預算權的二元結構*

岳紅舉 單飛躍

預算運行過程既是國家公權力運用的核心，也是公民民主參與國家治理的重要方式。但傳統(tǒng)預算法學研究固守預算權的公法屬性*劉光華：《預算權法律屬性：基于法律關系的解讀》，《首都師范大學學報(社會科學版)》2012年第6期。，側重于國家預算權力組織內部制約機制的建構，忽略預算收入結構的研究，致使預算權力制約機制內部化、封閉化，呈現(xiàn)出鮮明的行政主導和預算支出控制特征，以至于公民的預算權利難以進入預算決策系統(tǒng)，難以有效制約財政收入的膨脹和預算赤字的泛濫。對預算權的本源以及預算權的結構進行探討，有助于厘清預算權力和預算權利、預算收入控制權和預算支出控制權之間的相互關系。

一、預算權力和預算權利

要防止權力濫用，就必須以公民的民主權利約束國家公共權力*蔡立輝：《論依法行政與公民權利——依法行政的政治學思考》，《社會科學研究》1999年第2期。。從現(xiàn)代民主制度角度來看，國家的權力來自于公民的授予，其運行經費來自于公民財產的讓渡，政府享有的權力只是為了公民的和平、安全和公共福利而提供公共產品，但是這仍須得到公民自己的同意，即為他們自己或他們所選出代表的大多數(shù)所同意*[美]洛克：《政府論》(下)，葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館1996年版，第80頁。。作為權力體系的核心，國家預算權力自然也源于公民的授予，其出發(fā)點和落腳點也應符合公民自己或者他們所選出代表的意志，方才具有民主性和正當性。

基于以上邏輯，公民自身參與或者依靠他們所選出的代表來管理國家、參政議政，并形成直接性的公民預算參與和間接性的代議制預算參與兩種預算民主模式。預算權也呈現(xiàn)出兩種類型不同而且性質迥異的面相，一種體現(xiàn)為公民直接參與的預算形式，另一種體現(xiàn)為代議制間接民主的預算參與形式。前者的權利主體為全體公民，可稱之為公民預算權利；而后者則由公民通過民主選舉制度委托給國家來行使，可稱之為國家預算權力，又稱預算管理權。

(一)公民預算權利：代議制預算民主的前提和基礎

公民直接行使預算權，體現(xiàn)了公民的自我責任、民主意識和自立精神，體現(xiàn)了國家與公民之間基于契約理論所追求的公平。公民的預算權利來源于公民的政治身份和預算收入的貢獻，本質上是公民私有財產對所負國家責任的對價，是約束國家預算管理權、保護自身財政利益與公共財政利益并參與到預算立法、決策以及預算監(jiān)督(包括對預算的編制、執(zhí)行、決算的監(jiān)督)的根本手段。公民預算權利的行使必須具有對預算結果產生影響的可能性，預算參與行為必須取得相應的法律效果，否則，預算就失去自身存在的合法性、正當性，進而喪失科學性、合理性，公民的預算權利就會變成毫無意義的標簽。

公民預算權利是代議制民主基礎上的直接民主體現(xiàn)，是公民對于影響他們生活和工作的預算決策的直接參與，是代議制預算民主的前提和基礎。如果沒有民眾的參與，如果不承認國家的最后支配權屬于人民，就談不上民主，因為民主的合法性必須基于選民的同意*陳炳輝：《直接民主與間接民主——<代議制政府的重新解讀>》，《現(xiàn)代哲學》2006年第1期。。同時，就預算民主決策而言，以人性尊嚴和個人基本價值為中心的民主理念，要求越與人民鄰近的事務，應盡可能由人民自我決定*葛克昌：《稅法基本問題(財政憲法篇)》，北京大學出版社2004年版，第188頁。。預算的公共性決定了其必須基于公眾意志、公共決策，體現(xiàn)社會絕大多數(shù)人的偏好。公民預算權利的行使能夠充分發(fā)揮公眾的積極性、主動性，并且公眾參與的程度和規(guī)模也是衡量社會政治現(xiàn)代化的一個重要尺度。公民既是預算決策的受益人，又是預算決策的最終決定者。

