“雙溝探索”：看政府如何統(tǒng)籌全域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)

蘇 偉

近年來，雙溝鎮(zhèn)根據(jù)江蘇省睢寧縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和部署，大膽創(chuàng)新，通過組建農(nóng)業(yè)公司提供統(tǒng)一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，引領(lǐng)各村組建土地股份合作社和集體農(nóng)場，帶動農(nóng)戶和村集體共享分紅收益，用實踐有力回答了新時代如何促進(jìn)農(nóng)戶和村集體“雙增收”、如何提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平和綜合效益、如何促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接等一系列問題。

形成背景

全縣統(tǒng)一規(guī)劃部署。2017年初，睢寧縣在認(rèn)真調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，果斷作出構(gòu)建覆蓋全縣的“11841”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的規(guī)劃部署，即全縣以1個縣農(nóng)業(yè)公司為龍頭、18個鎮(zhèn)全部組建農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)、400個村成立集體土地股份合作社和集體農(nóng)場、培育 1萬名新型職業(yè)農(nóng)民，專門成立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)指揮部，全縣涉農(nóng)資金項目向“11841”集聚投入，同時選擇城鎮(zhèn)化水平較高的雙溝鎮(zhèn)先行試點(diǎn)。

雙溝鎮(zhèn)具備推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展條件。雙溝鎮(zhèn)2014年以來加快推進(jìn)農(nóng)村人口向鎮(zhèn)區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，在鎮(zhèn)區(qū)建成幸福里小區(qū)、官路小區(qū)，共安置了9個村、4900戶、約2萬人，青壯年基本全部外出打工，群眾流轉(zhuǎn)土地的愿望普遍比較強(qiáng)烈。在中心鎮(zhèn)創(chuàng)建和集中居住區(qū)建設(shè)中，雙溝鎮(zhèn)積累了一定的資金，形成了良好的金融信譽(yù)，為解決鎮(zhèn)村集體規(guī)模經(jīng)營土地的資金需求提供了支撐。雙溝鎮(zhèn)經(jīng)過分析，決定在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)大力發(fā)展以鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公司托管服務(wù)為引領(lǐng)、村土地股份合作社為紐帶、集體農(nóng)場為主體的規(guī)模經(jīng)營，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，推動小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

運(yùn)作機(jī)制

組織框架。鎮(zhèn)級成立集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理辦公室，負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督。鎮(zhèn)財政出資 2000 萬元注冊成立秋歌農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，與全鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)、植保等專業(yè)合作社簽訂了協(xié)作協(xié)議，對全鎮(zhèn)各種服務(wù)力量進(jìn)行整合，統(tǒng)一調(diào)配管理。村級由黨支部成員發(fā)起成立土地股份合作社、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，農(nóng)戶自愿將家庭承包土地、農(nóng)機(jī)等入股成為股東成員，獲得收益分配及分紅。

經(jīng)營管理。鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理辦公室對鎮(zhèn)公司和各村集體經(jīng)營實施監(jiān)管，統(tǒng)一代理村級財務(wù)、分村設(shè)賬核算。秋歌農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，根據(jù)村需求和托管合同提供農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)技、植保、烘干、倉儲、銷售統(tǒng)一服務(wù)，產(chǎn)品收獲或銷售時結(jié)算。公司合理劃分服務(wù)半徑，在全鎮(zhèn)按 1 萬畝服務(wù)半徑設(shè)立三個區(qū)域服務(wù)中心，分別建立機(jī)庫、烘干倉儲和物流設(shè)施。村土地股份合作社入股土地實行內(nèi)股外租，村集體農(nóng)場直接經(jīng)營 800—1000 畝，剩余部分整治后租賃給大戶。

收益分配。秋歌農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司自負(fù)盈虧，按公司章程規(guī)定提取公積金、公益金、折舊費(fèi)等，可分配盈余用于工作人員考核獎勵、給服務(wù)對象分紅、增加公司積累，但分配方案必須報鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理辦公室審核批準(zhǔn)。村集體通過項目、自有資金投入合作社，分紅歸村集體，集體農(nóng)場的經(jīng)營收益歸集體所有，村土地股份合作社保證農(nóng)戶每畝年保底收益 800 元，農(nóng)田整治后新增可耕種土地等收益盈余由村集體和入股農(nóng)戶按 51：49 比例分紅。

實踐效果

目前，雙溝鎮(zhèn)以村為單位成立25個土地股份合作社、25個農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，土地股份合作社共經(jīng)營土地 3.12 萬畝，購置、入股農(nóng)機(jī)318 臺套。一年來，雙溝鎮(zhèn)取得顯著的綜合發(fā)展成效。一是增加了農(nóng)民收入。2017 年，農(nóng)戶家庭年增收可達(dá) 1 萬元。鎮(zhèn)村還對零散經(jīng)營的登記特困戶、低收入戶實行全免費(fèi)和機(jī)械免費(fèi)服務(wù)，優(yōu)先讓其進(jìn)社務(wù)工，加快脫貧增收致富步伐。二是壯大了集體經(jīng)濟(jì)。2017年，村集體平均收入達(dá)26.6萬元，是2016年的5倍多；秋歌農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司也實現(xiàn)盈利100余萬元。三是發(fā)展了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)作物面積一年擴(kuò)大6000余畝，糧食作物、蔬菜瓜果實現(xiàn)畝均增產(chǎn)10%以上，規(guī)模經(jīng)營糧食生產(chǎn)畝均年節(jié)本200元以上。同時，無公害、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)也得到普及，農(nóng)藥化肥使用量大大減少。四是強(qiáng)化了基層建設(shè)。鎮(zhèn)各單位通過參與鎮(zhèn)公司服務(wù)指導(dǎo)和經(jīng)營管理監(jiān)督，有效發(fā)揮了公益性服務(wù)職能。村“兩委”通過牽頭建立村集體土地股份合作社和集體農(nóng)場，找到了集體開展統(tǒng)一服務(wù)的定位和切入點(diǎn)，增強(qiáng)了凝聚力和號召力。村干部工資待遇大大改善，工作積極性、責(zé)任心明顯增強(qiáng)。

