試論構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系背景下的村規(guī)民約與國家法的融合

張陽陽

湖南工業(yè)大學法學院，湖南 株洲 412000

村規(guī)民約和國家法是現(xiàn)代中國進行鄉(xiāng)村治理的有效方法。但是，作為介于德治和法治之間具有“準法”性質(zhì)的村規(guī)民約與法治的國家法在鄉(xiāng)村治理的實踐中經(jīng)常出現(xiàn)沖突。比如以社會關(guān)注較多的“外嫁女”維權(quán)為例，我國《農(nóng)村土地承包法》第三十條明文規(guī)定，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。因此在法律層面，外嫁女仍然可以具有集體身份資格獲得相應權(quán)益。但是，實踐中婦女因外嫁、離婚或喪偶改嫁后失去土地承包的權(quán)利，以及宅基地劃分、農(nóng)村集體土地征用補償款分配和農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配等權(quán)利。很多情況都是村民(代表)會議通過制定村規(guī)民約“合理”地將少數(shù)村民的利益排除在外，更有甚者，直接將村民“請出”村集體利益分配成員的隊伍。實踐中，與國家法律相沖突的村規(guī)民約很多，最根本的問題就在于我國現(xiàn)行法律缺乏對村規(guī)民約合法性審查的細則規(guī)定，我國《村民委員會組織法》第27條僅規(guī)定村規(guī)民約制定以后，應當向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，但怎樣備案，向哪個具體部門備案并沒有明確的指示，這些漏洞對鄉(xiāng)村治理構(gòu)成了一定的沖擊。

一、村規(guī)民約

村規(guī)民約是村民群眾依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合本村實際情況，為保障村民利益制定的約束村民行為的一種治理方式。村規(guī)民約早在村落形成以后，就有其雛形顯現(xiàn)，中國千千萬萬的村莊，為了保護每位村民的利益以及村莊的安定，都制定了自己的村規(guī)民約。也可以說，中國自古以來就有以村規(guī)民約治村的歷史，并且由于中國是一個人情社會，受“禮”治之影響，村規(guī)民約作為一種社會規(guī)范，主要依靠村民群眾內(nèi)心的道德感、羞恥感、好面子心理得以持久存在，由此得出，村規(guī)民約帶給億億萬萬的中國村民群眾的影響是巨大的。時至今日，很多自治村仍然靠著群眾輿論壓力使得村規(guī)民約得以繼續(xù)實行。但是，古代的村規(guī)民約，由于法治意識的欠缺以及宗族勢力的影響，內(nèi)容大多是村莊安定以及公益事項方面?，F(xiàn)代社會的村規(guī)民約是“民主”自治的體現(xiàn)，由村委會草擬村民會議表決通過，其不僅有風俗習慣的傳承，還有法律法規(guī)的滲入。

二、國家法

國家法是指國家所制定的規(guī)范性法律文件。它與“民間法”及“習慣法”是相對而言的。國家法有廣義和狹義之分，國家法在廣義上指具有憲法性質(zhì)和國家性質(zhì)的法律；狹義的國家法是指包括一切有關(guān)政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度、社會制度等涉及到國家生活各個方面的根本大法。國家法作為一種普遍有效的社會規(guī)范，和其他的社會規(guī)范如道德、宗教等存在著很多不同之處。主要由以下幾個方面：第一，國家法是由國家制定或者認可的，其適用和遵守要依靠國家強制力的保證。第二，我國的現(xiàn)行法律一般都是以成文的形式體現(xiàn)，成為具體的法律條文。第三，法律規(guī)范是一般行為規(guī)則。它所針對的不是個別的、特定的事或人，而是適用于大量同類的事或人；而且其不是僅適用一次就失去效力，而是可反復適用的一般規(guī)則。

三、鄉(xiāng)村治理

鄉(xiāng)村治理，是指特定鄉(xiāng)村社會中的人們運用村莊的集體權(quán)力對村內(nèi)事務進行管理與改善以期符合新時期中國特色社會主義新農(nóng)村的稱號，促使和諧鄉(xiāng)村的建設(shè)。從20世紀80年代開始，我國的鄉(xiāng)村治理都是按照村民自治的方式進行。不得不說，村民自治對于我國鄉(xiāng)村的發(fā)展作出了很大的貢獻，與此同時我們也要認識到，在現(xiàn)代化新農(nóng)村的崛起過程中，市場經(jīng)濟的變化以及政策的支持，使得農(nóng)村村民逐漸呈現(xiàn)出外流的趨勢，“空巢”現(xiàn)象較為普遍。村民自治也產(chǎn)生了新的問題，即“權(quán)利沖突”，尤其是村民與基層政府之間的外部沖突，征地拆遷糾紛、土地承包經(jīng)營糾紛的大量出現(xiàn)，信訪、群體性事件的日益增多，農(nóng)民由于自身權(quán)利義務的不對等而引發(fā)對社會公平的強烈訴求。然而，自十八屆三中全會提出推進法治中國的建設(shè)目標以后，新的鄉(xiāng)村治理模式也在孕育而生。但也正如許多學者所說，國家法在任何時期、任何社會里都不是唯一和全部的法律，無論其作用多么重要，它們只是整個法律系統(tǒng)的一部分，在國家法之外，還有各種各樣其他類型的規(guī)則，它們不但填補國家法的漏洞，甚至有些比國家法更貼近生活。村規(guī)民約就是適合中國農(nóng)村特色的社會規(guī)范。

