發(fā)展型福利視野下中國反貧困社會政策的改革創(chuàng)新
——基于一個(gè)本土化分析框架

李迎生 徐向文

一、西方國家福利改革的發(fā)展型趨向及其啟示

自18世紀(jì)70年代德國社會政策學(xué)會成立開始，有關(guān)福利體系建設(shè)的理論探討與實(shí)踐探索可謂峰巒迭起且至今方興未艾。特別是在20世紀(jì)70年代福利國家危機(jī)之后，西方發(fā)達(dá)資本主義國家紛紛啟動(dòng)了福利制度的調(diào)整和變革，進(jìn)而引發(fā)了一場波及全球的福利體系改革浪潮，也將福利體系建設(shè)問題的討論引向一個(gè)新的高度*肖巍、錢箭星：《從德國<2010議程>看福利體制改革》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2014年第4期。。在過去的大半個(gè)世紀(jì)中，西方福利理論界也已經(jīng)形成了多個(gè)具有較大影響力的理論流派，有學(xué)者將之系統(tǒng)性地劃分為民主社會主義、新右派、中間道路、馬克思主義、女權(quán)主義以及綠色組織等六大派別*George V., Wilding P., Welfare and Ideology, Prentice-Hall, 1994.。從各大理論流派之間的對話與爭議來看，福利理論、福利體制、福利政策的差異與爭論，追根溯源實(shí)際均聚焦于對福利角色、本質(zhì)的不同認(rèn)識與解讀。英國社會政策學(xué)者艾倫·迪肯(Deacon, A.)曾將理論界有關(guān)“福利”的爭議歸納為利他主義、利己主義、權(quán)力的行使、走向就業(yè)的過渡以及道德再生機(jī)制五種視角，每一種福利視角都提供了關(guān)于福利角色及其目標(biāo)的不同構(gòu)想。福利體系改革的基礎(chǔ)是理論創(chuàng)新，超越或彌合不同福利視角之間的鴻溝是福利國家危機(jī)以來福利理論創(chuàng)新的一個(gè)重要趨向。在迪肯看來，由吉登斯(Giddens, A.)、布萊爾(Blair, T.)等人所提出和推行的“第三條道路”可被視為在各種視角的特別要素之間尋求一種新融合的嘗試，并且這一嘗試在某種意義上已經(jīng)取得了突出的成效*[英]艾倫·迪肯：《福利視角：思潮、意識形態(tài)及政策爭論》，周薇等譯，上海人民出版社2011年版，第102頁。。

實(shí)際上，“第三條道路”所倡導(dǎo)的是一種積極的、投資取向的發(fā)展型福利觀*韓克慶：《第三條道路與中國的福利改革》，《天津社會科學(xué)》2010年第2期。，這一福利改革觀點(diǎn)在梅志里(Midgley, J.)、謝若登(Sherraden, M.)、伊瓦斯(Evers, A.)等人那里均有著大體相同的方向性表述，即強(qiáng)調(diào)福利重心前移、福利權(quán)責(zé)共擔(dān)、福利視域拓展以及福利政策創(chuàng)新等。時(shí)至今日，在諸多學(xué)者的論證推進(jìn)下，發(fā)展型福利觀已經(jīng)衍生出多種不同的概念面向和理論形式，如社會投資國家、發(fā)展型社會政策、福利社會、積極福利、新混合福利經(jīng)濟(jì)、新工業(yè)福利國家以及綠色主義福利等等*[英]維克·喬治、保羅·威爾丁、張東奇：《當(dāng)代西方綠色主義和綠色主義福利理論述評(上) 》，《社會福利(理論版)》2015年第5期。。在歐盟、世界銀行等國際組織的積極推動(dòng)下，近二三十年間，發(fā)展型福利觀、政策觀業(yè)已上升為西方發(fā)達(dá)國家福利體系改革的共同理念，并逐漸被國際社會所廣泛接納和認(rèn)可*[美]吉列諾·博諾里、蔣湘平、王杰夫：《歐洲社會政策的積極化轉(zhuǎn)型》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2012年第2期。。縱觀相關(guān)國家和地區(qū)福利改革的總體趨勢，有兩個(gè)方面的特征表現(xiàn)得最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)。

一是社會福利的社會化(從福利國家到福利社會的轉(zhuǎn)變)。這一趨向由福利多元主義理論家所倡導(dǎo)和引領(lǐng)，本質(zhì)是以混合福利經(jīng)濟(jì)或社會共同責(zé)任本位為理念基礎(chǔ)的福利改革實(shí)踐*田北海、鐘漲寶：《社會福利社會化的價(jià)值理念——福利多元主義的一個(gè)四維分析框架》，《探索與爭鳴》2009年第8期。。福利多元主義是20世紀(jì)80年代西方福利國家危機(jī)之后興起的，旨在反思、批判和超越西方傳統(tǒng)福利模式的“中間道路”方案*林閩鋼：《福利多元主義的興起及其政策實(shí)踐》，《社會》2002年第7期。。其理論旨趣在于為福利國家改革尋找新的出路，主張?jiān)诒３衷懈＠傮w水平、規(guī)模不變的基礎(chǔ)上，通過分權(quán)和參與重新安排福利體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)功能關(guān)系*Johnson N., “The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism”, International Affairs, 64(3), 1989, p.490.。羅斯(Rose, R.)最早提出了福利多元組合的理論觀點(diǎn)，在其基礎(chǔ)上，伊瓦斯(Evers, A.)、約翰遜(Johnson, N.)、平克(Pinker, R.)、派斯特奧弗(Pestoff, V. A.)等人進(jìn)一步提出和完善了福利多元主義的理論主張，也由此出現(xiàn)了福利多元主體的三分法、四分法、五分法乃至六分法*Pinker R., “Making Sense of the Mixed Economy of Welfare”, Social Policy & Administration, 26(4), 1992, pp.273-284.。實(shí)際應(yīng)用中，更是發(fā)展出各種各樣的福利多元組合模式。在福利多元主義的推動(dòng)下，西方國家的福利體系建設(shè)在繼國家范式、市場范式之后，逐漸進(jìn)入社會范式、治理范式。福利治理(welfare governance)也成為后福利國家時(shí)代西方社會的主題詞之一*Jessop B., “The Changing Governance of Welfare: Recent Trends in its Primary Functions, Scale, and Modes of Coordination”, Social Policy & Administration, 33(4), 1999, pp.348-359.。社會福利的社會化在一定意義上走出了國家與市場的經(jīng)典二元爭論，將福利建設(shè)的主體視野引入整個(gè)社會之中，重新發(fā)現(xiàn)和強(qiáng)調(diào)了家庭、鄰里、社區(qū)、社會組織、慈善團(tuán)體等多元主體的福利功能和福利價(jià)值，進(jìn)而引發(fā)了福利供給結(jié)構(gòu)、福利需求結(jié)構(gòu)、福利對象結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系結(jié)構(gòu)等諸多面向的深層次調(diào)整和變革*彭華民、黃葉青：《福利多元主義:福利提供從國家到多元部門的轉(zhuǎn)型》，《南開學(xué)報(bào)》2006年第6期。。有學(xué)者將這一變革系統(tǒng)總結(jié)為五個(gè)方面：在福利目標(biāo)上，由最低標(biāo)準(zhǔn)向社會質(zhì)量轉(zhuǎn)變；在福利對象上，由被動(dòng)的受助者向能動(dòng)的參與者轉(zhuǎn)變；在福利主體上，由一元主導(dǎo)向多元合作轉(zhuǎn)變；在福利協(xié)作機(jī)制上，由行政主導(dǎo)型向民主對話型轉(zhuǎn)變；在福利政策模式上，由消極被動(dòng)向積極主動(dòng)轉(zhuǎn)變*田北海、鐘漲寶：《社會福利社會化的價(jià)值理念——福利多元主義的一個(gè)四維分析框架》，《探索與爭鳴》 2009年第8期。。