對雙溝探索的理性思考

適應(yīng)性分析。從雙溝鎮(zhèn)發(fā)展過程看，實行這一模式必須具備以下條件：一是縣鎮(zhèn)重視支持。睢寧縣委縣政府高度重視并作出“11841”規(guī)劃部署，實行統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)和項目資金的集聚投入；雙溝鎮(zhèn)黨委政府整合全鎮(zhèn)農(nóng)口、財政、審計等部門力量，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，并對各村實行考核激勵，提供了有力組織保障。二是農(nóng)民具有愿望。雙溝鎮(zhèn)便利的交通區(qū)位使農(nóng)民思想、就業(yè)門路開闊，勞動力轉(zhuǎn)移比較充分、收入不以農(nóng)業(yè)為主，加之中心鎮(zhèn)、集中居住區(qū)建設(shè)使大量農(nóng)戶生活環(huán)境改變，大部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿強(qiáng)烈，具有較好的群眾基礎(chǔ)。三是資金投入保障。雙溝鎮(zhèn)在財政拿出 2000 萬元資助公司注冊和經(jīng)營的同時，積極爭取各級項目支持，先后獲得各級鎮(zhèn)村建設(shè)、土地整治、高效農(nóng)業(yè)、改革試點(diǎn)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、光伏等項目資金達(dá) 3.33 億元，僅鎮(zhèn)公司和 25 個集體農(nóng)機(jī)服務(wù)合作社就形成固定資產(chǎn) 875 萬元、流動資金 1125 萬元。通過鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)擔(dān)保和貼息50萬元，全鎮(zhèn) 25個土地股份合作社還獲得 750 萬元、村均 30 萬元的貸款，在生產(chǎn)旺季鎮(zhèn)公司和各村均能及時獲得金融部門資金支持。

制約因素分析。一是對行政推動依賴性強(qiáng)。各個層面操作主要以政府和村“兩委”干部為主，群眾參與程度較低。二是對鎮(zhèn)財力要求高。鎮(zhèn)級統(tǒng)一服務(wù)起到重要的支撐作用，對各鎮(zhèn)財力要求較高，另外各村分別組建農(nóng)機(jī)服務(wù)合作社的投入也很大。三是風(fēng)險防范能力低。全鎮(zhèn)每年必須支付的土地流轉(zhuǎn)保底分紅就達(dá) 4500 萬元，而目前農(nóng)業(yè)保險還僅限于成本保障，農(nóng)業(yè)較低的比較效益使鎮(zhèn)村一定時期內(nèi)也無法建立足夠的風(fēng)險基金，一旦出現(xiàn)大的自然災(zāi)害，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)將很難足額及時兌現(xiàn)。

借鑒推廣分析。一是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，調(diào)動群眾流轉(zhuǎn)土地積極性。這是推廣雙溝經(jīng)驗的首要前提。在盡快完成農(nóng)村承包土地確權(quán)頒證工作的同時，健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)制和產(chǎn)權(quán)交易市場，全面實施農(nóng)村土地承包仲裁制度，及時規(guī)范調(diào)處土地承包流轉(zhuǎn)糾紛，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地。二是搞好建設(shè)規(guī)劃，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)社會化水平。各地特別是縣級，要借鑒睢寧縣“11841”規(guī)劃的做法，加強(qiáng)宏觀設(shè)計和新型經(jīng)營主體、社會化服務(wù)組織培育，打破鎮(zhèn)村范圍，在更大區(qū)域內(nèi)搞好服務(wù)力量整合配置，雙溝鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域服務(wù)中心的思路可以用在縣域乃至更大范圍的統(tǒng)籌謀劃，通過具備條件地區(qū)帶動周邊共同發(fā)展推進(jìn)，以切實提高農(nóng)機(jī)等技術(shù)設(shè)備的配置水平和使用效率。三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，打造田園綜合體。鎮(zhèn)村乃至縣要劃分農(nóng)業(yè)功能區(qū)、生活居住區(qū)、文化景觀區(qū)，積極建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體，讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，實現(xiàn)三產(chǎn)融合。四是創(chuàng)新金融服務(wù)，努力破解資金短缺瓶頸。應(yīng)通過財政投資設(shè)立農(nóng)民集體增收風(fēng)險補(bǔ)償基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、提供貸款擔(dān)保和利息補(bǔ)貼等形式，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)全面建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展信貸投資平臺，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。五是強(qiáng)化制度建設(shè)，切實防范各種風(fēng)險。借鑒雙溝鎮(zhèn)“建立集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理辦公室、統(tǒng)一財務(wù)管理”的經(jīng)驗，加強(qiáng)集體經(jīng)營行為的監(jiān)管。建立健全公積金、公益金、風(fēng)險基金和折舊提取制度，不斷提升集體自我發(fā)展和風(fēng)險防控能力。創(chuàng)新拓展農(nóng)業(yè)保險制度，積極試點(diǎn)普及農(nóng)產(chǎn)品收入保險、價格指數(shù)保險、質(zhì)量安全保證保險和農(nóng)業(yè)信貸保證保險等新險種，提供全方位保險保障。