毗鄰地區(qū)接軌上海的思考
——以江蘇省昆山市為例

■黃麗鵬

近期，習(xí)近平總書記作出重要指示，要求上海進一步發(fā)揮龍頭帶動作用，蘇浙皖各揚所長，扎實推動長三角實現(xiàn)更高質(zhì)量的一體化發(fā)展。這為推進新時代長三角地區(qū)一體化發(fā)展指明了方向、提供了實踐遵循。上?！笆濉币?guī)劃綱要也明確“著力提升上海國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運與科技創(chuàng)新等城市功能，推動非核心功能疏解，促進與周邊城市同城化發(fā)展，打造上海都市經(jīng)濟圈”。上海周邊從南到北有平湖市、嘉善縣、吳江區(qū)、昆山市、太倉市、海門市、啟東市7個毗鄰縣市區(qū)，這些地區(qū)在推進與上海一體化發(fā)展過程中取得了顯著成效，其中昆山在對接融入上海方面的經(jīng)驗成績和融合程度相對較好。

一、昆山接軌上海發(fā)展工作的歷程

回顧昆山的發(fā)展歷程，可以明顯的看出，他們歷來把融入上海、配套上海、服務(wù)上海作為實現(xiàn)跨越發(fā)展的重要理念，每一步發(fā)展、每一次轉(zhuǎn)型，都離不開上海的溢出、輻射和帶動。昆山早期工業(yè)起步靠的是上海的資金、人才和技術(shù)，昆山開放型經(jīng)濟的跨越發(fā)展也得益于浦東的開發(fā)開放。近年來，昆山的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、高質(zhì)量發(fā)展與上海“四個中心”和“科創(chuàng)中心”建設(shè)密切相關(guān)。具體可以分為四個階段：

（一）初始階段（上世紀(jì)70年代末—90年代初）

為了適應(yīng)對外開放，昆山根據(jù)自身緊鄰上海的獨特區(qū)位優(yōu)勢，抓住上海產(chǎn)業(yè)升級、部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)外遷以及部分內(nèi)地三線企業(yè)向沿海轉(zhuǎn)移的機遇，適時提出“東依上海、西托‘三線’、內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、面向全國、走向世界”的發(fā)展思路，通過橫向經(jīng)濟聯(lián)合，自費興辦了經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)小區(qū)，奠定了工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。上海的一些國有企業(yè)，也開始主動與昆山的中小企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展聯(lián)營合作，為企業(yè)提供信息、技術(shù)、資金、管理和營銷服務(wù)。至1989年底，昆山有500多家橫向聯(lián)合企業(yè)，其中與上海聯(lián)合的約占70%，而且絕大多數(shù)都是共同投資、共擔(dān)風(fēng)險、共享利益的緊密型聯(lián)合企業(yè)。這期間，昆山的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)聘請了很多來自上海的“星期天工程師”“退休工程師”，幫助企業(yè)解決生產(chǎn)過程中碰到的技術(shù)和管理難題。

（二）提升階段（上世紀(jì)90年代初—90年代末）

1992年6月，中央召開了長江三角洲以及長江沿江地區(qū)經(jīng)濟規(guī)劃座談會，進一步明確以上海浦東開發(fā)為龍頭，加快開發(fā)開放長江沿岸城市，作為振興我國經(jīng)濟的一個重大戰(zhàn)略決策。同年8月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)昆山開發(fā)區(qū)進入國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)序列，與沿海14個港口城市的經(jīng)開區(qū)組成“14+1”格局。為此，昆山市委、市政府抓住浦東開放、開發(fā)區(qū)國批的機遇，從交通通信、項目開發(fā)、金融、商貿(mào)、信息、技術(shù)、人才、政策、產(chǎn)業(yè)、旅游等10個方面主動與浦東接軌，積極吸收浦東的輻射，經(jīng)濟建設(shè)步入以外向為主的新時期。截至1993年底，進入昆山開發(fā)區(qū)的企業(yè)已達262家，總投資9.68億美元，其中合同外資7.46億美元，完成產(chǎn)值83.5億元，實現(xiàn)利稅4.57億元，出口創(chuàng)匯3.24億美元，外資投資規(guī)模在1000萬美元以上的項目增加到27個。