(二)國家預算權力：預算權利向預算權力的轉化

公民依靠自己選舉的代表履行自己的預算權，經由意志表達、利益匯集和過濾，以和平方式展現(xiàn)出來，這是公民預算權利的主要運行方式，也是現(xiàn)代國家預算制度運行的主導方式。雖然直接民主模式最能體現(xiàn)民主本質，但“自從政府依地域組織以來，其結構就受地域影響，地理對國家的制約不亞于歷史?！?[美]萊斯利·里普森：《政治學的重大問題——政治學導論》，劉曉等譯，華夏出版社2001年版，第241頁。公民選舉利益代表，通過議會的預算立法或議會授權政府制定預算法規(guī)和部門規(guī)章的方式來解決預算所涉的公共利益分配問題，這是公民參與預算決策安排的主導方式，也是公民預算權利對國家預算權力的制約機制之一。換言之，具有私法屬性的公民預算權利經由民主選舉制度轉化為國家的預算管理權，進入“以權力制約權力”的具有公法屬性的預算權配置模式，實現(xiàn)了預算權利向預算權力的轉變并支撐起合法性和正當性。

公法領域下的預算權配置方式、履行手段、追責機制等呈現(xiàn)出的權力性、強制性和等級性面相往往容易掩蓋本相，把公民的預算權利遮蔽在國家預算權力即公權力機關的預算管理權之下。公民基于意思自治而訂立契約，把歸屬于個人的預算權利委托給代議機關，并經由代議機關的民主程序授權于行政機關、司法機關等預算管理組織。而作為國家預算權力主體的人大或議會，其預算權力的合法性基礎是作為廣大民意的代表，最終應為民意負責。所以，公民不僅是預算權力產生的授權者和委托者，是預算權力結構的主導者和決策者，也是預算權力運行的監(jiān)督者和護航者。*朱大旗：《現(xiàn)代預算體系中的人民主體地位》，《現(xiàn)代法學》2015年第5期。

二、預算收入控制權和預算支出控制權

由于現(xiàn)代公共預算行為，兼具授益性和侵益性，正如國家不能靠自愿捐款或者在市場上出售其基本公共服務來維持一樣，他們只能提供一些不同于公共物品的約束力或吸引力，使個體成員承擔起維持組織的重任*[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，三聯(lián)書店1995年版，第2頁。。預算支出最終源自于社會公眾的負擔，代議機關通過的收入預算決議雖然不能強迫政府完成預算收入，但是政府可以借助于行政手段，通過懲罰、激勵等內部管理措施督促各個部門及人員完成工作任務，這一點完全可以從各地的財政收入超收獎勵制度，以及每年預算的超收收入數(shù)據(jù)得到驗證。而且，隨著現(xiàn)代國家對市場的干預日甚，預算收入中的債務、貸款等自由性收入日益增多，造成公民隱性負擔加重，亟需從預算收入和預算支出角度對公民的預算權利和國家的預算權力展開探討。

(一)預算收入控制權：預算支出的合法性基礎

在傳統(tǒng)的預算法理論中，往往將收入與支出割裂開來，預算權專注于預算的支出控制而忽略了對于預算收入的控制*熊偉：《財政法基本問題》，北京大學出版社2012年版，第236頁。，公民的預算權利和權力機關的預算管理權難以有效控制預算收入快速增長和赤字擴張，導致公民負擔加重和國家尤其是地方政府債務濫發(fā)，財政收支赤字嚴重，也使大量的社會資源進入效率低下的公共部門，擠壓市場對資源配置的決定性作用。作為預算支出的前提，預算收入的多寡體現(xiàn)著預算支出的保障能力，而對預算收入的控制有利于確保預算收入與支出之間、公民負擔與國家財政之間的適度平衡，進而經由量入為出的預算民主程序，確保預算支出建立在預算收入的合法性基礎之上。

