多元行政糾紛解決機(jī)制的審視與完善

林翰陽(yáng)

河海大學(xué)，江蘇 南京 210000

行政糾紛又稱行政爭(zhēng)議，包括行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間、行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間以及行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的各種爭(zhēng)執(zhí)。當(dāng)下行政糾紛的解決機(jī)制有行政復(fù)議，行政訴訟以及信訪。在新型行政糾紛層出不窮的今天，法律援助實(shí)踐中需要通過(guò)整合協(xié)調(diào)三種救濟(jì)途徑，進(jìn)一步完善這三種行政糾紛解決機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的最大救濟(jì)與保護(hù)，維護(hù)社會(huì)的公平正義。

一、當(dāng)前行政糾紛的特點(diǎn)

隨著社會(huì)矛盾日益增多，行政主體作為職能機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，非常容易產(chǎn)生了損害群眾利益的矛盾糾紛，故而也引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾。

(一)案件數(shù)量多，并呈急劇增加之勢(shì)

根據(jù)最高人民法院相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國(guó)法院新收行政一審、二審和再審案件299765件，上升55.13%；審結(jié)272882件，上升51.46%?？梢?jiàn)行政糾紛案件增加的數(shù)量是驚人的。

(二)內(nèi)容涉及面廣

根據(jù)最高人民法院的數(shù)據(jù)顯示，2014年人民法院審結(jié)一審行政案件涉及行政管理領(lǐng)域主要涉及資源，城建，勞動(dòng)和社會(huì)保障，計(jì)劃生育，工商，公安以及其他。這些行政糾紛解決起來(lái)的難度較大。當(dāng)事人很難對(duì)自己提出的訴訟請(qǐng)求獲得充分有效的證據(jù)，因此法院在事實(shí)的認(rèn)定上存在困難，所以一般只能判令當(dāng)事人敗訴而行政主體勝訴。

(三)雙方當(dāng)事人權(quán)利不對(duì)等

江蘇省高院的數(shù)據(jù)顯示，2002至2012年，作為被告的行政機(jī)關(guān)敗訴案件僅11件，占2.45%，平均每年1件。行政審判對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的支持監(jiān)督功能嚴(yán)重缺失。當(dāng)事人由于權(quán)利的不對(duì)等，敗訴率高，在訴訟請(qǐng)求得不到主張之時(shí)，一般就會(huì)通過(guò)繼續(xù)提起上訴或者其他途徑維護(hù)權(quán)利。

二、不同行政糾紛解決制度的缺陷分析

我國(guó)傳統(tǒng)的行政糾紛解決機(jī)制主要有三種：行政復(fù)議、行政訴訟以及信訪，在性質(zhì)上都屬于事后制度。當(dāng)前這三種行政糾紛解決制度都存在一些問(wèn)題。

(一)行政復(fù)議的公正性和透明性屢遭質(zhì)疑

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政爭(zhēng)議解決途徑，相對(duì)于行政訴訟而言，高效快捷，法律成本較低，應(yīng)該是三種機(jī)制中最理想的行政糾紛解決渠道。但這些年行政復(fù)議的案件明顯減少，相反行政訴訟案件卻迅速增加。原因應(yīng)該有如下幾點(diǎn)：

1.從行政相對(duì)人角度而言，行政復(fù)議是對(duì)自己的行為做出的糾正，行政機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，很難保證其公眾性和合法性。長(zhǎng)期以來(lái)由于監(jiān)督體制的缺失，民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)威性普遍不信任，使行政復(fù)議制度難以成為解決行政糾紛的有效途徑。

2.從行政機(jī)關(guān)角度，首先，由于上級(jí)行政機(jī)關(guān)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)雖然屬于政治隸屬關(guān)系，但同是政府職能機(jī)構(gòu)，為了維護(hù)其的形象，一般不會(huì)在行政復(fù)議時(shí)做出不利的決定。新修訂的《行政訴訟法》雖然能在一定程度上能夠防止復(fù)議機(jī)關(guān)為避免成為被告而更傾向維持原復(fù)議決定，不愿意變更、撤銷或確認(rèn)原具體行政行。

但仍然不能從根本上杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生。并且，由于行政機(jī)關(guān)在做出絕大多數(shù)行政復(fù)議決定時(shí)的不公開(kāi)不透明，程序上的不正當(dāng)不規(guī)范難以得到有效遏制，導(dǎo)致黑箱操作，錢權(quán)交易行為猖獗。

3.從制度本身出發(fā)，行政復(fù)議制度的受案范圍相對(duì)較小，仍然以行政執(zhí)法行為為主。許多行政立法行為都沒(méi)有納入其中，比如在規(guī)范性文件損害當(dāng)事人權(quán)利之時(shí)其不能通過(guò)行政復(fù)議的途徑解決，這與當(dāng)今行政糾紛多元化的進(jìn)程不符。