二是福利政策的積極化。這一特征趨向以“第三條道路”、發(fā)展型社會政策、資產(chǎn)建設(shè)理論、社會質(zhì)量理論等理論觀點(diǎn)為典型代表，對傳統(tǒng)福利政策進(jìn)行系統(tǒng)性的審視。福利政策的積極化主要體現(xiàn)于兩個(gè)方面：一方面，實(shí)現(xiàn)福利政策與經(jīng)濟(jì)政策的融合，其核心概念是社會投資。梅志里在其1995年出版的《社會發(fā)展:社會福利中的發(fā)展型視角》一書中最早提出社會投資的思想，主張福利政策與經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)相互包容、社會福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)相互支持*Midgley J., “Growth, Redistribution, and Welfare: Toward Social Investment”, Social Service Review, 73(1), 1999, pp.3-21.。吉登斯系統(tǒng)論證了社會投資的思想，在他看來，戰(zhàn)后福利國家所建立的福利體系之初衷是消除貧困、疾病、愚昧、骯臟和懶惰，但其本質(zhì)上是一種缺乏參與的消極福利，難以帶來財(cái)富的增長。吉登斯主張用“社會投資型國家”取代“福利國家”，在福利政策與經(jīng)濟(jì)政策的融合中建立起積極的福利制度體系*Cooper R. N., Giddens A., “The Third Way: The Renewal of Social Democracy”, Foreign Affairs, 78(2), 1999,p.141.。另一方面，福利政策重心的前移與生命全景規(guī)劃。福利政策的目標(biāo)不再是事后補(bǔ)償性質(zhì)的“再分配”，而是更加強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防性質(zhì)的“預(yù)分配”(pre-distribution)；福利政策的規(guī)劃更加重視對生命周期的考慮，為個(gè)體在不同生命階段的需求提供針對性的保障，如教育基金、健康醫(yī)療保障、就業(yè)與失業(yè)保障等；福利政策的視野更加關(guān)注未來，特別是未來的收益預(yù)期，由此婦女、兒童便成為政策關(guān)照的重點(diǎn)人群*李姿姿：《社會投資:歐洲福利國家改革的新趨勢》，《國外理論動(dòng)態(tài)》2016年第12期。。在福利政策的積極化轉(zhuǎn)向中，謝若登、埃斯平-安德森、加利(Gallie, D.)、米勒斯(Myles, J.)*2002年，埃斯平-安德森、加利、赫梅爾賴克和米勒斯出版合著《為何我們需要一個(gè)新福利國家》，對社會投資的思想做出了進(jìn)一步發(fā)展、推進(jìn)和完善。以及莫雷爾(Morel, N.)、帕里爾(Palier, B.)*2012 年，莫雷爾、帕里爾和帕爾梅出版《通往社會投資福利國家：思想、政策與挑戰(zhàn)》一書，明確將社會投資視為一種正在形成的政策范式。等人均做出了突出的貢獻(xiàn)。由他們所倡導(dǎo)的積極勞動(dòng)力市場政策(ALMP)、家庭政策、教育政策以及最低收入政策等已經(jīng)成為歐洲典型國家福利體系改革的核心手段*1997年的歐洲就業(yè)戰(zhàn)略提出鼓勵(lì)成員國通過擴(kuò)大積極勞動(dòng)力市場的支出來提高勞動(dòng)力的技術(shù)水平。2000年的“里斯本戰(zhàn)略”將人力資本、研究、創(chuàng)新和發(fā)展置于歐洲社會與經(jīng)濟(jì)政策的核心，提出通過加強(qiáng)人力資本投資和發(fā)展積極福利政策，來使歐洲成為最具競爭力和活力的經(jīng)濟(jì)體。2010年的“歐洲2020戰(zhàn)略”將包容性和可持續(xù)增長作為目標(biāo)，2013年歐盟委員會通過了《社會投資一攬子計(jì)劃》，以實(shí)現(xiàn)“歐洲2020戰(zhàn)略”中設(shè)定的目標(biāo)。詳細(xì)可參見李姿姿《社會投資：歐洲福利國家改革的新趨勢》，《國外理論動(dòng)態(tài)》2016年第12期。。

早在20世紀(jì)80年代末90年代初，港臺*林萬憶：《福利國家——?dú)v史比較分析》，(中國臺灣)巨流圖書公司1994年版。及大陸*劉繼同：《發(fā)展型社會福利與發(fā)展型社會工作教育》，《國外社會科學(xué)》1994年第11期。即有研究者關(guān)注到西方國家福利體系改革的發(fā)展型趨向。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會、新發(fā)展理念、人類命運(yùn)共同體等新型發(fā)展理念的提出，中國啟動(dòng)了新一輪福利體系建設(shè)與改革計(jì)劃，這種積極的、包容性的發(fā)展型福利觀與政策觀受到國內(nèi)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的格外重視。特別是在當(dāng)前全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，深入汲取西方發(fā)展型福利理論及其政策實(shí)踐的有益元素，對于中國的福利體系建設(shè)、轉(zhuǎn)型以及反貧困政策模式的改革、創(chuàng)新等，均有著極其重要的價(jià)值與意義。綜合前述分析，西方國家的福利改革實(shí)踐在整體意義上提供了三點(diǎn)啟示：其一，踐行社會共同責(zé)任本位理念，突破國家(政府)與市場(企業(yè))一方壟斷或非此即彼的二元福利體系結(jié)構(gòu)(包括供給結(jié)構(gòu)、籌資結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)等)，基于分權(quán)和參與兩大核心原則，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、家庭和個(gè)人等多元主體協(xié)商共治、良性互動(dòng)的福利治理格局*錢寧：《多方參與的社會治理創(chuàng)新:發(fā)展社會福利的新路徑》，《山東社會科學(xué)》2014年第9期。。其間，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)福利政策對象的責(zé)任、能動(dòng)性和參與，凸顯權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)對等。其二，貫徹社會投資、包容發(fā)展理念，通過福利政策與經(jīng)濟(jì)政策的融合，實(shí)現(xiàn)福利建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互支持、相互促進(jìn)。這也是確保經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義。對于新常態(tài)下的中國而言，社會投資型國家、積極福利、發(fā)展型社會福利等主題詞顯然能夠提供更為豐富的理論養(yǎng)分。其三，拓展政策視野，實(shí)現(xiàn)福利重心前移，福利政策、制度的本質(zhì)應(yīng)由事后的“再分配”機(jī)制向事前的“預(yù)分配”機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)變；福利政策、制度的目標(biāo)定位應(yīng)以預(yù)防社會風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)個(gè)人財(cái)富增長為本，而不應(yīng)局限于消費(fèi)維持和收入補(bǔ)償；福利政策、制度的預(yù)期效益并不僅限于單純的經(jīng)濟(jì)維度，而是有著資本、關(guān)系、心理、認(rèn)知等更為豐富的效益維度。