預算是具有拘束力和強制力的法律文件*理論上對預算的性質一直存有爭議，采用立法程序審批預算的國家是通過直接將預算等同于法律的形式而實現(xiàn)其執(zhí)行力，如在英國、美國、法國等國家，賦稅每年需要經過議會決議，預算具有補充和完成課稅權的創(chuàng)設性效力。參見[日]美濃部達吉：《議會制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學出版社2005年版，第271-314頁。其他不采用立法程序審批預算的國家或地區(qū)則一般在憲法或預算法中將預算作為一個法律文件賦予其執(zhí)行力，我國則是將其僅僅理解為一個法律文件，但仍不可否認預算對于收支平衡尤其是預算最高限額的拘束力和強制力。參見蘇永欽《走向憲政主義》，臺灣聯(lián)經出版事業(yè)企業(yè)1994年版，第261-262頁。，雖然不可以作為稅收等強制性收入的法定依據(jù)，但就每年通過的收入預算所具有的決定性現(xiàn)實影響而言，其仍可以作為債務等自由性收入的授權規(guī)范，具有法定效力*收入預算雖然不能強迫政府完成預算收入，但是政府可以借助于行政手段，通過懲罰、激勵等內部管理措施督促各個部門及人員完成工作任務，這一點完全可以從各地的財政收入超收獎勵制度以及每年預算的超收收入數(shù)據(jù)得到驗證。而且，隨著現(xiàn)代國家對市場的干預日甚，預算收入中的債務、貸款等自由性收入日益增多，造成公民隱性負擔、代際負擔加重，亟需從預算收入角度對公民的預算權利和政府的預算權力進行探討。參見蔡茂寅《預算法之原理》，臺灣元照出版公司2008年版，第82頁。。所以，我國《預算法》在第1條就開宗明義提出對政府收支行為進行規(guī)范的立法宗旨，“為了規(guī)范政府收支行為……，根據(jù)憲法，制定本法”。而且通過第4條更進一步明確預算約束的對象是政府的全部收入和支出，即“預算由預算收入和預算支出組成，政府的全部收入和支出都應當納入預算”，從而確立了國家對財政收入的全口徑預算管理原則。這就從法律上確立了預算制度對于財政收入的控制權，強調了預算約束的對象不但包括支出預算，而且還包括收入預算。從而將預算制度構建于財政支出和財政收入之間適度的平衡基礎之上，有利于維持財政穩(wěn)健原則，也有利于將除了一般公共預算之外的其他財政資金如政府性基金、國有資本經營收益、社會保險基金等財政收入全部納入到國家預算，并建立起統(tǒng)籌銜接機制。

一般情況下，對預算收入的控制方式主要有兩種：一種是對于預算收入中不具有直接對價性質的強制性收入的控制，通常采用“稅收法定”方式，從憲法和法律的高度明確納稅人納稅義務的構成要件和征管程序。這是從預算收入角度形成的預算控制權，此種預算權派生于納稅人權利，但在本質上仍屬于預算權，是公民作為納稅人對于預算強制性收入采取的稅法意義上的規(guī)制，只不過從形式上表現(xiàn)為稅收控制權。另外一種控制方式是對于費用、公債等具有直接對價性質的非強制性預算收入進行約束，尤其對于現(xiàn)代國家愈加依賴于公債的事實，現(xiàn)代預算制度逐漸將公債的規(guī)?？刂谱鳛轭A算審批的重要事項。而至于國有資本經營收益，只是現(xiàn)代國家基于市場主體不能、不愿提供公共產品而在國家責任方面的表現(xiàn)，是現(xiàn)代市場失靈的對價，本質上仍是國家對市場主體預算收入貢獻的替代，只不過在形式上表現(xiàn)為國家直接收益而非經由公民財產權的直接對價而已。*也正由于國有資本經營收益具有公共屬性，現(xiàn)代國家都將其作為財政收入的一部門納入到預算管理。我國《預算法》第5條將國有資本經營預算作為四本預算之一，要求國有資本經營預算與一般公共預算相銜接?！秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)[2014]45號)要求“加大國有資本經營預算調入一般公共預算的力度”，《國務院關于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》(國發(fā)[2015]35號)則明確提出“2016年調入比例達到19%，并逐年提高調入比例”。由于它們均具有不同程度的公共性、權力性色彩，本質上仍是對公民財產的侵犯、公平競爭機會的減少或是依賴于公民財產的最終償還，通常依據(jù)“補償性原則”、“契約原則”、“國家輔助原則”等方式來控制預算收入的擴張，形成對預算收入的間接控制權。此種預算收入的間接控制權，依附于國家與市場在現(xiàn)代市場經濟中邊界的互動，依附于產權主體對私有產權的保護和主張，能有效約束國家對市場的擠壓和國家對公民私有財產尤其是未來財產的恣意侵犯，保障市場在資源配置中的決定地位和私有財產主體的財產自由與代際公平。