(二)行政訴訟效率低下，裁決公正性難以保證

近年來(lái)，行政訴訟比往年有大幅增加。據(jù)最高院2015年的數(shù)據(jù)顯示，2015全國(guó)法院每年的行政糾紛案件有近30萬(wàn)件。但是，全國(guó)從事行政審判的法官僅8878人。其次，在一般在行政類案件中，法院對(duì)事實(shí)的認(rèn)定一般只能從政府的行政復(fù)議書上來(lái)，普通民眾很難會(huì)有充分的證據(jù)來(lái)還原事實(shí)真相，因此原告敗訴率相對(duì)較高，裁決的公正客觀性很難保證。另外，由于行政類訴訟案件具有法定的受案范圍，也在很大程度上限制了行政糾紛通過(guò)行政訴訟得以解決。

(三)社會(huì)公眾對(duì)信訪過(guò)度依賴，但信訪制度的存在合理性遭到質(zhì)疑

信訪作為我國(guó)建國(guó)以來(lái)特色的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，一直對(duì)社會(huì)矛盾的解決起重要作用。我國(guó)行政訴訟案件基本在十萬(wàn)件左右徘徊，但同期信訪涉訴案件保守估計(jì)有兩三百萬(wàn)件。出現(xiàn)這種情況的原因主要有兩點(diǎn)：第一，民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)和法律的普遍不信任；第二，政府期盼通過(guò)這種方式最大程度解決糾紛，相較其他機(jī)制這是最為有效，節(jié)約成本的方式。信訪作為一個(gè)救濟(jì)途徑，更多地是體現(xiàn)了一種人治的色彩，在立案、辦案、結(jié)案等程序規(guī)定都有模糊之處，與民主法治精神相違背。

三、社會(huì)主義法治視域下行政糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與優(yōu)化

隨著社會(huì)不斷進(jìn)步和發(fā)展，行政管理行為也在不斷創(chuàng)新。由于上述三種行政糾紛機(jī)制都存在各自的不足，因此我們需要通過(guò)研究其各自的利與弊，趨利避害，通過(guò)整合優(yōu)化，探索行政爭(zhēng)議解決的新思路，構(gòu)建多元化的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制。

(一)弱化信訪制度，規(guī)范信訪行為

筆者認(rèn)為，信訪體制作為一種人治色彩比較明顯的法律制度。因此，當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)立法進(jìn)一步規(guī)范信訪制度，將其改造成為與司法相銜接的行政糾紛解決機(jī)制。十八屆三中全會(huì)也明確提出要依法治理改革信訪制度，建立多元化糾紛解決機(jī)制。另外，也需要提高信訪服務(wù)的質(zhì)量與效率，使群眾的合理訴求可以及時(shí)獲得傳達(dá)與回應(yīng)。

(二)提高行政訴訟效率，實(shí)現(xiàn)司法最終原則

筆者認(rèn)為，法院需要不斷提高司法執(zhí)行力，在法律層面上發(fā)揮法院行政訴訟的法律職能。最后，針對(duì)法官人手不足的問(wèn)題，應(yīng)該要大力培養(yǎng)優(yōu)秀的法學(xué)實(shí)踐人才，并提升法官的薪金待遇，從而解決案件多，效率低的難題。

(三)在行政復(fù)議中引入民眾參與協(xié)商

在當(dāng)下，行政復(fù)議一般屬于書面處理，這意味著申請(qǐng)人無(wú)法參與整個(gè)復(fù)議過(guò)程，更不能在復(fù)議機(jī)關(guān)審理過(guò)程中與被申請(qǐng)人有效地展開(kāi)辯論，這不符合解決爭(zhēng)

議行為所應(yīng)當(dāng)具有的兩造對(duì)抗、居中裁決的基本程序構(gòu)造。要解決這個(gè)問(wèn)題，政府應(yīng)該首先進(jìn)行機(jī)構(gòu)整改，將政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職權(quán)、人員進(jìn)行進(jìn)一步擴(kuò)充，一定程度上降低高效性；將調(diào)解機(jī)制落實(shí)完善，使當(dāng)事人可以在行政復(fù)議時(shí)充分有效地發(fā)表自己的意見(jiàn)。

(四)以行政復(fù)議前置為核心，規(guī)范整合三種解決機(jī)制

在規(guī)范和梳理好三者各自的職權(quán)范圍之時(shí)，我們還需要將三者進(jìn)行優(yōu)化整合，用法律明確規(guī)定在何種情況下適合使用何種機(jī)制。形成以行政復(fù)議為主導(dǎo)，行政訴訟為保障，信訪制度為補(bǔ)充的行政糾紛解決格局，讓法律成為保護(hù)公民合法權(quán)益的最后一道屏障，提升公眾對(duì)法治政府的信任，對(duì)法律權(quán)威的信任。以最終有效解決當(dāng)下復(fù)雜多樣的新型行政糾紛。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]郭麗萍.國(guó)家治理視域下的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制研究[J].法學(xué)探索，2016(2).

[2]最高人民法院.2015年全國(guó)法院審判執(zhí)行情況.

[3]最高人民法院.2014全國(guó)法院審理行政和國(guó)家賠償案件情況分析.

[4]江蘇省高級(jí)人民法院.江蘇法院環(huán)境資源案件審判情況的報(bào)告.

[5]周強(qiáng).第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議法院工作報(bào)告.最高人民法院.