二、本土情境下的農(nóng)村反貧困：一個(gè)發(fā)展型分析框架

西方國家福利改革的發(fā)展型趨向?yàn)楫?dāng)下中國的反貧困社會政策發(fā)展，提供了一個(gè)積極的、富有啟發(fā)性的參照圖式。由于中西方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境等方面的巨大差異，有必要結(jié)合中國國情與反貧困的現(xiàn)實(shí)情境對相關(guān)理論做出本土化處理和改造。實(shí)際上，近年來越來越多的研究者已經(jīng)認(rèn)識到對西方福利理論本土化改造、應(yīng)用的必要性和重要性。這里以福利多元主義、發(fā)展型社會福利兩大理論的核心理念為基礎(chǔ)，結(jié)合中國農(nóng)村反貧困的歷史與現(xiàn)實(shí)，著意建構(gòu)一個(gè)本土化的發(fā)展型社會福利分析框架。

(一)中國農(nóng)村反貧困中的三大傳統(tǒng)主體

在中國農(nóng)村反貧困與福利建設(shè)的歷史情境中，政府、共同體與個(gè)人三者理應(yīng)被置于最為核心、最為基礎(chǔ)性的地位。這不僅是由三大主體在反貧困中所扮演的角色、發(fā)揮的功能根本決定，更是與中國獨(dú)特的政治體制、意識形態(tài)與文化傳統(tǒng)直接相關(guān)。

其一，政府。作為國家職能的代理人，政府掌握著整個(gè)社會中絕大多數(shù)的福利資源，擁有其他任何主體所不具備的資源動(dòng)員能力。因此，無論是在傳統(tǒng)社會還是在當(dāng)下中國，政府在反貧困與福利建設(shè)中始終占據(jù)核心地位、發(fā)揮著決定性作用。在中國長達(dá)兩千多年的封建歷史中，“百代皆行秦政制”。所謂“秦政制”，其最為核心的特質(zhì)之一即自上而下的中央集權(quán)體制。新中國成立后，建立起中央集權(quán)與地方自治相結(jié)合的政治體制，一定意義上仍然延續(xù)了集權(quán)性質(zhì)的政治體制。在反貧困與福利建設(shè)方面，集權(quán)體制的最大優(yōu)勢在于能夠在最短的時(shí)間內(nèi)迅速動(dòng)員起各方面資源，“集中力量辦大事”。同樣重要的是，中國共產(chǎn)黨對于消除社會貧困、改善人民生活、提升社會福利有著先天的敏感性和積極的行動(dòng)意愿。這在新中國成立以來的歷次反貧困行動(dòng)中已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)和反復(fù)證明。某種意義上，正是因由與西方資本主義國家顯著不同的政治體制、政黨性質(zhì)和福利意識形態(tài)，造就了當(dāng)代中國甚為特殊的反貧困政策體系以及舉世矚目的反貧困成就。

在福利多元主義理論中，突出強(qiáng)調(diào)政府的分權(quán)與分散化，即福利服務(wù)權(quán)由中央到地方、由地方到社區(qū)、由公共部門到私立部門的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散⑨。但分權(quán)的理念話語在當(dāng)前中國的現(xiàn)實(shí)情境下應(yīng)予區(qū)分性理解和對待。福利多元主義強(qiáng)調(diào)分權(quán)與分散化的目的之一是減少國家責(zé)任、減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，其本質(zhì)是對國家過度福利責(zé)任而導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、行政危機(jī)的一種回應(yīng)和改革方案。中國則不同，改革開放特別是市場轉(zhuǎn)型以來，中國所存在的問題是福利過度市場化，國家責(zé)任退位或不到位，進(jìn)而導(dǎo)致福利供給的不均衡、不公平，如醫(yī)療體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)*秦暉：《核心在于強(qiáng)化政府責(zé)任——從“醫(yī)改失敗”看我國公共服務(wù)部門的危機(jī)》，《中國社會保障》 2005年第10期。。對比而言，西方福利國家是政府福利責(zé)任過度，而20世紀(jì)80年代以來的中國，則是政府福利責(zé)任不足、不到位、不恰位。故而，在討論中國反貧困進(jìn)程中政府的分權(quán)問題時(shí)，應(yīng)秉持辯證性、區(qū)分性的態(tài)度，具體問題具體分析。

其二，共同體。在中國的反貧困與福利建設(shè)歷史中，共同體長期扮演著至關(guān)重要的角色，能夠發(fā)揮出政府及其他主體所難以替代的社會保護(hù)功能。這里所強(qiáng)調(diào)的共同體，可借由秦暉所論述的傳統(tǒng)意義上的“小共同體”加以理解*秦暉：《“大共同體本位”與傳統(tǒng)中國社會(下) 》，《社會學(xué)研究》1999年第4期。，它通常以血緣、親緣、地緣為紐帶，由民眾自下而上自愿自發(fā)組織而成，如傳統(tǒng)社會中的采邑、村社、社堂、行會、宗族等。在當(dāng)代社會，這種共同體已經(jīng)衍生出豐富多樣的形式變種，清楚界定其具體類型并不是一件容易的事情。與正式的社會組織進(jìn)行對比，有助于認(rèn)識和理解共同體的內(nèi)涵與外延。社會組織是現(xiàn)代公民社會的產(chǎn)物，具有法團(tuán)和法人性質(zhì)，必須依法進(jìn)行正式的注冊登記方能成立，且內(nèi)部有正式的、成文的規(guī)章制度加以約束和規(guī)范，在反貧困與福利建設(shè)中，突出強(qiáng)調(diào)社會組織的專業(yè)性與職業(yè)性。對應(yīng)而言，共同體產(chǎn)生于傳統(tǒng)熟人社會并存續(xù)至今，是由彼此熟識的個(gè)人(或家庭)直接聯(lián)合而成的以自我服務(wù)為目的的生產(chǎn)、生活性集體，強(qiáng)調(diào)情感性和道義性。共同體內(nèi)部也有一些規(guī)范與約定，但并不強(qiáng)調(diào)其法人屬性?？梢姡餐w與社會組織之間有著明確的邊界與區(qū)分。

其三，個(gè)人。個(gè)人是反貧困與福利建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)，無論是強(qiáng)調(diào)國家福利角色、市場福利角色還是共同體福利角色，其最終落腳點(diǎn)始終是個(gè)人，脫離個(gè)人談反貧困與福利建設(shè)并無實(shí)際意義。長期以來，個(gè)人一直是反貧困、福利建設(shè)的對象和被動(dòng)接受者，中國的反貧困社會政策一度具有明顯的補(bǔ)償性和臨時(shí)救濟(jì)性，并不強(qiáng)調(diào)個(gè)人自身的責(zé)任、作用和參與性，也并未強(qiáng)調(diào)個(gè)人的長遠(yuǎn)發(fā)展問題。直到20世紀(jì)80年代中期，國家提出“開發(fā)式扶貧”的新方略，反貧困模式開始由“輸血”向“造血”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，個(gè)人責(zé)任與個(gè)人能力隨之進(jìn)入反貧困社會政策的視野。實(shí)際上，在中國的傳統(tǒng)文化中也存在豐富的強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任、能動(dòng)性、能力的價(jià)值觀念，如“自助者天助”、“授人以魚，不如授人以漁”等等。個(gè)人要徹底擺脫貧困，一方面有賴于公平、開放、包容的外在制度環(huán)境，另一方面則與個(gè)人的能力及其所擁有的資源直接相關(guān)。在西方福利多元主義、發(fā)展型社會福利等理論視域中，個(gè)人在福利生產(chǎn)中的能力、責(zé)任和參與被賦予極其重要的意義。福利國家危機(jī)以來，歐美國家的福利政策規(guī)劃與改革更是貫穿著“助人自助”的理念，在福利權(quán)責(zé)對等、責(zé)任共擔(dān)的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)調(diào)對個(gè)人的能力建設(shè)、資產(chǎn)建設(shè)，幫助個(gè)人依托自身力量實(shí)現(xiàn)自我改善、自我發(fā)展*王穎：《美國福利政策改革和貧困治理模式演進(jìn)——基于新自由家長主義治理視角》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2013年第4期。。

