關(guān)于排污權(quán)交易制度在我國國家級新區(qū)的構(gòu)建
——以南京江北新區(qū)為例

高倩倩

南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211816

一、排污權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)及其現(xiàn)實意義

(一)排污權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)

排污權(quán)交易制度的理論淵源是以科斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的產(chǎn)權(quán)理論，該理論主張借助市場的手段解決環(huán)境問題產(chǎn)生的根源——外部不經(jīng)濟(jì)?！芭盼蹤?quán)”交易的概念最早是由多倫多大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授約翰·戴爾斯于20世紀(jì)60年代提出，其主要思想是傳統(tǒng)的環(huán)境管理除了政府干預(yù)外，并沒有給企業(yè)任何的激勵措施去保護(hù)環(huán)境，如果能建立一個市場，企業(yè)就會發(fā)現(xiàn)，只要它們有效地減少了污染，它們就能同那些需要排放較多污染的企業(yè)進(jìn)行交易從而獲得資金收益。這種市場理念的廣泛應(yīng)用比傳統(tǒng)的政府管理模式更能有效地減少污染排放，也會更有助于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。①

(二)構(gòu)建排污權(quán)交易制度對國家級新區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實意義

到目前為止，國務(wù)院已陸續(xù)批復(fù)設(shè)立17個國家級新區(qū)，分別涉及我國西部、東部、中部、東北等主要區(qū)域經(jīng)濟(jì)版塊，然而需要強調(diào)的是，高速經(jīng)濟(jì)增長的同時必然附帶著環(huán)境管理問題。環(huán)境保護(hù)制度在我國主要是靠政府主導(dǎo)的，同時伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將市場機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)制度，而排污權(quán)交易制度可以說是最具市場機(jī)制色彩的新型環(huán)境保護(hù)制度，因此在國家級新區(qū)構(gòu)建和完善排污權(quán)交易制度是十分必要的。

1.排污權(quán)交易有利于降低新區(qū)范圍內(nèi)企業(yè)的污染治理成本，具有很強的靈活性

企業(yè)可以靈活選擇是自己動手治理污染或者是在市場上購買排污權(quán)，如果一個企業(yè)自己治理污染所消耗的成本高于市場上銷售的排污權(quán)的價格，其自然不會選擇治理污染而是會去購買排污權(quán)以降低成本。反之，如果企業(yè)自身的污染治理成本比市場上的排污權(quán)價格低，那么它必然有動力著手對污染進(jìn)行治理，以期待自己獲得的富余的排污權(quán)在市場上出售以獲得利潤。如果不存在這種能夠自由交易的排污權(quán)市場，那么每個企業(yè)都只能自己花費資金治理污染以達(dá)到總量控制的要求。

2.排污權(quán)交易可以產(chǎn)生對技術(shù)進(jìn)步的巨大促進(jìn)作用

通過采用新技術(shù)、新型設(shè)備來增加排污者的經(jīng)濟(jì)效益，這種做法可以很大限度上激勵技術(shù)的進(jìn)步，排污權(quán)交易正是通過這種方式促進(jìn)了科技的更新發(fā)展。

3.排污權(quán)交易客觀上有利于形成污染水平低而生產(chǎn)效率高的工業(yè)布局

在一定區(qū)域內(nèi)環(huán)境容量總量是有限的，政府可以對其進(jìn)行調(diào)控。也就是說，企業(yè)能夠獲得的排污權(quán)也是有限的，這對企業(yè)的市場準(zhǔn)入構(gòu)成了一道“門檻”。在現(xiàn)有企業(yè)分配得到了全部環(huán)境容量以后，新建立的企業(yè)要進(jìn)入市場則必須在污染物排放的控制上有自己的優(yōu)勢，或者產(chǎn)業(yè)預(yù)期利潤豐厚、資本實力強，或者技術(shù)水平高、治理污染成本低。只有這樣才能在現(xiàn)有的排污者手中買得到排污權(quán)進(jìn)行生產(chǎn)，結(jié)果就是排污權(quán)交易成為篩選先進(jìn)企業(yè)的閥門。

二、南京江北新區(qū)概況及其排污權(quán)交易發(fā)展現(xiàn)狀

(一)南京江北新區(qū)排污權(quán)交易制度的發(fā)展現(xiàn)狀

1.南京江北新區(qū)概況

江北新區(qū)是國務(wù)院批復(fù)設(shè)立的我國第13個國家級新區(qū)，占地面積2415平方千米，交通便捷，是重要的經(jīng)濟(jì)樞紐，同時擁有優(yōu)越的區(qū)位條件，雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，完善的基礎(chǔ)設(shè)施，以及宜居的生態(tài)環(huán)境。

2.江北新區(qū)排污權(quán)交易現(xiàn)狀分析

2007年12月，浙江省嘉興市排污權(quán)儲備交易中心的成立標(biāo)志著我國國內(nèi)首個排污權(quán)交易平臺正式建立，該中心屬于排污權(quán)二級交易市場，主要交易二氧化硫等污染物，之后該排污權(quán)交易模式陸續(xù)在全國建立，江蘇省自然也不例外。