在深受中國傳統(tǒng)文化影響的鄉(xiāng)村社會，又要時刻保持依法治村的意識，因此，十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就涉及到要建立自治、法治、德治三治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，在這樣的背景下，鄉(xiāng)村社會基于地方不同情況制定的村規(guī)民約，就存在著與國家法律怎樣融合的問題。不僅要盤活村民自治實施以來鄉(xiāng)村積淀的現(xiàn)代治理資源，又要毫不動搖地堅持依法治村的底線思維，本文主要從以下三個方面進行完善，第一必須要規(guī)范村規(guī)民約，從村規(guī)民約的制定到備案審查都需要規(guī)范。第二就是借鑒村規(guī)民約中行之有效的具有普遍效力的法治資源，使其上升到國家法層面。第三，要提高村民的法治素養(yǎng)，堅持普法下鄉(xiāng)，進行法治宣傳，使村民樹立法律意識，自覺遵守法律。

四、村規(guī)民約與國家法融合的幾點建議

(一)規(guī)范村規(guī)民約

首先，在村規(guī)民約的制定主體方面，我國《村民委員會組織法》第20條規(guī)定，只有村民會議才有資格制定、修改村規(guī)民約。因此，實踐中要嚴禁村干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以指導的名義插手村規(guī)民約的制定。其次，程序要合法。村規(guī)民約在制定前應召集村小組代表進行宣傳，盡量使得每位村民都能參與其中，進行民主討論，再由村民委員會綜合村民的意見擬定出草案，報村民會議表決；表決通過后，村民會議也要遵照法律的規(guī)定，報所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應組建備案審查小組，對村規(guī)民約進行審查，備案審查小組可責令村民會議剔除不符合法律規(guī)定，有違公序良俗的條款，若村民會議不予修改，那就可進行司法審查。即在因違反村規(guī)民約而提起的訴訟中，法院應先審查村規(guī)民約是否違法，對于符合法律規(guī)定的村規(guī)民約可以直接審理認定其效力，對于不合法的村規(guī)民約，法院可以作出司法建議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案工作小組責令村民會議進行修改完善。修改后的村規(guī)民約須經(jīng)村民會議再次表決通過。再次，村規(guī)民約的內(nèi)容要貼近當?shù)氐娘L俗習慣，每一條應都具有可行性、可操作性。最后，由于中國鄉(xiāng)村仍存在著文化素質(zhì)較低的中老年人，村規(guī)民約規(guī)定的內(nèi)容應便于理解、便于執(zhí)行，做到寬嚴相濟。

(二)借鑒村規(guī)民約中的法治資源，完善國家法律

在現(xiàn)代社會，國家法的主導地位是無可爭議的一個事實，并且，隨著市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，國家法作為維持社會秩序的上層法律，其主導地位將更加深入到每一個角落。但我們也應同時看到，“在具有五千年傳統(tǒng)文化的中國，村規(guī)民約中往往充滿了創(chuàng)造性的村莊特色，包含著當?shù)剞r(nóng)村的村務管理、精神文明建設(shè)等各個方面?！庇捎诖逡?guī)民約存在于村民的觀念當中，其利用柔性的道德標準，輿論壓力促使其更有效地在實踐中存續(xù)。因此，立法者應當善于借鑒村規(guī)民約中合理和有效的方面，取其精華，去其糟粕，尤其注意在新時期下產(chǎn)生的體現(xiàn)村莊特點的村規(guī)民約，這些與傳統(tǒng)的村規(guī)民約相比更具有亮點、更貼近村民生活，更具有與現(xiàn)代社會相融的優(yōu)勢，因此也更值得立法者借鑒。正如朱蘇力學者所說，我們一定要抹除“鄉(xiāng)土的就是傳統(tǒng)的”那種落后的想法，而應該著眼于村規(guī)民約的新的進步，而這些進步也與現(xiàn)代社會更具有共通性和契合性?？傊?，將農(nóng)村現(xiàn)有的、符合現(xiàn)代法治思想的條款規(guī)范納入到法律制度中，實現(xiàn)村規(guī)民約與國家法的有效融合，使鄉(xiāng)村治理達到剛?cè)岵男Ч?，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部和諧發(fā)展的目標。

(三)提升村民法治素養(yǎng)

隨著法治思想的逐漸普及，很多學者存在“法治中國”“法治城市”甚至“依法治村”的觀點，但由于中國傳統(tǒng)文化在村民思想中的根深蒂固，導致依法治村的效果并不像想象中的那么好。在實踐中就表現(xiàn)為仍存在著少數(shù)干部沒有依法定程序制定村規(guī)民約，以及部分村民由于法治意識的欠缺，不依法、依約辦事現(xiàn)象突出，導致矛盾升級。因此，對于村民法治素養(yǎng)的提高，筆者有以下建議：第一，對于作為農(nóng)村業(yè)務主力的村干部以及村民代表，應該定期對其進行法律課堂培訓，一方面，使其更具有能力利用法律去解決村民中發(fā)生的矛盾，另一方面，作為了解各村特色的代表人，其更有資格將國家法律與村規(guī)民約融合，制定出令村民滿意的村規(guī)民約草案。第二，基層政府要多開展普法宣傳，組織律師、法律服務工作者定期下鄉(xiāng)開展法律講壇活動，并且，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，基層政府工作人員要利用好微信、QQ等客戶端，創(chuàng)建法律公眾號服務平臺，為更多村民答疑解惑。讓村民知法、守法、用法。只有村民、政府雙方共同的努力，才能更快、更好地構(gòu)建自治、法治、德治“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

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