總之，政府、共同體與個(gè)人三大主體在中國農(nóng)村的反貧困體系中應(yīng)處最為核心、最為基礎(chǔ)性的地位，其角色與作用難以(甚至無以)替代。一方面，個(gè)人是反貧困的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，政府是反貧困最為重要的統(tǒng)籌者、主導(dǎo)者，共同體由個(gè)人自發(fā)組成、自我服務(wù)，同時(shí)又是整個(gè)國家社會的構(gòu)成單元，歷史上一直是中國農(nóng)村反貧困與福利建設(shè)體系中最具特色的力量；另一方面，其他現(xiàn)代反貧困力量主體，如企業(yè)、專業(yè)社會組織、志愿團(tuán)體等，在介入農(nóng)村反貧困與福利建設(shè)的過程中，必然離不開與個(gè)人、共同體、政府三大主體建立直接或間接的聯(lián)系。后者或者是前者的扶貧幫扶對象，或者是前者協(xié)同助力的立足點(diǎn)、切入點(diǎn)。有必要強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)代中國社會中，以企業(yè)為代表的市場主體和以專業(yè)社會組織為代表的各類社會力量，業(yè)已扮演起舉足輕重的角色，逐漸成為提升農(nóng)村福利建設(shè)質(zhì)量、優(yōu)化反貧困體系結(jié)構(gòu)、推動(dòng)反貧困社會政策改革創(chuàng)新的重要力量。

(二)PCG雙層場域模型

依托中國農(nóng)村反貧困的現(xiàn)實(shí)實(shí)際，結(jié)合西方發(fā)展型福利改革的核心理念，可以提出一個(gè)農(nóng)村反貧困社會政策的分析框架——PCG雙層場域模型。(1)所謂PCG，即個(gè)人(Person)、共同體(Community)和政府(Government)，是中國農(nóng)村反貧困和福利建設(shè)體系中最為核心、最為基礎(chǔ)的三大主體；(2)所謂“雙層”，即在反貧困或福利建設(shè)中，由PCG三大主體互動(dòng)博弈所形構(gòu)出的內(nèi)層治理結(jié)構(gòu)，以及由其他社會力量、市場力量協(xié)同助力所形構(gòu)出的外層治理結(jié)構(gòu)；(3)所謂“場域”，即不同福利建設(shè)主體基于理性計(jì)算、動(dòng)態(tài)博弈而客觀形構(gòu)出的整體性網(wǎng)絡(luò)關(guān)系或構(gòu)型，旨在強(qiáng)調(diào)反貧困的動(dòng)態(tài)性、博弈性。

1、內(nèi)層治理結(jié)構(gòu)

如圖1所示，PCG模型依據(jù)不同主體在反貧困中的結(jié)構(gòu)—功能差別，將多元福利主體之間的關(guān)系劃分為內(nèi)層與外層兩重結(jié)構(gòu)，并將兩重結(jié)構(gòu)所形構(gòu)出的整體性反貧困場域嵌入更為宏觀的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境框架當(dāng)中加以認(rèn)識、審視和評判。1)PCG模型在貫徹多元主體責(zé)任共擔(dān)理念的基礎(chǔ)上，著意凸顯反貧困場域中三大主體的基礎(chǔ)性地位；2)明確關(guān)注反貧困對于經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的雙重促進(jìn)效應(yīng)；3)強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的統(tǒng)一性、雙向性，各個(gè)主體因由自身的利益需要，既可以是福利的生產(chǎn)者、提供者，又同時(shí)是相關(guān)利益的接受者、受益者。

圖1 PCG雙層場域模型

首先，個(gè)人維度。日常生活中，個(gè)人有生存、發(fā)展、享受三類需要，反貧困與社會福利建設(shè)主要關(guān)注生存與發(fā)展兩個(gè)方面。在當(dāng)前中國已進(jìn)入中等收入國家行列且正在全面建成小康社會的背景下，個(gè)人的發(fā)展性福利需要將會更加強(qiáng)烈。個(gè)人在享有福利權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)其生產(chǎn)的義務(wù)、責(zé)任。個(gè)人作為生產(chǎn)者、提供者，主要向社會貢獻(xiàn)勞動(dòng)、稅收、才智、服務(wù)、知識等要素，而作為福利受益者則從社會獲取就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、機(jī)會等多種福利內(nèi)容。在此意義上，個(gè)人所擁有的福利權(quán)利與其相應(yīng)責(zé)任義務(wù)整體上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)相關(guān)性、協(xié)調(diào)性乃至對等性。

其次，共同體維度。這里所強(qiáng)調(diào)的共同體是由個(gè)人(或家庭)直接組織起來的，以自我服務(wù)為目的的生產(chǎn)、生活性集體，如村集體、宗族、社群等等。共同體不僅區(qū)別于自在性的、尚未組織起來的大眾群體、地理性社區(qū)，也區(qū)別于高度理性的各種市場化、政治化的現(xiàn)代科層組織。實(shí)際上，近些年共同體(如農(nóng)民集體)在反貧困與社會福利建設(shè)中的重要性已經(jīng)被越來越多的研究者所明確提及或重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)*潘屹：《中國農(nóng)村福利》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第245-256頁。。應(yīng)星在討論國家與農(nóng)戶之間的關(guān)系時(shí)曾將共同體視為農(nóng)戶與國家的中間變量，并將其區(qū)分為村莊集體和超村莊集體(宗族、社區(qū)、集市等)兩種類型*應(yīng)星：《農(nóng)戶、集體與國家：國家與農(nóng)民關(guān)系的六十年變遷》，中國社會科學(xué)出版社2014年版，第12-15頁。。PCG模型同樣強(qiáng)調(diào)共同體之于國家(政府)與個(gè)人的中介屬性，在具體分析中，共同體的實(shí)際所指因情境的變化而有所不同。從反貧困與社會福利建設(shè)的本土情境出發(fā)，共同體既可以是福利的提供者(如集體性福利)，又可以是相關(guān)利益的受益者(如團(tuán)結(jié)、社區(qū)感、資產(chǎn)等)。在當(dāng)前社會日益?zhèn)€體化、原子化的背景下，重新認(rèn)識和定位各類基層共同體的福利保障與反貧困功能，深入挖掘其在資本運(yùn)作、能力提升、社會團(tuán)結(jié)等方面的積極作用，對于當(dāng)下的中國而言有著至關(guān)重要的價(jià)值與意義。