（三）拓展階段（21世紀(jì)初—2012年）

按照“新城市、新產(chǎn)業(yè)、新人才”的要求，昆山充分發(fā)揮沿滬的獨特優(yōu)勢，突出各類載體功能建設(shè)，形成重點園區(qū)功能突破、資源整合和政策共享發(fā)展的格局，著力打造形成與上海有所區(qū)別、互有側(cè)重、合作配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，提升經(jīng)濟發(fā)展層次。特別是，江蘇省委、省政府于2005年作出開發(fā)建設(shè)花橋國際商務(wù)城的戰(zhàn)略決策，打造江蘇省唯一以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，探索打響“不是上海，就在上?！钡钠放?。目前，一座與工業(yè)化相配套、與城市化相適應(yīng)、與國際化相接軌的現(xiàn)代大都市衛(wèi)星商務(wù)城初見雛形。2006－2017年，花橋商務(wù)城地區(qū)生產(chǎn)總值、一般公共預(yù)算收入、服務(wù)業(yè)增加值分別增長6.8倍（265億元）、10.7倍（38億元）、21.2倍（224億元）。

（四）深化階段（2012年至今）

進入這一階段，昆山融入上海的作用機制也發(fā)生了很大的變化，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更多體現(xiàn)為市場化因素的推動，市場發(fā)揮著資源的優(yōu)化配置作用。政府的作用更多體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境保護等公共事務(wù)方面，重點發(fā)力培育國際化、高水準(zhǔn)的營商環(huán)境。因此，這一時期，昆山著重搶抓上海“四個中心”、科創(chuàng)中心、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)等機遇，提出了“融入、配套、服務(wù)、協(xié)同”的對接融入理念，全方位、多領(lǐng)域?qū)由虾?。隨著滬寧城鐵、京滬高鐵的相繼開通，國內(nèi)首條跨省軌道交通線——11號線花橋延伸段投運，昆山與上海之間形成了更加便捷、更加健全的現(xiàn)代交通支撐體系。同時，圍繞上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，瞄準(zhǔn)貿(mào)易便利化、金融創(chuàng)新、體制機制改革、投資便利化等領(lǐng)域，昆山率先復(fù)制推廣了一批改革創(chuàng)新經(jīng)驗。在公共服務(wù)上更加無縫對接，越來越多的上海高等院校、科研院所、醫(yī)療機構(gòu)到昆山設(shè)立分支機構(gòu)或開展服務(wù)，上海公共交通卡與昆山也實現(xiàn)了異地刷卡消費。

二、昆山接軌上海發(fā)展的機遇分析

（一）上海城市非核心功能疏解的機遇

《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》明確提出，建設(shè)卓越的全球城市，逐步推動上海非核心功能向郊區(qū)以及更大范圍疏解，土地、企業(yè)項目實行縮量規(guī)劃。從紐約、倫敦、東京等城市的發(fā)展軌跡看，非核心功能疏解是全球城市發(fā)展中的普遍做法。非核心功能的疏解將加快上海中心城區(qū)有關(guān)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)向昆山等毗鄰地區(qū)轉(zhuǎn)移，加速區(qū)域經(jīng)濟融合發(fā)展的步伐。

（二）上海重大政策輻射的機遇

隨著上海“雙自聯(lián)動”（自主創(chuàng)新示范區(qū)+自貿(mào)區(qū)）政策深入實施，國內(nèi)外各類頂尖科技創(chuàng)新要素資源將逐步集聚到上海，并有可能選擇沿滬地區(qū)進行分流落戶。上海科研機構(gòu)和開發(fā)園區(qū)與周邊設(shè)立共同平臺、轉(zhuǎn)化平臺、共建園區(qū)將逐步成為趨勢。近一段時間，上海張江、漕河涇等品牌高新區(qū)和復(fù)旦、交大等大學(xué)科技園區(qū)紛紛在周邊地區(qū)打造共建園區(qū)、科技城。2017年2月，張江高新區(qū)在金山區(qū)和嘉興市設(shè)立張江長三角科技城，總規(guī)劃面積87.1平方公里，一半在上海金山區(qū)，一半在嘉興市平湖市，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一決策和統(tǒng)一管理，是目前我國第一個跨省市、一體化發(fā)展的實踐區(qū)。

（三）上海與周邊資源融合對接的機遇

隨著上海與沿滬地區(qū)同城效應(yīng)的顯現(xiàn)，以及土地、租金、用工、居住等領(lǐng)域成本日漸趨高，不僅傳統(tǒng)制造業(yè)加速向外遷移，而且部分新興產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和制造環(huán)節(jié)也開始向周邊轉(zhuǎn)移。如廣東東莞松山湖高新區(qū)就是利用自身綜合成本較低、臨近深圳區(qū)位優(yōu)勢，吸引了華為等企業(yè)研發(fā)中心和部分企業(yè)總部集聚落地。