(二)預算支出控制權：預算收入的民主性基礎

預算收入控制權是一種間接性的預算權，經由對預算收入數(shù)量和結構的控制體現(xiàn)出來，而預算支出控制權的行使過程則是對稀缺的預算資源在潛在的支出目標之間進行選擇、平衡的決策過程。預算收入數(shù)量的多寡、結構的差異決定了公民財政負擔的高低以及對預算資源的享受程度，加之當前我國政府間財政事權與支出責任的不匹配、政府與市場的邊界不清，所以，區(qū)別于西方國家普遍實行的“以支定收”原則，我國傳統(tǒng)的預算理念一直將“以收定支”原則作為預算編制制度乃至財政制度改革的基本原則。*王強、葉姍：《政府理財觀的抉擇：“量入為出”與“以支定收”——源于美國1985年<平衡預算和緊急赤字控制法>第252條之啟示》，《法學雜志》2006年第2期。雖然新修訂的《預算法》正在走向“以支定收”基礎上的預算平衡，但也只限于一般公共預算審核的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展，而對于其他預算，仍要求政府性基金預算按照基金項目編制，做到以收定支，國有資本經營預算和社會保險基金預算做到收支平衡。這種要求也正契合了我國當前財政制度的具體國情，在公民享用基本公共服務和承受能力之間、在國家供給基本公共服務和經濟發(fā)展之間建立了適度的平衡，從而將預算支出控制在預算收入支撐的合理限度之內，達到限制預算赤字的目的，保障財政的可持續(xù)發(fā)展。

將預算支出控制納入到預算收入控制的考量范圍，建立適度平衡的預算編制原則，才能切實保障公民的財產自由和代際公平。這是公民基于國家所有者和預算收入貢獻者身份所享有的對預算支出決策的控制權。公共選擇學派的布坎南就認為，公共產品的提供不應由國家享有唯一或最終的話語權，而歸根到底應由人民決定，只有某種由國家提供的公共需要被全體國民所認可，人民才有義務為該公共需要承擔相應的資金供給。*劉劍文：《民主視野下的財政法治》，北京大學出版社2006年版，第124頁。只有公民的民主參與并使預算支出決策符合公民的意愿，體現(xiàn)取之于民、用之于民，才能確保公民對于國家預算收入的支持和理解，進而在公民與國家之間建立預算民主通道，夯實預算收入的民主性基礎。所以，公民對預算支出的控制權在形式上體現(xiàn)為以代議制民主的預算審議和批準為主導，以公民參與式預算為輔助，在本質上仍然是公民的預算權利映射到政治生活中成為民主權利，并依賴于人民主權原理在預算領域的直接適用。

三、預算權二元結構的邏輯基礎

(一)預算權理念：從家國性、政府性向公共性的轉變

預算制度發(fā)軔于英國，在其誕生之初，國家權力包含預算權具有“私人”屬性，國家依據(jù)權威自上而下配置資源并承擔國家責任，個人和家庭依附于國家并按照君主意志進行資源分配。預算僅是國家以高度集中的君主意志配置社會資源的基本工具之一，普通公民實際上被隔離在公共事務的決策和管理之外，屬于被管理的角色，不具有預算權主體地位。國家對預算權的配置也主要在政府內部進行分配，公民預算民主不能滲透和影響政府內部決策，預算成為政府管理國家的工具，僅具有工具價值，政府預算也呈現(xiàn)內部性、封閉性和等級性。與此相對應，國家對于預算權的認知僅限于政府機關的預算管理權等具有公權性質的實體權與程序權，公民作為被管理角色缺乏與預算管理權相抗衡的預算權利。

