環(huán)境保護行政處罰的自由裁量權研究

陳兆軍

南京工業(yè)大學法學院，江蘇 南京 211816

一、研究依據(jù)

縱觀國外對環(huán)境保護行政處罰裁量基準的研究，其中美國、德國、日本、韓國等對這方面的研究值得關注。美國行政法學者戴維維在其著作的《裁量的正義—一個初步的研究》一書中，對行政過程中存在的自由裁量權問題及其與行政公正內在關聯(lián)性進行了系統(tǒng)的探討。在德國，沒有行政裁量基準的概念，類似的概念稱作行政裁量的準則，這一準則是用來確定行政機關如何行政法定裁量權，其目的主要是確保裁量權的統(tǒng)一性和平等性。德國著名的法學家哈特穆特毛雷爾在書中詳盡地討論過在具體實踐中存在的兩種裁量行為，一種是決定裁定，即行政機關可以自由選擇其是否選擇某個法律規(guī)定的具體措施；另一個是選擇裁量，即在法律規(guī)定的具體措施中，行政機關依據(jù)實際情況可以選擇某一具體措施。當行政執(zhí)法機關依照有關裁量約束的時候，對應的法律后果就是在法律規(guī)定范圍之內的，因而也是合法的。在法國，裁量基準被歸屬于內部行政措施，被稱作“指示”。另外，我國臺灣地區(qū)在其《行政訴訟法》中都明確要求行政機關制定裁量基準以限制裁量權。

在國內對裁量基準開展的研究也不計其數(shù)，主要代表性論著主要有：余凌云的《行政自由裁量論》、周佑勇的《行政裁量治理研究——一種功能主義立場》、徐晨的《權力競爭控制行政裁量權的制度選擇》、朱新力教授主編的《法治社會與行政裁量的基本準則研究》等等。這些學術成果主要探討的是行政處罰裁量基準的基礎性和理論性的問題，并沒有窮盡行政處罰裁量基準的所有問題，在環(huán)境保護領域的執(zhí)法問題中也沒有帶來很好的建議性的解決方案。總體上還是處于僵化的局面。

2009年，環(huán)境保護部常務會議通過了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權若干意見》(包含三個附件，分別是《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權細化參考指南》、《法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章設定的環(huán)保部門行政處罰目錄》、《關于規(guī)范行駛環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法自由裁量權的指導意見》)，該意見對環(huán)保部門在時間中如何恰當?shù)男旭傂姓昧繖嘧隽烁钊氲募毣土炕?/p>

目前我國的環(huán)境行政處罰裁量基準處于一種僵化的局面，主要有：環(huán)境處罰裁量基準的制定主體不明確、制定的標準過于原則、制定的程序未作明確、基準的范圍模糊等。而這些問題的解決在于建立一個完善的環(huán)境處罰裁量基準制度。進一步思考，這一制度在實際執(zhí)行中的運用，完全靠人為的選擇和對接難免會出現(xiàn)力不從心的一面，并且如何保證每一個執(zhí)法者的選擇是絕對公平和公正的。因此在制度完善的前提下，新型技術的加入就顯得尤為重要。

二、研究內容

主要研究如何建立行政處罰自由裁量基準的信息化平臺。如何讓科技佐助環(huán)保法治的建設，達到公平公正的目的。

一直以來，行政處罰自由裁量權的人為選擇被大多數(shù)學者所詬病，人性的不可控，在實際的案列中也屢見不鮮。因此如何建立一種制度和如何科學、規(guī)范地行駛行政處罰的自由裁量權是個難題。它的科學化和規(guī)范化對行政相對人實現(xiàn)實質上的正義尤其重要。在針對解決環(huán)保部門行政處罰面臨的因素復雜、程序操作困難等問題式，提出了依托數(shù)字信息平臺，結合精確裁量的目的，通過思維判斷與計算機運算結合的方式，建立一種“人機結合”的行政處罰自由裁量基準制度。

這一制度建設擬解決以下列舉的環(huán)境保護行政處罰自由裁量存在的問題。

1、環(huán)保法涉及的面較廣、處罰的方式多樣化

那么執(zhí)行者人工自由裁量的過程難免會有疏漏，一個健全的系統(tǒng)可以幫助執(zhí)法者在執(zhí)法過程中的遺漏問題。

2、處罰金額幅度的把控，存在難度

特別是基層環(huán)保部門，處罰金額難以把控，也是自由裁量過程中最常見的問題，金額的多少也最容易存在爭議，不同執(zhí)法者的判斷標準也不盡相同。因此一個科學的裁量輔助系統(tǒng)是最公正的幫手。

3、法律、法規(guī)條款模糊不清，致使自由裁量空間過大

例如在規(guī)定中出現(xiàn)的“根據(jù)不同情節(jié)”、“根據(jù)所造成的危害后果”給予處罰，這種過大的空間往往會帶來處罰的不公平，而數(shù)字化行政執(zhí)法裁量，讓處罰的過程在網(wǎng)絡上進行，把自由裁量的過程置于陽光下。