（四）高端創(chuàng)新要素資源跳躍落戶的機遇

隨著新一代科技產(chǎn)業(yè)革命個性化、定制化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢的顯現(xiàn)，科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展也在擺脫梯度轉(zhuǎn)移的規(guī)律，有可能在昆山等沿滬地帶活力區(qū)域跨越落戶。根據(jù)“反梯度轉(zhuǎn)移理論”，現(xiàn)有生產(chǎn)力水平的梯度順序并不一定是采用先進技術(shù)和經(jīng)濟開發(fā)的順序。相對低梯度的地區(qū)，只要政策得當(dāng)，措施有力，也可以直接引進采用世界最新技術(shù)，發(fā)展自己的高技術(shù)，實行超越發(fā)展。因此，昆山等毗鄰地區(qū)并不完全是“被動跟隨”“位置鎖定”，每個地區(qū)都是探索者，都可以成為領(lǐng)先者，關(guān)鍵是要結(jié)合各自的基礎(chǔ)條件、資源稟賦，確定不同的路徑選擇。

（五）上級功能區(qū)戰(zhàn)略亟需破局的機遇

江蘇省正在大力實施“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略。其中，揚子江城市群建設(shè)是作為江蘇全省經(jīng)濟發(fā)展的主要發(fā)動機，要求把它放在長江經(jīng)濟帶建設(shè)、長三角城市群發(fā)展、全省持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，乃至參與全球競爭的大格局中來考量、來謀劃，并明確提出“向東強化與上海的對接，主動實施借力發(fā)展、錯位發(fā)展，更好承接上海輻射”。昆山作為江蘇沿滬第一站，區(qū)位優(yōu)勢和配套環(huán)境得天獨厚，理所應(yīng)當(dāng)挑起重擔(dān)、順勢而為，全面承接上海優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源的外溢輻射，打造與上海同頻共振的功能節(jié)點。

三、昆山接軌上海發(fā)展應(yīng)關(guān)注的幾點轉(zhuǎn)變

針對上述機遇，上海周邊地區(qū)已紛紛采取行動、全面對接，沿滬地帶正在形成對接上海的大尺度連綿產(chǎn)業(yè)區(qū)。但對昆山來說，應(yīng)意識到過去低層次、以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主的接軌已經(jīng)基本完成，未來將逐步轉(zhuǎn)向兩地資源的優(yōu)化配置，重點是科技協(xié)同創(chuàng)新和公共服務(wù)的全面接軌。具體來看，有以下幾點轉(zhuǎn)變：

一是從引二產(chǎn)轉(zhuǎn)向引三產(chǎn)

沿滬地區(qū)當(dāng)前都進入了全面轉(zhuǎn)型升級新時期，如果說以往接軌上海更多的是注重一般制造業(yè)，那么現(xiàn)在的重點基本都在承接上海高端制造業(yè)、2.5產(chǎn)業(yè)，以及研發(fā)設(shè)計、服務(wù)外包、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意等科技服務(wù)業(yè)、新興服務(wù)業(yè)。

二是從引資金轉(zhuǎn)向引人才

不同城市都在加強對上海高層次人才和團隊的引進，包括昆山在內(nèi)的周邊地區(qū)高端人才大多來自上海。

三是從引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向?qū)W創(chuàng)新

加強了與上?？蒲性核⒖萍紙@區(qū)和孵化器的對接合作，共建創(chuàng)新機構(gòu)并引進上?？萍季偷剞D(zhuǎn)化。

四是從聯(lián)區(qū)域轉(zhuǎn)向接平臺

更加關(guān)注與上海自貿(mào)區(qū)、虹橋商務(wù)區(qū)、張江示范區(qū)、國際旅游度假區(qū)等平臺的對接，實施聚焦性的招商引資。目前，南通就有上海外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)園、上海市北高新（南通）科技城、上海楊浦（海安）工業(yè)園等7個合作園區(qū)。嘉興除了張江長三角科技城，還共建了滬嘉杭G60科創(chuàng)走廊、上海自貿(mào)區(qū)嘉善項目協(xié)作區(qū)等一批合作載體。

五是從抓局部轉(zhuǎn)向促整體

過去限于行政壁壘，毗鄰地區(qū)接軌上海更多體現(xiàn)在由市場調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，相對局限，但隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市功能、公共服務(wù)配套、人文環(huán)境等領(lǐng)域全方位融合共享成為趨勢，以進一步促進跨區(qū)域資源要素的自由有序流動。