但發(fā)展到現(xiàn)代民主國家，稅收收入幾乎等同于全部預算收入，私人部門的貢獻占財政收入的比重越來越大，國家預算收入的重心嬗變?yōu)閷λ接胸敭a進行公權力介入的租稅，現(xiàn)代社會也進入“租稅國家”模式*隨著稅收在國家財政中的比重逐步增大并占據(jù)主導地位，現(xiàn)代國家成為“租稅國家”。參見[日]北野弘久《稅法學原理》，陳剛、楊建廣等譯，中國檢察出版社2001年版，第2頁。。預算本質上成為國家和公民之間委托代理關系的契約，預算收入來源于公民財產的讓渡，公民自然具有知曉預算收支用途并參與決定用途的權利，如果不按照公民的要求便會產生國家的責任，即使是在沒有直接損害證據(jù)的情況下，“法律也應仍然允許公民采取提起法律訴訟的救濟手段”*[法]狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，中國法制出版社2010年版，第52頁。。政府預算收支管理成為國家汲取收入滿足社會需求的制度安排，控制政府的預算權力成為有效制約國家權力的關鍵，預算成為行政機構生命之源*[美]肯尼斯·F·沃倫：《政治體制中的行政法》，王叢虎等譯，中國人民大學出版社2005年版，第172頁。。此時，預算不再是政府內部行政事務，而成為一種為促進公民權利的實現(xiàn)、在民眾同意的前提下籌集公共財產并服務于社會的治理方式。所以，在財政經濟領域，財產權獲得了“稅收法定”、“預算法定”原則的保障。在財政民主領域，公民獲得了預算知情權、參與權、監(jiān)督權和救濟權等制衡力量，并通過委托代理關系，使代議機關成為公眾利益的代表，掌控著預算權力的核心。質言之，現(xiàn)代預算不僅成為政府管理國家的工具，而且成為公民管理政府的工具并依據(jù)預算制度履行公民主體地位的主導方式。

與此相對應，公民享有了對于侵犯公共財產以及不符合財政法規(guī)的行為要求法律予以調整的實體權利和程序權利。除了提出預算公開等行政請求外，還可以借助于司法的力量，對違法支出等侵害公共利益的行為，如違法的公款消費、政府采購、政府投資等行為向法院提起公益訴訟。*如日本在《地方自治法》中規(guī)定，對地方財政管理部門的違法、不當財政行為，在監(jiān)察委員會不能有效糾正的前提下，公民有權向法院提起訴訟。英國在《財政法》中規(guī)定選民對地方政府不合法的開支可以向法院起訴，其訴訟的范圍甚至包括政府做出的縱容或給予管理關系相對方不當利益的不法行為。我國《憲法》第41條以公民的基本權利形式規(guī)定了公民對任何國家機關及其工作人員的批評建議權，以及對其違法失職行為的申訴、控告和檢舉權，在某種意義上可以作為居民公益訴訟的憲法依據(jù)。這既是公民預算權利制約政府預算權力在訴訟制度上的保障，也是各國憲法對于公民基本權利的確認。由此，預算權主體經歷了由政府主導的內部預算控制向由代議制與參與式民主相配合的內外結合的預算控制過程，預算權理念也經歷了從“政府預算”到“公共預算”的變遷。

(二)預算權效力：從稅收法定中的收入控制到預算法定中的收支并重

議會政治的歷史就是現(xiàn)代預算制度的成立史。*[日]井手文雄：《日本現(xiàn)代財政學》，陳秉良譯，中國財政經濟出版社1990年版，第173頁。以“預算母國”英國為例，預算制度的發(fā)展首先是議會對國王征稅權的爭奪，以1215年的《大憲章》為標志，議會提出了“無代表不納稅”口號，初步確立了“稅收法定”原則，并隨著新興資產階級的興起和社會契約理論、自由主義理論的發(fā)展，經過1688年“光榮革命”，最終確立了議會在國家財政權體系中的最高權力位階，至18世紀，形成了典型的資本主義政府預算。*包麗萍、劉明慧、賀蕊莉：《政府預算》，東北財經大學出版社2000年版，第6-7頁。預算制度起源于議會對征稅權控制的歷史也為美國與法國的憲政發(fā)展歷程所印證。