再次，政府維度。政府是國家責(zé)任的代理人，PCG模型對政府福利角色的討論實(shí)際也是對國家福利責(zé)任的討論。在反貧困與社會福利建設(shè)場域中，政府(國家)并不僅僅是單純的福利提供者，而是同樣有其自身的利益需要。通常情況下，政府(國家)在向社會公眾供給福利的同時(shí)，也直接或間接的受益(如穩(wěn)定、秩序、團(tuán)結(jié)、發(fā)展等)。這就決定了，政府在扶貧政策設(shè)置中必然會因自身的需要情況而確定反貧困的優(yōu)先次序、內(nèi)容即目標(biāo)定位。從政策制度角度來講，一項(xiàng)福利制度如果在帶來個(gè)人或集體境遇改善的同時(shí)，又能維護(hù)和促進(jìn)國家的政治穩(wěn)定、社會團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無疑是最為理想的福利制度安排。

最后，三大主體間關(guān)系。在反貧困與社會福利建設(shè)場域中，個(gè)人的福利滿足不僅來源于直接或間接生活于其中的各類共同體，在當(dāng)代社會更主要地來源于政府(國家)的福利供給，而這種福利的獲取是以個(gè)人之于共同體和政府的“權(quán)利—義務(wù)”關(guān)系為基本前提。同時(shí)，雖然共同體和政府(國家)自身也有其利益需要，但歸根結(jié)底共同體和政府(國家)提供福利的落腳點(diǎn)還是在個(gè)人身上。忽視個(gè)人的福利需要而單純追求集體或者政府(國家)的利益需要，這樣的治理模式必然是不合理的，也終將走向失敗。因此在PCG模型中，突出強(qiáng)調(diào)共同體、政府(國家)以及其他相關(guān)主體對于個(gè)人的福利供給能力和社會保護(hù)功能。

圖2 PCG模型中的主體關(guān)系

在內(nèi)層治理結(jié)構(gòu)中，個(gè)人、共同體、政府(國家)三大主體之間是一種基于“需要—滿足”原則之上的理性博弈關(guān)系。雖然整體上三者之間時(shí)常展現(xiàn)為一種合作共贏的互動(dòng)關(guān)系，但在實(shí)際運(yùn)行中，三者之間的利益主張與利益需要并不完全一致。最終的扶貧制度安排往往集中于各大扶貧主體之間的利益重合區(qū)。如圖2所示，最為中間的區(qū)域①是三大主體的需要重合區(qū)，因而也是反貧困最為優(yōu)先考慮的內(nèi)容。這一區(qū)域的內(nèi)容對個(gè)體而言是最基本的福利需要，主要是食品、健康、住所、安全等，對共同體、政府(國家)而言是通過提供個(gè)人上述福利而可能獲得的連帶利益。當(dāng)前國內(nèi)的反貧困與福利建設(shè)內(nèi)容大多集中于這一區(qū)域。圖中的②、③、④分別是個(gè)人與共同體、個(gè)人與政府、共同體與政府之間的需要重合區(qū)，決定著不同主體間的互動(dòng)內(nèi)容和反貧困方向。不同主體間需要的重合區(qū)越大，共識也就越大，繼而反貧困與福利建設(shè)的內(nèi)容也就越豐富。其中，區(qū)域①的范圍越大，特定地域內(nèi)反貧困的內(nèi)容、力度、成效也往往越大。

2、外層治理結(jié)構(gòu)

外層治理結(jié)構(gòu)由各類非政府、非營利性質(zhì)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿組織、慈善團(tuán)體、基金會等社會組織力量，以及各類以國有、私有企業(yè)為核心的市場力量所組成。外層結(jié)構(gòu)主體通過為內(nèi)層結(jié)構(gòu)提供資源和服務(wù)，為反貧困與福利建設(shè)貢獻(xiàn)力量。通常從兩個(gè)維度介入助力：一是“關(guān)系—中介”維度，即在個(gè)人、共同體、政府(國家)三者之間的互動(dòng)與博弈關(guān)系中發(fā)揮作用，扮演第三方角色。如，協(xié)調(diào)政府(國家)與個(gè)人之間的關(guān)系，協(xié)助尋找不同主體間的需要重合點(diǎn)，以及提供必要的資源、服務(wù)等；二是“主體—扶助”維度，即專向針對內(nèi)層結(jié)構(gòu)中的某一主體提供直接協(xié)作、幫扶。如，為共同體建設(shè)提供資源和智力支持、為個(gè)人賦權(quán)、與政府協(xié)作等。外層治理結(jié)構(gòu)主要考察各類市場力量、社會力量在反貧困場域中的協(xié)同路徑、協(xié)同機(jī)制問題。理論上，市場、社會等外層主體力量如果能夠深入、系統(tǒng)、有效地介入內(nèi)層主體之間的互動(dòng)、博弈，或者直接服務(wù)于特定主體的需求，通常能夠大幅提升反貧困的效能與質(zhì)量。

從PCG模型出發(fā)，外層結(jié)構(gòu)與內(nèi)層結(jié)構(gòu)共同生產(chǎn)出農(nóng)村反貧困的福利總和，決定了反貧困與福利建設(shè)的整體水平與成效。羅斯(Rose R.)曾將一個(gè)社會中的總體福利(即社會總福利)看成是國家、市場和家庭所能提供的福利總和，即TWS =H +M +S。*Rose R.,“Common Goals but Different Roles:the State’s Contribution to the Welfare Mix”, in Rose R. and Shiratori R.eds., The Welfare State East and West, New York: Oxford University Press，1986, pp.13-36.然而從PCG模型出發(fā)看來，一個(gè)社會中的福利總和(或者反貧困的整體效益)并不是各大扶貧主體所能提供福利的簡單相加，真實(shí)的社會總福利往往小于理想中的總加福利。這是因?yàn)?，不同扶貧主體基于自身的需要狀況而進(jìn)行的理性博弈中，往往會導(dǎo)致福利的折損或效益損耗。顯然，這是一種理性行動(dòng)的非理性后果。

總之，PCG雙層場域模型既是一個(gè)發(fā)展型的分析框架，又是一個(gè)系統(tǒng)性的評估工具。這一模型立足中國農(nóng)村反貧困情境，借鑒西方發(fā)展型福利理論的核心理念，突出強(qiáng)調(diào)國家、共同體、個(gè)人三者在反貧困中的基礎(chǔ)性地位，各類市場力量、社會力量作為外層結(jié)構(gòu)在反貧困中扮演不可或缺的協(xié)同、助力角色。在PCG模型中，反貧困體系與既定的經(jīng)濟(jì)社會框架之間是一種雙向互構(gòu)關(guān)系，因而突出強(qiáng)調(diào)反貧困政策之統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)社會雙重效益的能力。這是確保農(nóng)村反貧困有質(zhì)量、可持續(xù)推進(jìn)的先決條件。作為西方理論框架本土化改造的一種嘗試，PCG雙層場域模型有著特定的應(yīng)用邊界，較適用于更具中觀、微觀意義的特定時(shí)空范域內(nèi)的福利建設(shè)問題，如特定地區(qū)的反貧困狀況等。至于其是否可用于宏觀的民族國家范圍的福利體系分析，如特定國家的福利體制結(jié)構(gòu)的分析，還需做出更進(jìn)一步的探討。對于當(dāng)下的中國來講，PCG雙層場域模型的價(jià)值在于：第一，提供了一種積極的、發(fā)展主義的反貧困認(rèn)知框架；第二，重新提出并著重強(qiáng)調(diào)共同體在農(nóng)村反貧困與福利建設(shè)中的重要性與價(jià)值；第三，區(qū)分出反貧困主體結(jié)構(gòu)之間的主次關(guān)系，將政府、共同體與個(gè)人置于更為基礎(chǔ)性的位置?？梢哉f，PCG雙層場域模型對于認(rèn)識和評判當(dāng)前中國的農(nóng)村反貧困、福利建設(shè)實(shí)踐，以及推動(dòng)反貧困社會政策的創(chuàng)新改革等提供了一種較為理想的分析圖式。