與此同時，在毗鄰地區(qū)接軌上海發(fā)展過程中，應(yīng)注意一些共性問題，突出表現(xiàn)在：邊界地區(qū)城鎮(zhèn)組團功能缺乏統(tǒng)籌，旅游合作開發(fā)機制不完善，跨界斷頭路現(xiàn)象嚴(yán)重，環(huán)境協(xié)調(diào)治理合作不足，區(qū)域生態(tài)補償機制缺乏，鄰避設(shè)施矛盾客觀存在，城市水利安全保障設(shè)施缺乏協(xié)調(diào)等。從更深層次來分析，這些問題主要是行政區(qū)劃壁壘導(dǎo)致的，這是區(qū)域一體化的關(guān)鍵制度問題。但是從趨勢看，區(qū)域一體化發(fā)展必然打破傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式，開展跨區(qū)域合作將成為一體化的必須選擇，區(qū)域協(xié)同發(fā)展將按照資源共享、利益共有的原則，從以行政區(qū)劃單元逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟區(qū)劃單元來統(tǒng)籌規(guī)劃實施。

四、昆山接軌上海發(fā)展的幾點建議

毗鄰地區(qū)做好接軌上海發(fā)展這篇文章，關(guān)鍵是思考如何各展其長、優(yōu)勢互補、競相發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)的互補發(fā)展、錯位發(fā)展。因此，昆山應(yīng)研究立足上海，找準(zhǔn)對接點、發(fā)力點，加快形成以全面接軌上海發(fā)展為“一體”，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策創(chuàng)新、城市管理、功能設(shè)施等為“多翼”的強勢推進格局。

（一）重點優(yōu)化接軌上海發(fā)展的產(chǎn)業(yè)空間布局建設(shè)

接軌上海，昆山自身應(yīng)是一個整體，但市域內(nèi)不同的區(qū)域可以承擔(dān)著不同的功能，這樣各個板塊各有側(cè)重，各具特色和優(yōu)勢，有利于充分調(diào)動主觀能動性，可以產(chǎn)生“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)，形成“你追我趕”的生動局面。根據(jù)筆者的調(diào)研，建議昆山開發(fā)區(qū)側(cè)重接軌自由貿(mào)易港，特別是圍繞綜保區(qū)一般納稅人資格試點，做好貿(mào)易、品牌、結(jié)算等功能總部以及光電、半導(dǎo)體等高端項目對接；昆山高新區(qū)側(cè)重接軌科創(chuàng)中心、張江高新區(qū)，深度挖掘上海高校、院所產(chǎn)學(xué)研產(chǎn)業(yè)化成果，主攻小核酸及生物醫(yī)藥、智能制造產(chǎn)業(yè)，積極承接高端制造業(yè)等項目“溢出”；花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)側(cè)重接軌虹橋商務(wù)區(qū)，以產(chǎn)業(yè)融合、要素融合和城市融合為目標(biāo)，做好科技服務(wù)、金融后臺、展覽展示、區(qū)域總部、文化創(chuàng)意等項目對接；旅游度假區(qū)側(cè)重接軌上海西南部，發(fā)揮江南水鄉(xiāng)、文化古鎮(zhèn)、自然村落等資源優(yōu)勢，積極融入滬蘇杭旅游一體化發(fā)展；昆山試驗區(qū)側(cè)重建立完善與上海銜接、與國際慣例接軌的服務(wù)體系、制度安排、法律保障和營商環(huán)境，全面梳理分析上海財稅、產(chǎn)業(yè)、金融、科技、人才等方面政策，爭取復(fù)制推廣部分創(chuàng)新措施。針對這一布局，結(jié)合上海非核心功能疏解，進一步明確對接領(lǐng)域，形成對接的行業(yè)、企業(yè)、機構(gòu)等細分清單。

（二）重點推動接軌上海發(fā)展的臨界地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

上海最大的資源是創(chuàng)新資源，最大的優(yōu)勢是創(chuàng)新優(yōu)勢，昆山對接的最大動力也在創(chuàng)新上。但“剃頭挑子一頭熱”的模式不可持續(xù)，昆山必須找到與上海發(fā)展的“最大公約數(shù)”。目前來看，嘉定、青浦與昆山的臨界地區(qū)就是這個“最大公約數(shù)”，像安亭與花橋，雙方都有共同發(fā)展的意愿。這方面昆山市規(guī)劃局已經(jīng)做了一些工作，目前正協(xié)助上海推進安亭—白鶴—花橋城鎮(zhèn)圈區(qū)域協(xié)同規(guī)劃編制。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)具體研究和嘉定、青浦等地在臨界地區(qū)合作共建跨省市的一體化發(fā)展實踐區(qū)，銜接好各規(guī)劃確定的定位、功能、設(shè)施等，通過規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如在花橋—安亭等滬昆臨界地區(qū)，跨地域規(guī)劃布局合作園區(qū)，建立共同開發(fā)、利益共享、服務(wù)同城、優(yōu)勢互補的工作機制，引導(dǎo)科創(chuàng)資源和產(chǎn)業(yè)落戶，爭取成為上海科創(chuàng)中心外溢的首選地。

