地方政府績效評(píng)估中的公民參與問題研究

郭穎玥

南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210094

隨著民主化進(jìn)程的加快，公民參與政治活動(dòng)的意識(shí)增強(qiáng)，公民社會(huì)逐漸發(fā)展和完善，各地市民積極參與地方政府績效評(píng)估的活動(dòng)也不斷涌現(xiàn)。從1998年沈陽市“市民評(píng)議政府”，2001年南京的單一評(píng)價(jià)模式，到2004年甘肅省開創(chuàng)第三方組織評(píng)估的新模式，2009長春市的多維度評(píng)估模式，我國地方政府的績效評(píng)估活動(dòng)日臻完善，這對(duì)我國公民參與體系的豐富和完善，對(duì)政府績效的提高也有很大幫助。

一、我國公民參與地方政府績效評(píng)估的現(xiàn)狀分析

(一)從評(píng)估主體來看

首先，分析我國目前出現(xiàn)的市民評(píng)議活動(dòng)，可以看出雖然市民公眾是評(píng)議主體，但是評(píng)議活動(dòng)的開展卻由政府主導(dǎo)，公民的主體地位不合法。其次，我國疆土廣闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)不均衡，“市民評(píng)議政府”大多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)水平較高的城市。最后，隨著以內(nèi)部評(píng)估為主的單一評(píng)估方式逐漸向多元主體的評(píng)估方式轉(zhuǎn)變，市民、企業(yè)、第三方組織等都參與其中，評(píng)估主體更加多元。

(二)從評(píng)估指標(biāo)來看

第一，受限于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，評(píng)估指標(biāo)的制定標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。有的地區(qū)評(píng)估指標(biāo)設(shè)定較好，可以比較全面的評(píng)估政府，但在相當(dāng)一部分地區(qū)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定比較單一，很難收到良好的評(píng)估效果。第二，大多數(shù)評(píng)估指標(biāo)都是定性的指標(biāo)，定量分析的指標(biāo)很少。第三，政府是制定評(píng)估指標(biāo)的主體，政府決定了公民評(píng)議政府的內(nèi)容，但是政府并不是制定評(píng)估指標(biāo)的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，難免會(huì)出現(xiàn)一定的失誤，影響指標(biāo)制定的科學(xué)性。

(三)從評(píng)估方式來看

“民眾評(píng)議政府”在我國開始以來，評(píng)估方式逐漸全面、立體。1998年到2004年，市民評(píng)議政府的評(píng)估方式大多以分類評(píng)估和問卷調(diào)查的方式進(jìn)行，網(wǎng)上問卷更由于其節(jié)省人力物力財(cái)力，更加方便快捷的優(yōu)點(diǎn)，在其中一直發(fā)揮著很大的作用。直至2006年，青島市開始應(yīng)用計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查(CATI)的評(píng)估手段，讓原來被認(rèn)為操作麻煩，科技化含量低的電話調(diào)查訪問經(jīng)改進(jìn)后重新被政府所采用。而且，更加注重使用科學(xué)合理的評(píng)估和計(jì)分方法，加強(qiáng)對(duì)評(píng)估活動(dòng)的監(jiān)督工作，保障評(píng)估活動(dòng)透明化、公開化和程序規(guī)范化。

二、當(dāng)前我國公民參與績效評(píng)估存在的問題

(一)公民參與制度建設(shè)滯后

我國公民參與評(píng)估活動(dòng)起步時(shí)間晚，制度化建設(shè)相對(duì)遲延于蓬勃發(fā)展的實(shí)踐活動(dòng)。公民參與績效評(píng)估活動(dòng)缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，截止到目前，我國政府尚未就績效評(píng)估立法，僅僅對(duì)于績效評(píng)估工作的某些方面或者某專項(xiàng)活動(dòng)而作了一些政策性表述，各級(jí)地方政府更是缺乏相關(guān)規(guī)章作為依據(jù)，①距離法制化或制度化的高度仍相去甚遠(yuǎn)，且在具體實(shí)踐中，缺乏對(duì)政府績效評(píng)估的具體規(guī)定，這就導(dǎo)致在評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行時(shí)，缺乏依據(jù)，評(píng)估過程雜亂無章，績效評(píng)估的結(jié)果受到干擾，甚至侵害公民合法權(quán)益。