三、農(nóng)村反貧困實(shí)踐的評價(jià)與反思

中國的貧困問題主要是農(nóng)村貧困。一般認(rèn)為，中國有組織、大規(guī)模的農(nóng)村反貧困工程始于1982年啟動(dòng)的“三西”*“三西”地區(qū)，即甘肅的河西、定西和寧夏的西海固地區(qū)。1982年成為全國第一個(gè)區(qū)域性扶貧開發(fā)實(shí)驗(yàn)地，國家每年拿出2億元專項(xiàng)進(jìn)行扶貧開發(fā)，計(jì)劃用10年時(shí)間使其徹底告別貧困。但直到今天，“三西”地區(qū)仍然未能徹底擺脫貧困。扶貧開發(fā)計(jì)劃。但是如果進(jìn)一步放開視野從廣義層面理解反貧困，那么中國整體性的農(nóng)村反貧困行動(dòng)實(shí)際自新中國成立伊始便已啟幕，至今已有近70年的歷史。事實(shí)上，作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國的農(nóng)村反貧困貫穿于現(xiàn)代化建設(shè)的每一個(gè)階段，且始終被置于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置。這里以PCG雙層場域模型為框架，對中國農(nóng)村反貧困實(shí)踐的歷程與現(xiàn)狀做一系統(tǒng)性梳理和評價(jià)。

(一)農(nóng)村反貧困的歷史譜系

從PCG模型出發(fā)，農(nóng)村反貧困是政府、共同體、企業(yè)、個(gè)人等多元主體共同參與、合作推進(jìn)的福利建設(shè)實(shí)踐。不同的主體組合結(jié)構(gòu)、合作機(jī)制必然形塑出不同的反貧困模式，產(chǎn)生不同的反貧困效果。以此為依據(jù)，新中國成立以來的農(nóng)村反貧困歷史進(jìn)程大體可以劃分出三個(gè)階段性譜系。

一是“政府+共同體”階段(1949—1978年)，主要體現(xiàn)于計(jì)劃體制時(shí)期。這一時(shí)期，普遍性的貧困乃至赤貧是中國農(nóng)村貧困的整體性特征。農(nóng)村的反貧困主要由政府與共同體性質(zhì)的農(nóng)民集體共同承擔(dān)，其中，政府是主導(dǎo)、集體是基礎(chǔ)。在政府方面，由政府主導(dǎo)建立以“五?！惫B(yǎng)、特困人員救濟(jì)、優(yōu)撫安置以及災(zāi)害救助等制度為核心的農(nóng)村社會救助體系。共同體方面，農(nóng)民集體在反貧困中扮演著極其重要的角色。這里的農(nóng)民集體主要是“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社組織。以公社為依托，中國農(nóng)村實(shí)際建立起“隊(duì)為基礎(chǔ)的集體保障”制度體系，而政府的社會救助則更多扮演輔助角色。醫(yī)療方面，全國首次建立起以集體經(jīng)濟(jì)為依托，集體與個(gè)人相結(jié)合、互助互濟(jì)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度；教育方面，確立生產(chǎn)大隊(duì)辦小學(xué)、公社辦中學(xué)、區(qū)委會辦高中的農(nóng)村教育格局，并創(chuàng)立“政府補(bǔ)貼+公社公共經(jīng)費(fèi)分擔(dān)”的全民辦教育模式；就業(yè)方面，由人民公社所組織的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)等為解決農(nóng)民就業(yè)做出了突出貢獻(xiàn)。人民公社成立前，農(nóng)村就業(yè)率只有58%，到了公社成熟時(shí)期一度達(dá)到1975年的99%。20年間雖然勞動(dòng)人口增加了1億，但幾乎全被吸納到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中，這對于解決農(nóng)民就業(yè)、緩解絕對貧困起到了極其重要的作用*周彬彬：《人民公社時(shí)期的貧困問題》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1992年第3期。。這種政府與共同體相結(jié)合的反貧困結(jié)構(gòu)模式，在特定時(shí)期發(fā)揮出了明顯的、積極的減貧福利效應(yīng)，也為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但是整體來講，這一時(shí)期的農(nóng)村反貧困無論從理念、目標(biāo)還是從方法、機(jī)制上還比較保守，尚處于一個(gè)較為初級的階段。

二是“政府+市場”階段(1979—2002年)，也即市場轉(zhuǎn)型時(shí)期。黨的十一屆三中全會確立了改革開放的基本國策和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，農(nóng)村反貧困也由此進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。這期間，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立消解了人民公社的存在基礎(chǔ)*1978年，《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》中首次出現(xiàn)了有關(guān)“包產(chǎn)到戶”的規(guī)定。隨后中央相繼發(fā)布《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》(1981)、《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》(1983)、《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》(1983)三個(gè)中央1號文件，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制做出了進(jìn)一步討論和系統(tǒng)指引。到了1984年，全國農(nóng)村普遍建立起家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。，也打破了計(jì)劃體制時(shí)期所構(gòu)建起的以農(nóng)民集體為基礎(chǔ)、國家統(tǒng)籌扶持的農(nóng)村反貧困制度體系。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體目標(biāo)下，農(nóng)村反貧困隨之被納入市場體制建設(shè)的規(guī)劃序列，以經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)農(nóng)民脫貧成為這一時(shí)期反貧困的基本方略，也由此形成了以“政府為主導(dǎo)，市場為基礎(chǔ)”的農(nóng)村反貧困制度體系。這一時(shí)期，伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長，中國首次啟動(dòng)實(shí)施了有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)計(jì)劃，并探索出臺了一系列旨在解決農(nóng)村貧困問題的專項(xiàng)政策。如，1980年的“支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”、1982年的“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃、1984年的“以工代賑”計(jì)劃，以及規(guī)?？涨暗摹鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”等等。在反貧困理念、機(jī)制層面，首次提出開發(fā)式扶貧的新方針，1986年成立“國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”(1993年改稱“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”)，并首次識別出扶貧開發(fā)重點(diǎn)工作縣，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村反貧困從普遍性扶貧向定點(diǎn)扶貧的轉(zhuǎn)變。政府與市場(企業(yè))相結(jié)合的反貧困結(jié)構(gòu)模式，釋放出經(jīng)濟(jì)增長減貧的最大化效益，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村反貧困質(zhì)的突破，也將中國的農(nóng)村反貧困帶入一個(gè)新的、更高的階段。

