我國農(nóng)村行政管理體制改革新探索*

◎于 衡

一、以物為本，畫好地理蘭圖

山脈河流，花草樹木，豺狼虎豹等猛獸與驢馬牛羊豬狗等家畜，皆離不開田野大地。人類以地球為生，尤其是農(nóng)村更離不開土地，因為土地（地理）乃農(nóng)民生存之本，是農(nóng)民賴以生存的命根子。農(nóng)村的以物為本，歸根結(jié)底，是以土地為本。所以農(nóng)村行政體制改革的根據(jù)基礎(chǔ)就是土地。農(nóng)村行政體制改革必須以土地為先為本，離開了土地之先之本，農(nóng)村的行政體制改革便無從談起。那么怎樣經(jīng)營農(nóng)村土地呢？首先，土地具有區(qū)域性。東西南北中。這是任何一域土地具有的共同特點。如遼寧省總有遼中遼東遼西遼南遼北五個區(qū)域，各個區(qū)域又有自己的不同。人們必須以其不同來安排其生產(chǎn)經(jīng)營活動。不同區(qū)域的生產(chǎn)經(jīng)營一定是有所側(cè)重的。如遼南以水果（蘋果、南果梨）出名，遼中遼北以糧食為主，而遼西則有新民小梁山的西瓜享名于海內(nèi)外（遠銷俄羅斯、蒙古、韓國、日本），還有黑山縣的地瓜、小米、芝麻、玉米，綏中的白梨等都遠銷外地，遼東大連、丹東、營口、盤錦、葫蘆島等沿海地區(qū)的海參魚蝦等更是聞名于世。以上是講土地與土地的關(guān)系，即自然與自然的關(guān)系。

下面講自然（土地）與人的關(guān)系。人與土地的關(guān)系是隨著時代的不同而變化的。新中國之前，土地是私人所有：地主擁有絕大部分土地，農(nóng)民則無土地，二者是租種與剝削的關(guān)系。擁有部分土地的中農(nóng)只是極少數(shù)。新中國之后，開始是分田到戶，實行“耕者有其田”，然后是互助組、合作社、人民公社集體擁有土地。改革開放后，實行土地承包責任田制，調(diào)動了農(nóng)民種田的積極性，農(nóng)村連年豐收，糧食也年年增產(chǎn)增收，農(nóng)業(yè)上取得了重大成就。隨著農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，機械化不斷擴大，原來實行的承包責任田制已經(jīng)落后于時代的發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)的前進。這就必須重新開發(fā)新的土地規(guī)劃責任制。如何開發(fā)？那就必須創(chuàng)新土地制度，完善土地集約利用與增加收入分配制度。這其中包括幾項內(nèi)容：一、把土地規(guī)劃責任制搞活并豐富起來：可以讓土地以多種形式流轉(zhuǎn)（如互換、租賃、轉(zhuǎn)包、使用權(quán)入股、抵押等，并發(fā)展多種形式的適度經(jīng)營規(guī)模），為農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營有償轉(zhuǎn)讓，使更多人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件。二、明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善土地物權(quán)性質(zhì)。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，落實農(nóng)村土地集體所有制。這是放活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)與保障。推動農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，落實與保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)力，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；?，推進人口城鎮(zhèn)化進程。三、城市與鄉(xiāng)村建設用地使用量要嚴格控制，并規(guī)范土地供應制度，要使城鄉(xiāng)建設用地和使用公開、透明、集約、高效，以便按著法制化、規(guī)范化、集約化、市場化、科學化原則進行投標與開發(fā)。這就是規(guī)范土地使用制度，形成土地集約利用機制。要提高土地利用率，則必須節(jié)約集約用地，增大加強土地承載力，確保城鎮(zhèn)化集約發(fā)展。也就是要加大再開發(fā)利用城鎮(zhèn)廢棄閑置土地，以便盤活城鎮(zhèn)建設用地存量，合理規(guī)劃。四、在土地征收中保障農(nóng)民的主體地位，確保農(nóng)民眼下生活水平不降低，以后生計有保障。完善補償機制，嚴控征地行為，農(nóng)民在增值收益中的好處要提高，為農(nóng)民工進城安居提供方便。以上所講是土地與人，也即自然與人的關(guān)系。綜上所述，乃是以物為本，畫好地理蘭圖。

二、以人為核心，搞好人文規(guī)化

人是物質(zhì)發(fā)展的最高產(chǎn)物，是萬物之靈。是大自然的主人，是一切人類社會的核心。人類社會的所有行政體制改革的制度與改革創(chuàng)新都離不開人。但農(nóng)村行政體制改革的重點則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部。毛澤東說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！保ā睹珴蓶|選集》2卷514頁）農(nóng)村干部應該具有哪些重要素質(zhì)呢？首先，要有政治引領(lǐng)與戰(zhàn)斗堡壘作用；這是鄉(xiāng)村干部依法治國方略實現(xiàn)的核心與關(guān)鍵。而這種作用主要是由鄉(xiāng)村黨支部決定的。鄉(xiāng)村黨支部的優(yōu)劣與領(lǐng)導能力的高低直接關(guān)乎著農(nóng)村行政體制改革的成功與失敗。所以“關(guān)鍵看支部”（農(nóng)村慣用語）這句話確是說到了點子上。其次，農(nóng)村干部還要懂農(nóng)村，愛農(nóng)村，愛農(nóng)民。這“三愛”缺一不可。以上兩點講的都是干部因素。