(二)公民參與評(píng)估由政府主導(dǎo)，信息透明度低

讓公民參與到評(píng)估活動(dòng)中，意在使評(píng)估活動(dòng)自下而上地運(yùn)行，以公民為主導(dǎo)，使其成為評(píng)估體系的中心。但在我國當(dāng)前實(shí)際情況中，政府部門依然占據(jù)著政績考核的核心地位，實(shí)施主體仍以內(nèi)部官員為主，其他社會(huì)組織、公眾以及一些專家學(xué)者等所起到的功效微乎其微，整個(gè)評(píng)估活動(dòng)的進(jìn)行都由政府包攬。在現(xiàn)代公共行政背景下，政府正朝著“陽光政府”、“透明政府”的方向發(fā)展，以保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，維護(hù)公民權(quán)益，而做到這一點(diǎn)的重要前提就是政府要做到信息公開。但是，長期以來，政府作為績效信息的壟斷者，在傳統(tǒng)思維影響下，并不會(huì)將全部信息都公之于眾，這就導(dǎo)致政府與公眾出現(xiàn)信息嚴(yán)重不對(duì)稱的現(xiàn)象，政府工作透明度不高。這讓公民在對(duì)政府進(jìn)行績效評(píng)估時(shí)，信息掌握不夠充足，無法做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，公眾甚至?xí)?duì)政府工作的信任。

(三)公民參與理念薄弱、能力欠缺

由于傳統(tǒng)行政觀念的影響，公民習(xí)慣了服從政府權(quán)威，導(dǎo)致公民參與意識(shí)淡薄。有相當(dāng)一部分公眾認(rèn)為，國家事務(wù)理應(yīng)由政府官員來做決定，公民只是政府政策的服從者。所以在參與政府活動(dòng)時(shí)，往往帶著一種消極心理，認(rèn)為自己參與與否并不會(huì)影響到評(píng)估的結(jié)果，沒有意識(shí)到這在政府部門責(zé)任之外，更與自己的切身利益息息相關(guān)。同時(shí)，績效評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及領(lǐng)域繁多，我國多數(shù)公民不具備專業(yè)的知識(shí)素養(yǎng)，缺乏參與評(píng)估的能力。加之我國“市民評(píng)議政府”活動(dòng)開始不久，公民缺少參與的機(jī)會(huì)，很難獲得參與其中的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，這無疑使得公民相關(guān)知識(shí)的匱乏和能力的欠缺程度更為嚴(yán)峻。

(四)公民參與缺乏組織作用和力量

第一，公民作為利益關(guān)系個(gè)體，以個(gè)人為單位參與評(píng)估工作，因其自身參政能力、評(píng)判能力等的局限性，所產(chǎn)生的影響與強(qiáng)大的地區(qū)政府相比根本無足掛齒，難以對(duì)相關(guān)政府工作產(chǎn)生重大影響。第二，缺乏一定組織的約束，個(gè)體參與常沒有預(yù)估目標(biāo)，參與與否視自我偏好決定，態(tài)度乍寒乍熱，容易生變。第三，在參與績效評(píng)估時(shí)，以個(gè)人利益為出發(fā)點(diǎn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，試圖通過影響績效評(píng)估活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。第四，個(gè)體在參與評(píng)估活動(dòng)時(shí)，內(nèi)部易呈現(xiàn)分散混亂的狀態(tài)，在利益的整合和表達(dá)方面缺乏動(dòng)機(jī)，很難達(dá)成一致意見，公民參與帶有很大的主觀隨意性，且力度較小很難實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

三、我國公民參與政府績效評(píng)估的改進(jìn)措施

(一)推進(jìn)公民參與相關(guān)法律的完善

建立健全公民參與的相關(guān)法律制度是公民有效參與實(shí)現(xiàn)的前提條件，在我國，制度的缺乏己成為我國公民參與績效評(píng)估的主要問題，阻礙其朝著更完善更體系的方向發(fā)展。因此，加快相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)步伐，使公民參與制度化、常態(tài)化，消除主觀人為因素可能產(chǎn)生的消極影響已成為政府工作迫在眉睫的任務(wù)之一。政府應(yīng)在“以公民為導(dǎo)向”的價(jià)值指引下，在法律法規(guī)中完善公民參與的相關(guān)內(nèi)容。只有這樣，公民才能清楚的認(rèn)識(shí)到自己的角色定位，知悉自己所擁有的權(quán)利以及相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并且了解權(quán)利受到侵害后的救濟(jì)措施。同時(shí)，通過公民參與相關(guān)程序法的完善，能夠使公民有序的對(duì)政府某段時(shí)期的工作成果進(jìn)行有效評(píng)估，克服主觀隨意性。

(二)推進(jìn)公民參與績效評(píng)估的制度建設(shè)

績效評(píng)估作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)化過程，要求通過法律制度對(duì)績效評(píng)估活動(dòng)各環(huán)節(jié)作出詳細(xì)規(guī)定。首先，政府應(yīng)該確定評(píng)估的對(duì)象，對(duì)評(píng)估對(duì)象的基本情況以及工作業(yè)績等相關(guān)信息進(jìn)行公示，并界定評(píng)估主體的范圍。在明確評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要保證科學(xué)全面，易于理解。確定公民參與的方式時(shí)，充分利用新媒體，多種方式相結(jié)合。其次，在評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行過程中，法律應(yīng)保障公民的知情權(quán)，政府要主動(dòng)地向公民公開政務(wù)信息，社會(huì)組織收集信息，然后進(jìn)行科學(xué)地分析與整合，并將結(jié)果反饋給政府和公眾。最后，在得出評(píng)估結(jié)果之后，政府要對(duì)評(píng)估結(jié)果予以及時(shí)的反饋，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，吸取公民意見，改善政府工作。

