立擔(dān)保基金，并委托擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款擔(dān)保，以解決符合一定條件的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金不足的問題。另外，鑒于失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金短缺的現(xiàn)狀，政府可以將農(nóng)民的失地轉(zhuǎn)為創(chuàng)業(yè)用地，為失地農(nóng)民提供經(jīng)營場所，有效降低他們的創(chuàng)業(yè)成本和創(chuàng)業(yè)風(fēng)險。

4.促進(jìn)就業(yè)。一是農(nóng)業(yè)崗位就業(yè)。由于大部分失地農(nóng)民沒有從事非農(nóng)行業(yè)的經(jīng)驗和技能，因而很多人更愿意繼續(xù)從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的工作。政府可以根據(jù)失地農(nóng)民在農(nóng)業(yè)方面的比較優(yōu)勢，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。鑒于我國農(nóng)業(yè)在國際市場上具有一定的競爭優(yōu)勢，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展的體系結(jié)構(gòu)，以發(fā)展高附加值的、勞動密集型的都市農(nóng)業(yè)為宜，為失地農(nóng)民提供充足的就業(yè)機(jī)會。

二是社區(qū)就業(yè)。社區(qū)作為基層的政府管理部門，其服務(wù)型崗位對從業(yè)者的技能要求并不高，同時可以就近就業(yè)故而方便失地農(nóng)民照顧家庭生活，因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強(qiáng)同勞動保障部門的溝通與合作，為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位。一般來說，社區(qū)就業(yè)崗位涉及到生活的方方面面，如物業(yè)管理、托老托幼、保潔清掃、市政綠化和保安聯(lián)防等，并可以通過籌建社區(qū)超市和社區(qū)菜市場等增加失地農(nóng)民的就業(yè)崗位。

三是優(yōu)先就業(yè)。為了保障失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)益，政府應(yīng)在同等條件下用行政手段要求用工單位優(yōu)先安置失地農(nóng)民。對于那些需要一定職業(yè)技能的工作崗位，政府可采取“先培訓(xùn)后上崗”的策略。此外，在當(dāng)前嚴(yán)峻的就業(yè)形勢下，要為那些年老體弱就業(yè)困難的失地農(nóng)民安置一些間斷性的、臨時性的工作，如此一來雖然收入水平并不理想，但由于擁有一定數(shù)額的失地賠償金，他們也能過上相對穩(wěn)定的生活。如上海市承諾就業(yè)困難的失地農(nóng)民在“不挑不揀，服從安排”的前提下，確?！傲憔蜆I(yè)家庭”一個月內(nèi)至少實現(xiàn)一人就業(yè)，并且如果失地農(nóng)民實現(xiàn)了自謀職業(yè)，可按規(guī)定享受就業(yè)崗位補(bǔ)貼和社會保險費(fèi)補(bǔ)貼等，這種“鐵保障、活就業(yè)”的模式值得借鑒和推廣。