究其根源，在西方封建國家時期，商品經濟還不發(fā)達，市場經濟還處于萌芽階段，新興資產階級作為市場主體的獨立地位還未突顯出來。彼時，政府的收入還主要來源于國王領地，而非直接面向全國征稅，以英國貴族為代表的資產階級與國王的矛盾還局限在統(tǒng)治階級內部對于國王預算權的限制。對國王部分征稅權的剝奪就是議會對于預算權控制的最好注腳，也正由此使預算制度的誕生與發(fā)展深深地打上了稅收的烙印，并使預算權依附于征稅權，對預算權的爭奪也以稅收收入控制為表征。與此相對應，社會對預算權的關注主要在于國家征稅權而非用稅權的控制，更遑論納稅人對于國家財政支出決策的知情權、參與權等實體權利和程序權利。所以，資本主義國家職能被局限于“夜警國家”，社會秉持“最小的政府即最好的政府”理念，政府重在于提供市場不能、不愿提供的公共物品，政府支出被嚴格限定在軍費、司法、公共機構及基礎設施等方面，這也是對政府預算收入控制的最佳方式。

隨著市場失靈現(xiàn)象日益嚴重，尤其以20世紀30年代西方經濟危機為分水嶺，凱恩斯主義支配著政府擴大公共開支，國家行政日益擴大到市民生活之中。到20世紀后半葉，政府提供公共產品的職能已經弱化，取而代之的是收入再分配(分配職能)、對特定風險的防范(保險職能)和穩(wěn)定經濟等職能*事實上，對一個社會而言，與收入再分配和穩(wěn)定經濟相比，提供公共產品是政府的根本職能，因為，從歷史上看，在前兩項職能缺失的情況下，社會已經延續(xù)了上千年。參見[美]維托·坦茨：《政府與市場：變革中的政府職能》，王宇等譯，商務印書館2014年版，第341頁。另外，依據(jù)“瓦格納法則”，當國民收入增長時，財政支出會以更大的支出增長，當人均收入水平提高時，法律、警察、金融、教育、文化、醫(yī)療等公共服務需求將快于人均收入的增長，導致政府支出占GDP的比重提高。這也從另一個角度說明，對國家財政支出快速增長的控制應該納入預算法治化軌道。。國家干預的增多、預算支出的增加必然要求稅收收入的增加。*[美]蓋伊·彼得斯：《稅收政治學——一種比較的視角》，郭為桂、黃寧鶯譯，鳳凰傳媒出版集團、江蘇人民出版社2008年版，第104頁。財政擴張伴隨政府職能的擴大也越來越危及公民財產，最終可能導致財政支出的授益性讓位于侵益性，而市場經濟的完善和市民社會的形成使市場主體尤其是廣大納稅人認識到，單純依靠“稅收法定”難以有效制約政府財政支出的恣意擴張。各國都從憲法和法律上確立了預算收支平衡原則以及未經議會批準的政府支出為違法的“預算法定”原則。預算也成為一個規(guī)定國家財力的來源、結構和方向，以及納稅人的稅負和政府收支安排的契約。*[美]菲利普·J·庫珀：《21世紀的公共行政：挑戰(zhàn)與改革》，王巧玲、李文釗譯，中國人民大學出版社2006年版，第308頁。至此，預算權也脫離了對征稅權的依附，成為議會控制政府財政收支的核心工具之一，預算權的關注焦點也從單向度的預算收入控制轉向預算收支控制并重。與此相對應，預算民主也經由納稅人權利保障發(fā)展到對于人民主權原理的闡釋和實施，并使公民作為預算收入來源、參與預算支出決策的主體地位得以確立。

四、預算權二元結構體系中的要素關系

預算民主最根本的含義在于公民是預算權的最終控制者，也只有將公民的意志上升為國家的意志，才能確保憲法秩序下公民及其代議機關對于公民私有財產和市場主體地位的確認和保障，進而確保預算績效經由政治民主渠道服從和服務于公民及其代議機關的意志，保證預算資源使用的經濟性、效率性，滿足公民的多樣化需求，進而符合“公共預算”理念。