三是“政府+市場+社會組織”階段(2003年至今)，也即突出強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)的歷史新時(shí)期。進(jìn)入新世紀(jì)以來，以溫飽問題為表征的絕對貧困已不再是中國農(nóng)村的普遍現(xiàn)象，取而代之的是更具相對貧困意味的收入差距、能力分化、權(quán)利侵害和社會排斥等。農(nóng)村貧困人口在健康、教育、就業(yè)、住房、機(jī)會等更高層次維度的需要日益凸顯。貧困特征的演變隨之帶來反貧困重心的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的“政府+市場”結(jié)構(gòu)顯然已經(jīng)難以有效滿足農(nóng)村貧困人口的多方面需求，而引入專業(yè)化的社會組織力量提供差別化、專門化服務(wù)，則是這一時(shí)期農(nóng)村反貧困的突出特點(diǎn)，并由此顯現(xiàn)出“政府+市場+社會組織”的反貧困結(jié)構(gòu)雛形。在這一結(jié)構(gòu)雛形中，政府仍然扮演著主導(dǎo)性的角色，掌握著社會中的絕大多數(shù)扶貧資源。以國有企業(yè)為核心的市場力量則被整合進(jìn)政府的反貧困結(jié)構(gòu)當(dāng)中，扮演著至關(guān)重要的協(xié)同、助力角色。在治理理念的指引下，政府開始積極鼓勵(lì)社會組織的建設(shè)與發(fā)展，并通過政府購買服務(wù)的方式將各類專業(yè)性社會組織引入農(nóng)村反貧困場域，以此試圖營造出政府、市場、社會等多元主體合作、良性互動(dòng)的反貧困制度體系。

(二)當(dāng)下農(nóng)村反貧困存在的問題

從PCG模型出發(fā)，理想的反貧困結(jié)構(gòu)組合是“政府+共同體+市場+社會組織+個(gè)人”模式。在分權(quán)和參與的基礎(chǔ)上，政府仍然是主導(dǎo)者，但并非絕對的壟斷者；共同體由個(gè)人自下而上自發(fā)組成、自我服務(wù)；市場是反貧困必不可少的助力者；社會組織等各類社會力量是提升反貧困效能和質(zhì)量的必不可少的補(bǔ)充；個(gè)人既是反貧困的對象，也是反貧困的重要參與者、行動(dòng)者。以包容、投資、發(fā)展為政策導(dǎo)向，由各大主體分工合作、協(xié)同助力所構(gòu)筑起的反貧困結(jié)構(gòu)模式，能夠統(tǒng)籌回應(yīng)個(gè)人當(dāng)時(shí)當(dāng)下的生存需求與長遠(yuǎn)發(fā)展，將農(nóng)村反貧困推向一個(gè)新的、更高水平的階段。以此來看，當(dāng)下中國的農(nóng)村反貧困體系還存在諸多有待完善、推進(jìn)、改革的地方。

第一，政府角色越位，反貧困方式不盡合理。政府作為國家的代理人主導(dǎo)和統(tǒng)籌農(nóng)村反貧困工作，是履行公共服務(wù)職能、維護(hù)自身合法性的必然要求。但是在反貧困進(jìn)程中，政府所秉持的行動(dòng)理念、目標(biāo)和手段、機(jī)制卻能夠客觀形塑出不同的反貧困結(jié)構(gòu)、格局，繼而導(dǎo)向不同的減貧效益和結(jié)果。從當(dāng)下來看，農(nóng)村反貧困顯然已經(jīng)成為政府全面建成小康社會的重要行政目標(biāo)，通過自上而下的行政動(dòng)員，農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)在短時(shí)間內(nèi)已經(jīng)取得了突出的成績。但是這一成績卻與政府的強(qiáng)力主導(dǎo)以及不計(jì)成本的高強(qiáng)度投入直接關(guān)聯(lián)，扶貧對象的識別確定、扶貧資金的籌劃配置、扶貧工作的時(shí)間進(jìn)度、脫貧人口的數(shù)量比例、脫貧效益的評估反饋等等幾乎均由政府全方位決定，其他相關(guān)主體的介入程度極其有限*王春光：《社會治理視角下的農(nóng)村開發(fā)扶貧問題研究》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期。。這一方面造成了政府在資金、人力、時(shí)間、技術(shù)、政策等多個(gè)方面的成本負(fù)擔(dān)，另一方面也限制和消弱了市場、社會組織以及扶貧對象等相關(guān)主體參與、助力反貧困的積極性和行動(dòng)意愿，對農(nóng)村反貧困工作的長遠(yuǎn)、可持續(xù)開展帶來了不利影響。

第二，社會參與不到位，限制了反貧困的成效與質(zhì)量。社會參與涉及社會力量參與和市場力量參與兩個(gè)方面。社會力量與市場力量的參與、助力是確保農(nóng)村反貧困質(zhì)量及其可持續(xù)性的內(nèi)在要求。社會力量參與方面，專業(yè)性社會組織在反貧困中的功能、優(yōu)勢早已被諸多研究者所系統(tǒng)論證*李迎生、徐向文：《社會工作助力精準(zhǔn)扶貧:功能定位與實(shí)踐探索》，《學(xué)?！?016年第4期。。但在中西部絕大多數(shù)農(nóng)村，現(xiàn)代專業(yè)性社會服務(wù)組織，如社會工作機(jī)構(gòu)、民間扶貧基金會、社區(qū)發(fā)展組織、心理咨詢機(jī)構(gòu)等，無論是在力度還是形式上，實(shí)際尚未真正介入和參與到反貧困場域之中。這一方面固然與我國專業(yè)社會組織整體發(fā)展滯后的客觀現(xiàn)實(shí)直接關(guān)聯(lián)，但另一方面也與地方政府的思想認(rèn)識、財(cái)力基礎(chǔ)密切相關(guān)。而且，在我國農(nóng)村反貧困與福利建設(shè)的歷史進(jìn)程中，各種形式的共同體在新中國成立前的漫長歷史時(shí)期曾經(jīng)發(fā)揮著極為重要的作用，在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期也一度承擔(dān)著重要的角色。但自改革開放以來國家有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)中，這一主體卻并未得到應(yīng)有的重視，也未被納入政府的政策規(guī)劃序列。市場力量方面，介入反貧困的市場組織以各類國有性質(zhì)企業(yè)為主，民間私營企業(yè)參與的程度還很有限；介入反貧困的路徑還比較單一，企業(yè)主要與政府開展合作，與其他主體合作的情況還很少見；介入反貧困的內(nèi)容較為單一，整體仍然以資金援助為主，在市場納入、就業(yè)拓展、人力資本等方面的作用還有待拓展?？傊?，社會參與的不到位，不僅限制了反貧困的內(nèi)容、形式和手段，更是直接影響到脫貧的成效、質(zhì)量與可持續(xù)性。

第三，個(gè)人主體缺位，自主能動(dòng)性尚未有效調(diào)動(dòng)起來。反貧困的根本目的是幫助貧困個(gè)體擺脫生存困境、謀求長遠(yuǎn)發(fā)展。從PCG模型出發(fā)，個(gè)體應(yīng)當(dāng)是反貧困最為重要的參與者、行動(dòng)者之一。一方面，充分調(diào)動(dòng)貧困個(gè)體參與脫貧的積極性、能動(dòng)性，是確保脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵所在；另一方面，主動(dòng)參與脫貧也是個(gè)體維護(hù)自身權(quán)利、履行自身義務(wù)、提升發(fā)展能力的重要途徑。實(shí)際上，徹底擺脫貧困的基本表征之一便是個(gè)體生存與發(fā)展能力的有效提升。在當(dāng)下中國，貧困個(gè)體在農(nóng)村反貧困的主體結(jié)構(gòu)中整體尚未發(fā)揮出應(yīng)有的自主價(jià)值和能動(dòng)作用。一則，農(nóng)村反貧困的各項(xiàng)政策制度在實(shí)際操作中，對于扶貧對象還存有一定的排斥*鄧維杰：《精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對策與路徑選擇》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第6期。，削弱了貧困個(gè)體參與脫貧的積極性、主動(dòng)性；二則，貧困人口缺乏必要的自我組織，貧困個(gè)體在意識、思維、觀念等諸多方面還呈現(xiàn)明顯的保守性和局限性，“等、靠、要”思想仍然較為普遍；三則，現(xiàn)有的農(nóng)村反貧困在理念、制度等層面的設(shè)計(jì)中，整體未能將貧困個(gè)體的參與和自主能動(dòng)性充分考慮在內(nèi)，后者實(shí)際缺乏必要的、合理的參與渠道。