（三）重點加快接軌上海發(fā)展的道路交通互聯(lián)互通

道路交通是推進與上海接軌的基礎(chǔ)條件，把交通作為先行領(lǐng)域，排出道路對接的清單，著力打通干道運輸?shù)摹爸鲃用}”、暢通次區(qū)域交通的“微循環(huán)”。具體有兩個方面：一方面，加快規(guī)劃對接道路的實施。經(jīng)過昆山與上海有關(guān)部門的多輪溝通，昆山與上海共規(guī)劃主要對接道路18條，已經(jīng)對接7條，各類專項規(guī)劃已確定7條，還有4條需要進一步討論確定，這些道路應(yīng)積極對接，切實加快推進。另一方面，加強軌道交通的聯(lián)系。抓住蘇州市域軌交S1線規(guī)劃獲國家發(fā)改委批復(fù)的機遇，加快推動工程建設(shè)，盡早接軌11號線延伸線，構(gòu)建東西向軌道主骨架。同時，應(yīng)與上海軌交17號線加快對接，探索開通環(huán)淀山湖地區(qū)往17號線樞紐的換乘公交，遠期結(jié)合蘇州市域軌交S3線（同里—周莊—錦溪—淀山湖）的推進，力爭實現(xiàn)南部水鄉(xiāng)片區(qū)與17號線的無縫銜接。

（四）重點促進接軌上海發(fā)展的公共服務(wù)提擋升級

促進更多公共服務(wù)一體化，有利于各類要素資源特別是人才的流動和互通。目前，昆山與上海在公交“一卡通”、醫(yī)保結(jié)算、共建醫(yī)院等方面做了不少探索。下一步應(yīng)學(xué)習(xí)嘉興、南通等地區(qū)經(jīng)驗，借鑒珠三角、京津冀公共服務(wù)一體化的成功做法，探索形成一份接軌上海公共服務(wù)的清單，促進更多公共服務(wù)資源共享。如嘉興去年在與上海公共服務(wù)資源的對接上就有兩個很大的突破，一是與上海公積金中心的單邊貸款政策，即在上海繳存，在嘉興購房，可享受嘉興公積金貸款；二是醫(yī)療資源方面，嘉興市社保局與上海長海醫(yī)院簽訂醫(yī)保異地聯(lián)網(wǎng)結(jié)算服務(wù)協(xié)議，嘉興市民到長海醫(yī)院就診，可直接用市民卡實時付款結(jié)算，昆山現(xiàn)在也只是實現(xiàn)了異地就醫(yī)住院費用的直接結(jié)算。

（五）重點加強接軌上海發(fā)展的生態(tài)保育協(xié)同建設(shè)

接軌上海還要在綠色發(fā)展、安全發(fā)展上下更大功夫，探索跨區(qū)域生態(tài)體系建設(shè)聯(lián)動機制，共同打造“綠色生態(tài)廊道”，全面提升區(qū)域綠色發(fā)展質(zhì)量和整體宜居魅力。一是推動區(qū)域生態(tài)協(xié)調(diào)保育，重點是吳淞江與上海嘉定、青浦生態(tài)走廊的對接，環(huán)淀山湖地區(qū)生態(tài)格局的構(gòu)建，探索區(qū)域項目環(huán)境共建共批制度，協(xié)調(diào)落實濕地、水源地等各類生態(tài)空間的生態(tài)補償措施。二是協(xié)同區(qū)域環(huán)境污染治理，以小流域為單位，共同開展河湖沿線工業(yè)污染治理，推進河湖清淤、疏浚，清除斷頭浜和壩基，溝通河道水系，統(tǒng)籌區(qū)域排澇水系的泵閘建設(shè)，完善防洪排澇應(yīng)急體系，保障城市安全。三是加強對臨界區(qū)域工業(yè)污染源的環(huán)境管理，共同治理跨境污染問題，特別是要加強區(qū)域鄰避設(shè)施布局的協(xié)調(diào)，研究將昆山部分垃圾運送至青浦垃圾填埋場、嘉定垃圾焚燒廠進行處理的可行性方案。