首先，從公民預算權利和國家預算權力的相互關系看，公民預算權利在預算權配置體系中具有核心地位和決定性作用，是整個預算權的來源和基石，具有本源性。*陳志英：《憲政范式下的預算權結構研究——以代議機關預算權為中心》，《法律科學》2012年第3期。公民基于國家所有者的主體身份和地位參與預算決策，管理國家經濟事務，并經由預算權利向預算權力(預算管理權)的轉化，支撐起合法性。政府機關的預算權力作為國家權力的組成部分，源于公民預算權利的委托代理契約，是囿于直接民主缺陷所產生的次優(yōu)選擇，具有輔助性。國家預算權力在法律位階上沒有優(yōu)于預算權利的法理依據(jù)，反而其立足點和落腳點均在于保障公民的預算權利，最終保障公民的財產權和自我獨立。所以，有學者就稱，“預算權力決不是國家機關的權力，相反卻是人民的權利”*楊平：《公民預算知情權的法律保障》，《甘肅政法學院學報》2010年第3期。。

其次，從預算收入控制權和預算支出控制權的相互關系看，預算收入直接制約著預算支出，處于預算運行的主導地位?；陬A算收入是對公民私有財產的侵犯，現(xiàn)代國家普遍通過“稅收法定”原則加以限制，運用預算權來控制政府的收入仍是現(xiàn)代預算實踐的重要途徑。典型的案例如英國、法國、美國等國家，采用收入預算編制與征稅權結合模式。單憑稅法，還不能夠實施賦課征收，要經由每年的預算決議才能夠賦課征收，預算具有補充及完成稅收法律的效力，每年預算的通過，才使課稅權得以發(fā)生。*[日]美濃部達吉：《議會制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學出版社2005年版，第271-314頁。我國雖采用收入預算編制與征稅權分離模式，針對不具有直接對價性質的稅收等強制性預算收入采用“稅收法定”的形式加以控制，但對于具有對價性質的自由性預算收入，尤其是對于政府債務的控制，公民則通過代議機關每年審議和批準預算來實現(xiàn)。申言之，基于公民財產保護和市場在資源配置的決定作用，作為市場體系和國家治理主體的公民，天然的要求預算收支與國民經濟發(fā)展水平相適應，建立跨年度的預算平衡機制，做到“量入為出、收支平衡”。

最后，從預算權理念和預算權效力的相互關系看，作為預算支出的合法性基礎，將預算收入控制權納入公民預算權利范疇，才能確保公民財政負擔與國家經濟發(fā)展的適度平衡；而作為預算收入的民主性基礎，將預算支出控制權納入到公民預算權利范疇，才能確保預算是為了滿足公共需求與公民權利的實現(xiàn)。預算權也只有實現(xiàn)從“稅收法定”的收入控制到“預算法定”的收支并重控制轉變，現(xiàn)代預算制度才能脫離家國性、政府性而轉向公共性，才能被稱為公共預算。質言之，預算收入控制和預算支出控制是公民預算權利與國家預算權力在預算實踐中的表征和體現(xiàn)，是預算作為公民和國家在財政生活中聯(lián)系紐帶。預算也只有預算將政府向人民征集資源(形成公共收入)與使用這些資源(形成公共支出)兩個基本方面聯(lián)系起來，從而構成聯(lián)結政府與人民的財政紐帶。*王雍君：《法治、治理、政府約束與<預算法>的修改》，載牛美麗、馬蔡琛主編《構建中國公共預算法律框架》，中央編譯出版社2012年版，第158頁。

預算收入的控制權和預算支出的控制權，是公民預算權利與國家預算權力在預算這種國家經濟安排中合法性、民主性的表現(xiàn)和反映。只有將預算收入與支出結合起來，做到收支平衡，才能有效防止財政赤字擴大化趨勢，從根源上控制預算收入對于企業(yè)和公民財產權的侵犯，切實維持財政穩(wěn)健原則。也只有真正使公民預算權利成為一種制度性的存在，而非一種抽象的權利宣言，才能充分夯實公共預算過程的法理基礎、民主基礎。