(三)樹立公民導(dǎo)向意識(shí)，提高管理透明度

當(dāng)前，我國正在積極推進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建，這就需要政府把公民對(duì)其工作的滿意程度作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，明確公民的主體地位，拋棄傳統(tǒng)“官本位”的腐朽觀念，把自己看作公共產(chǎn)品的提供者，注重與公民的合作溝通，保障公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，使其以主導(dǎo)的姿態(tài)參與到評(píng)估活動(dòng)中，最終達(dá)到有效參與的目的。推動(dòng)透明政府的架構(gòu)是我過當(dāng)局所面臨的一個(gè)迫切需求，這要求政府將與人民群眾相關(guān)的以及政府作為主體的政績情況等向全社會(huì)發(fā)布，讓公民更好的了解政府，監(jiān)督政府盡可能的減少暗箱操作、以權(quán)謀私的發(fā)生，讓政府工作暴露在陽光下。政府信息公開至少需要做到：一是政府管理的公開。政府應(yīng)在履行公共職能時(shí)，將政府相關(guān)管理政策置于陽光之下，全面、真實(shí)的公開政務(wù)信息，讓公民可以及時(shí)準(zhǔn)確地查閱到所需信息，使其知情權(quán)得到保障，從而保證績效評(píng)估實(shí)現(xiàn)更好的結(jié)果。二是政府決策的公開。政府在制定各項(xiàng)關(guān)乎民生的決策時(shí)，要增強(qiáng)信息公開力度，讓公民知曉，讓公民參與到?jīng)Q策制定的過程中，激發(fā)公民積極主動(dòng)地參與政府決策。只有政府信息公開，讓公民真正了解什么是績效評(píng)估，參與績效評(píng)估有何意義，才能讓公民更好的參與到地方政府績效活動(dòng)中去，提高績效活動(dòng)的有效性。

(四)完善公民參與激勵(lì)機(jī)制，提高公民參與能力

作為先決條件，公民的參與動(dòng)力和意識(shí)的重要性不言而喻，而這種理念的改變?cè)诤艽蟪潭壬吓c我國當(dāng)局的培養(yǎng)和引導(dǎo)息息相關(guān)。一要提高公民經(jīng)濟(jì)地位。只有經(jīng)濟(jì)生活得到保障，公民參與意識(shí)才有可能得到提升。二要加強(qiáng)宣傳力度。政府應(yīng)用各種手段加強(qiáng)宣傳，讓公民樹立起主人翁意識(shí)，了解自己對(duì)于地方政府績效評(píng)估的重要意義。三要建立公民參與績效評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)積極參與地方政府績效評(píng)估的公民給予一定的物質(zhì)或者精神獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)要提高公民參與能力，這就要求政府首先，完善高等教育體系，推進(jìn)教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，提升我國公民的科學(xué)文化水平。其次，建立績效評(píng)估的專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。再次，地方政府要經(jīng)常性的開展績效評(píng)估活動(dòng)，讓公民通過實(shí)踐提高磨練自身的參與能力。最后，發(fā)展第三方公民組織。讓公民組織成為民眾的依托，借助第三方組織，整合公民意識(shí)，使公民參與能真正落到實(shí)處，從而促進(jìn)公民參與績效評(píng)估的有效性的提高。

四、總結(jié)

公民成為地方政府績效評(píng)估活動(dòng)的主體，參與其中，對(duì)于提高政府部門工作效率，強(qiáng)化行政責(zé)任，更好的提供公共服務(wù)，推動(dòng)服務(wù)型政府的構(gòu)建有重大意義。盡管我國公民參與地方政府績效評(píng)估已有了一定程度上的發(fā)展，但在實(shí)踐中，仍存在許多不可忽視的問題，要達(dá)到較為理想的狀態(tài)，不僅要借鑒西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，更重要的是從本國的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，國家重視，社會(huì)各界共同努力，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)公民參與評(píng)估活動(dòng)的長足發(fā)展，推進(jìn)我國民主行政的發(fā)展。

[ 注 釋 ]

①國務(wù)院在<2005年工作要點(diǎn)>中指出，要“探索建立科學(xué)的政府績效評(píng)估體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系”；中國共產(chǎn)黨的“十七大”報(bào)告指出，“要提高政府效能，完善政府績效管理體系；建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系，建立政府績效評(píng)估機(jī)制”.只有哈爾濱市制訂了首個(gè)政府績效管理地方規(guī)章<哈爾濱市政府績效管理?xiàng)l例>，相當(dāng)多的地方公民參與依據(jù)都是一些政府文件通知或方案.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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