此處僅僅列舉三種擬解決的問題，在實際運用中還有更對等待解決的問題可以通過數(shù)字化網(wǎng)絡平臺解決。把環(huán)境保護的法治建設和信息化科技平臺結合是將來新型社會法治建設道路的一個亮點。

三、預期研究成果

此項研究預期在江蘇省內建立一個完整的環(huán)境保護行政處罰系統(tǒng)，形成省內所有環(huán)保部門的網(wǎng)格化管理制度。

在網(wǎng)格化管理建設的過程中，主要采用現(xiàn)階段的計算機軟件行業(yè)的軟件定制技術，同時結合環(huán)保立法、執(zhí)法人員的法治思路，共同開發(fā)研制一款用于環(huán)保行政處罰的軟件?？捎山K省經(jīng)濟信息委員會與環(huán)保部門同時聯(lián)合開發(fā)。這一軟件可以適用于江蘇省流域的水污染防治工作，大氣污染防治工作，土壤污染防治等等領域。因為任何領域的環(huán)境處罰都存在著自由裁量的問題。

可以產(chǎn)生《關于水污染防治之行政處罰數(shù)字化自由裁量基準制度》、《江蘇省關于土壤污染之行政處罰信息化自由裁量制度建設研究》、《環(huán)境違法事實情節(jié)與后果的量化制度研究》、《江蘇省環(huán)境保護行政處罰自由裁量之人機關系處理》、《環(huán)境保護行政處罰自由裁量之系統(tǒng)裁量與會議裁量結合性研究》等等。

四、可行性和風險分析

此研究將通過問卷調查法、統(tǒng)計法、訪談、個案研究、實驗法、觀察法、文獻研究等方法進行研究。

(一)制定調查問卷。分別制定針對行政主體及其工作人員的關于行政處罰自由裁量相關調查問卷，和針對行政相對人的調查問卷，兩個方向進行調查問卷。

(二)進行統(tǒng)計。統(tǒng)計調查結果，收集基層工作人員的切實存在的困難及問題。對比兩個方向的調查結果，找到兩者存在的矛盾點，為后期制定解決方案打下基礎。

(三)訪談。同時訪談有過被環(huán)保行政處罰經(jīng)歷的企業(yè)或者個人，深度挖掘行政處罰自由裁量基準存在的病灶。

(四)對代表性，或者有啟發(fā)性的個案進行分析，和大眾點評，收集專家意見和民意，對典型案例進行深度剖析，解析其中的存在的不合理和不規(guī)范。

(五)閱讀和研究相關文獻。

(六)派出專門小組，跟蹤環(huán)保部門進行環(huán)境保護行政處罰的過程。觀察其中難以發(fā)現(xiàn)的問題，從法律的角度思考制度的缺陷和未來制度的可行性。

(七)查閱相關文獻資料，法律，法規(guī)等，和國外現(xiàn)有的制度體系，進行對比和借鑒。

(八)結合現(xiàn)有的資料，和社會現(xiàn)狀，因地制宜，設計制度體系。

(九)將擬定的制度嵌入最到新的計算機軟件中，其中軟件的設計應該由技術人員和法律制度研究人員共同完成。

(十)對軟件進行小組實驗，再進一步擴大到小范圍實驗，結合效果和問題不斷進行改進。最后達到普及全省的程度。

這種通過系統(tǒng)軟件實現(xiàn)全省環(huán)境保護行政處罰自由裁量基準的網(wǎng)格化管理制度，將會有效地和直接地解決環(huán)保法律法規(guī)中自由裁量權不易定量掌握，裁量幅度“兩級分化”，讓情節(jié)和后果相當。

自由裁量之所以需要一個基準，就是因為人本身的行事需要一個標準，正如社會需要道德保準一樣。而這個基準的拿捏，需要合理和規(guī)范化。如何避免處罰過程中的不公平和不透明，機器的統(tǒng)一裁量是最好的應對方法。

同時，這樣的機器制度也會存在一定的局限性。這種嵌入“裁量公式”的軟件是否會過于機械。行政自由裁量權的公式化，也有可能會抹殺行政機關工作人員的主觀能動性，阻礙人性化的實施手段。這種機械化的行政處罰裁量也需要避免裁量權的過于狹窄，考慮如何避免行政機關失去主動性。

那么在數(shù)字化行政處罰裁量基準制度的應用中，可以考慮“機制”和“人治”相結合的方法。建立公開網(wǎng)絡平臺，讓公眾進入監(jiān)督，同時可以在平臺上提供合理用的建議，以網(wǎng)絡會議的方式在第三方平臺上協(xié)商出最合理的處罰決定。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]徐天強.行政處罰案例評析[J].復旦大學學報，2009(5).

[2]王貴松.行政裁量：羈束與自由的迷思[J].行政法學研究，2008(4).