三、我國國家級新區(qū)構(gòu)建排污權(quán)交易制度的對策與思考

作為國家級新區(qū)，目前首要任務(wù)雖是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但也不能盲目建設(shè)，而應(yīng)該充分利用國家賦予的先行先試權(quán)，形成一套成熟完備且可供復(fù)制的經(jīng)驗，排污權(quán)交易制度作為具有控制環(huán)境污染和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重作用的可操作性極強的制度規(guī)范，在國家級新區(qū)的構(gòu)建和完善是勢在必行。借鑒外國經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，筆者對此提出以下幾點對策：

(一)制定國際級新區(qū)排污權(quán)交易法規(guī)和相關(guān)配套政策

我國已經(jīng)簽署了《京都議定書》，許多企業(yè)也開始參與該公約中規(guī)定的國際減排交易。但是，一項新制度的有效創(chuàng)立必須依靠法律的認(rèn)可和保障，盡管我國已經(jīng)在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中規(guī)定了許可證制度和總量控制制度，為排污權(quán)交易的開展提供了必要前提，個別試點地區(qū)也已經(jīng)通過實踐摸索制定了一些地方法規(guī)力圖實現(xiàn)排污權(quán)交易的規(guī)范化和法制化。但從整體上來看，國家尚未正式制定效力等級更高，能在全國范圍內(nèi)實行的法律或行政法規(guī)。②在此背景下，國際級新區(qū)需要制定能在各自區(qū)域范圍內(nèi)有效實行的地方法規(guī)來保障排污權(quán)交易的順利進(jìn)行。具體講，就是通過區(qū)域政府制定相關(guān)行政法規(guī)，對排污權(quán)交易制度進(jìn)行細(xì)化和統(tǒng)一，明確排污權(quán)交易制度實施的基本原則，規(guī)定交易雙方的權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)的懲罰機(jī)制。如制定《南京江北新區(qū)主要污染物排污權(quán)交易辦法》，內(nèi)容需要涵蓋對排污權(quán)的分配、核定、取得、確認(rèn)等規(guī)定，排污權(quán)交易的技術(shù)規(guī)則、程序等，對排放物排放總量的監(jiān)測、計量等要求。③

(二)適當(dāng)拓寬市場主體范圍

在排污權(quán)交易法律關(guān)系中，最重要的因素之一，即排污權(quán)交易主體，既享受權(quán)利也承擔(dān)義務(wù)。在排污權(quán)交易一級市場中，排污權(quán)主體通常應(yīng)當(dāng)是實際排污的法人、個體工商戶和其他組織，對于排污權(quán)交易二級市場的主體究竟有哪些，目前尚無定論。一些國家如美國，排污權(quán)交易主體范圍非常廣泛，幾乎沒有限制，包

括自然人在內(nèi)，我國目前主要是政府控制下實際排污的法人參與二級市場交易，市場活躍程度遠(yuǎn)不如美國。筆者認(rèn)為，在照顧到我國現(xiàn)實國情的情況下，可適當(dāng)擴(kuò)大排污權(quán)二級市場交易的參與主體。原因在于，擴(kuò)大交易范圍可以增加許多交易機(jī)會，從而降低交易成本，促進(jìn)交易的活躍性?；诖?，可以在排污權(quán)交易市場中引入第三方來促進(jìn)交易的積極性，但對于第三方應(yīng)當(dāng)有較為嚴(yán)格的要求，如信譽、經(jīng)濟(jì)實力等。

(三)拓寬公眾參與污染檢測渠道

作為污染排放物的直接受害者，公眾應(yīng)當(dāng)具備充分的知情權(quán)和參與權(quán)。對于公眾參與排污權(quán)交易的渠道，可以借鑒浙江省的做法，其上線的“企業(yè)自行監(jiān)測信息平臺”即具有很強的參考價值。這一平臺分為兩個功能，分別為登錄和公眾查詢。通過這兩項功能，公眾可以對重點排污企業(yè)的相關(guān)排污信息進(jìn)行充分了解，這一做法可以大大降低排污權(quán)交易參與者獲取信息的成本，從而提高各個主體參與排污權(quán)交易的積極性，充分發(fā)展排污權(quán)交易市場。國家級新區(qū)也可充分學(xué)習(xí)這一做法，同時探索更多有利于公眾參與排污權(quán)交易的渠道，形成科學(xué)完備的社會經(jīng)驗，積極推廣。

[ 注 釋 ]

①龍川平，吳建麗.排污權(quán)交易之“中國試驗”[J].方圓，2005(15)：82.

②王小龍.排污權(quán)交易研究[M].北京：中國法律出版社，2008.1.

③馬清彪.關(guān)于構(gòu)建黃河三角洲排污權(quán)交易機(jī)制的思考[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)，2011(9)：91.