四、反貧困社會政策的未來展望

農(nóng)村反貧困是一項(xiàng)長期的、未竟的事業(yè)。PCG雙層場域模型為認(rèn)識和評判當(dāng)下中國的農(nóng)村反貧困實(shí)踐提供了一個(gè)積極的、發(fā)展型的認(rèn)知窗口，也為新時(shí)期反貧困社會政策的改革、完善與創(chuàng)新指出了可能的突破方向。

一是完善頂層政策設(shè)計(jì)，理順政府分權(quán)與多元主體參與的關(guān)系。反貧困社會政策的改革創(chuàng)新是一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性的工程，頂層設(shè)計(jì)是最為基礎(chǔ)、最為關(guān)鍵的途徑。構(gòu)建多元主體有效參與、合作共治的農(nóng)村反貧困體系，最為根本的是處理好政府分權(quán)的問題，也即處理好政府與市場、政府與社會等主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系問題。這就需要從政策產(chǎn)生的起點(diǎn)、從頂層設(shè)計(jì)的整體層面做出規(guī)劃、調(diào)整和轉(zhuǎn)變。政府是農(nóng)村反貧困的主導(dǎo)者和統(tǒng)籌者，強(qiáng)調(diào)政府分權(quán)并非是要政府放棄履行應(yīng)有的、基本的反貧困公共服務(wù)職能，而是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，變革或優(yōu)化政府反貧困的干預(yù)理念、干預(yù)結(jié)構(gòu)、干預(yù)重心和干預(yù)機(jī)制等。在一些具體性的事務(wù)上，靈活變通，有所收，有所放，不應(yīng)事無巨細(xì)過度干預(yù)。從多元主體參與的角度看，頂層設(shè)計(jì)還應(yīng)著重關(guān)注主體參與的客觀可能性，在反貧困政策規(guī)劃中，暢通和搭建多元主體有效參與的渠道、平臺，建立和完善多元主體合作治理的機(jī)制。

二是將貧困干預(yù)重心前移，更加凸顯社會政策的包容性、投資性。雖然我國在20世紀(jì)80年代中期即提出了開發(fā)式扶貧的理念，并著力推動(dòng)反貧困模式由“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。但這一轉(zhuǎn)變更多體現(xiàn)于減貧的經(jīng)濟(jì)政策，反貧困社會政策的建設(shè)范式時(shí)至今日并未發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變。如果依循吉登斯等人的標(biāo)準(zhǔn)，那么中國的反貧困社會政策整體上仍然是一種救濟(jì)性、事后補(bǔ)償式的消極政策。在謝若登那里，這種社會政策模式被形象地表述為滿足基本物質(zhì)生活的收入補(bǔ)貼或消費(fèi)維持*Johnson A. K.， Sherraden M., “Asset-based Social Welfare Policy: Homeownership for the Poor”, Journal of Sociology and Social Welfare, 19, 1992, p.65.。在當(dāng)下農(nóng)村貧困特征發(fā)生變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，這種消費(fèi)維持、事后補(bǔ)償式的社會政策模式，顯然已經(jīng)難以有效滿足各方面的需要。因此，一方面必須適時(shí)將貧困干預(yù)的重心進(jìn)一步前移，更加關(guān)注對貧困的預(yù)防和對個(gè)體未來發(fā)展的預(yù)期性投入；另一方面，必須在一個(gè)更為寬泛的視野中認(rèn)識貧困，將農(nóng)村社會排斥、權(quán)利剝削、能力缺失、機(jī)會擠壓等納入反貧困視野，建構(gòu)更具包容性的反貧困社會政策體系。此外，也應(yīng)妥善處理社會政策與經(jīng)濟(jì)政策之間的關(guān)系，有效兼顧經(jīng)濟(jì)增長與社會建設(shè)的雙重效益。

三是拓展反貧困的主體結(jié)構(gòu)，將共同體納入農(nóng)村反貧困社會政策的規(guī)劃視野。反貧困中的共同體是由民間自下而上自發(fā)組織而成，以自我服務(wù)為目的。與其他主體所不同，共同體通常所提供的是一種非正式福利，其福利效益也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)收益的邊界，如安全、歸屬、社會資本以及自我認(rèn)同等，因而是政府、企業(yè)、社會組織等其他反貧困主體所難以替代的。同樣重要的是，相對于專業(yè)社會組織的建設(shè)而言，反貧困共同體的建設(shè)所需的成本顯然更少、也更為容易。共同體的出現(xiàn)也客觀提供了個(gè)人參與反貧困的平臺和通道。正因如此，在社會政策的規(guī)劃中，可將各類民間共同體納入反貧困的視野，構(gòu)建共同體服務(wù)農(nóng)村反貧困的各項(xiàng)機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化和拓展反貧困主體結(jié)構(gòu)，提升反貧困效能。

四是強(qiáng)化個(gè)人主體責(zé)任，更加注重個(gè)人的參與和能力建設(shè)。過往的農(nóng)村反貧困政策大多片面強(qiáng)調(diào)貧困個(gè)體作為公民的基本福利權(quán)利，強(qiáng)調(diào)滿足個(gè)人當(dāng)時(shí)當(dāng)下的生存需求。但從西方福利改革的趨勢來看，個(gè)人既是反貧困的對象，也是反貧困的行動(dòng)者，反貧困與福利建設(shè)中的個(gè)人角色應(yīng)體現(xiàn)權(quán)責(zé)的統(tǒng)一性、相關(guān)性，個(gè)人在主張其公民權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)履行必要的公民義務(wù)。個(gè)人的參與也是確保有質(zhì)量、可持續(xù)脫貧的內(nèi)在要求。我國反貧困社會政策的改革創(chuàng)新，應(yīng)將強(qiáng)化個(gè)人主體責(zé)任作為重要突破口之一，凸顯個(gè)人參與、鼓勵(lì)個(gè)人參與，充分調(diào)動(dòng)個(gè)人的積極性、主動(dòng)性，為個(gè)人參與反貧困實(shí)踐創(chuàng)造積極條件。與之相應(yīng)，反貧困社會政策的重心也應(yīng)適時(shí)從“物的補(bǔ)給”進(jìn)一步轉(zhuǎn)向?qū)Α叭说耐顿Y”，強(qiáng)調(diào)人的能力建設(shè)，更加關(guān)注健康、教育、就業(yè)等方面的需求和長遠(yuǎn)規(guī)劃，統(tǒng)籌滿足個(gè)人當(dāng)時(shí)當(dāng)下的生存需求和長遠(yuǎn)發(fā)展，從而真正實(shí)現(xiàn)助人自助和“造血”扶貧。