下面說農(nóng)民問題。農(nóng)村農(nóng)業(yè)的主體畢竟是農(nóng)民，農(nóng)民是土地的主人，是糧食的生產(chǎn)者。是一個社會的生存基礎(chǔ)。農(nóng)民的優(yōu)劣好壞直接決定影響著整個社會的根基是否平穩(wěn)。那么在建設有中國特色社會主義新農(nóng)村中，到底需要怎樣的新型新村與農(nóng)民呢？我們認為，這種新型農(nóng)村與農(nóng)民應該以農(nóng)民為核心，促進社會公平正義，提高民主民生水平，不斷滿足不同收入水平居民的差別化需要，滿足人們對美好未來生活的憧憬與需要。為此，必須搞好農(nóng)村的生態(tài)美與環(huán)境美。

習近平同志在十九大報告中指出：“堅持人與自然和諧共生。建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻”。

農(nóng)村百姓的生存條件與周圍環(huán)境一定要綠水青山，樹木成林，綠草成蔭。家家戶戶的周圍都有花草樹木（楊、柳、榆、槐、桃、李、杏、棗樹）。這樣既綠化了環(huán)境，又有了經(jīng)濟收益；不僅家家戶戶的周圍要種草栽樹，而且還要搞綠色交通。在縣鄉(xiāng)之間，各鄉(xiāng)村之間的公路或交通沿線道路兩旁都栽符合當?shù)貤l件的樹木，如最適合北方特點的楊柳榆槐樹。使人與車行駛在路上有輕松感陰涼感新鮮感（空氣好）；與此同時，農(nóng)村也要發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)不同地區(qū)情況，因地制宜，栽種一些瓜果梨桃或種花種草。只要形成規(guī)模，成了氣候，找到銷路，那么賣花賣草，賣瓜賣果賣菜，皆能掙錢增收，皆能改善農(nóng)民的生活，從而得到農(nóng)民的歡迎與擁護。另外，還要解決農(nóng)民教育問題。積極改進中高考制度，使農(nóng)民工子女可隨父母就近就地就讀參加升學考試。要妥善解決農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費及時到位。要讓戶口與教育機會教育資源之間無關(guān)。確實做到城鄉(xiāng)教育公平。再有醫(yī)療衛(wèi)生方面的短板欠缺，也需盡快補上。不能總讓農(nóng)民有病不能醫(yī)無處醫(yī)，非得趕車或雇車到城里去看病治病。要深化勞動就業(yè)制度改革，消除對農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策，要改革勞動就業(yè)制度，通暢勞動力流通渠道。使農(nóng)民工與城市職工能同工同酬。建立全國網(wǎng)絡上農(nóng)民工就業(yè)服務平臺，農(nóng)民工進城購房缺金少錢的問題應解決，要建全完善農(nóng)村住宅基地與住房流轉(zhuǎn)機度，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。下大力氣發(fā)展職業(yè)教育，提高農(nóng)民工就業(yè)能力與就業(yè)水平。住房制度要改革，要讓農(nóng)民工在城有房可住。最后，鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)化要有遠見。在長遠規(guī)化中要有短中期的規(guī)化指標。各個時間段的規(guī)化指標也要相連，并對增加人口后基本服務要求的空間留有余地，從而有效推進農(nóng)民工城鎮(zhèn)化化進程。

三、以治為重、進行制度建設

為了農(nóng)村的“長治久安”，必須“以治為重”，從根本上做好制度建設工作。我國自秦朝開始，就把縣域當作國家最基本最核心的基層單位?？h域的特殊之處，在于它是城鄉(xiāng)之間的交匯地，因而具有城市與鄉(xiāng)村的共同點?？h城往往以縣域為中心形成自己的農(nóng)村經(jīng)濟圈。縣城處于大城市之末，小農(nóng)村之始的連接點上。正是這種特殊的地位，使其成了連接我國城鄉(xiāng)政治經(jīng)濟文化交通等方面的有機結(jié)合點。為了充分發(fā)揮它的交接點的獨特作用，必須不斷增強其經(jīng)濟發(fā)展的自身活力，建立與完善縣域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在機制。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設要搞好?！班l(xiāng)鎮(zhèn)”是我國最低一級地方行政建制（《憲法》中有規(guī)定）?！班l(xiāng)政”作為縣、村之間的分權(quán)關(guān)系。但在中國幾千年的封建社會歷史上，中央的皇權(quán)卻到不了縣以下的農(nóng)村，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制往往被忽略，時有時無，或續(xù)或斷，多表現(xiàn)為非固定性零散性等特點。1950年以后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”已經(jīng)成為我國的一種基層政權(quán)形式，但卻表現(xiàn)為“黨政權(quán)力高度統(tǒng)一與政治經(jīng)濟社會與行政權(quán)力高度集中”的部門。改革開放以來，我國又采取了讓縣政權(quán)有力，鄉(xiāng)政權(quán)無力的辦法，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)始終處于“飄忽不定”的不穩(wěn)定狀態(tài)。這是極為不妥的，為了改變并徹底克服上述狀態(tài)，則必須保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制數(shù)量與規(guī)模上的適當性與合理性。這是滿足農(nóng)民公共需求與實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的礎(chǔ)與保障。至于在全國到底設置多少個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模有多大，人口有多少等問題，應該根據(jù)客觀實際情況，實事求是有的放矢去解決。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的編制上，應當精簡為是，避免人浮于事過于龐雜。對于村級行政要充實。不能有在名無實（有村干部，但不管事，也沒什么待遇，徒有虛名）。當然，也不能沒有村民民主，讓村干部搞獨裁，一手遮天，不許農(nóng)民說話，也不為農(nóng)村農(nóng)民辦事。要確實把村級政權(quán)辦好，就應該保證村級政權(quán)的財力到位。農(nóng)村干部的報酬要及時發(fā)放，村一級經(jīng)費開支也要及時到位，使農(nóng)民生產(chǎn)生活能有一個良好的穩(wěn)定環(huán)境。