政府在PPP項目融資模式中的職能研究

侯佳佳

蘭州財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730020

一、問題的提出

20世紀(jì)90年代，英國率先提出公私合作制(Public-Private-Partnerships，簡稱PPP)，在西方主要國家得到廣泛的響應(yīng)。歐盟、聯(lián)合國以及經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展也將公私合作制的理念在全球范圍內(nèi)推廣，包括中國、印度、墨西哥在內(nèi)的許多發(fā)展中國家開始學(xué)習(xí)和嘗試公私合作制。

20世紀(jì)末，我國開始PPP模式的探索，在此期間，PPP模式是一種典型的BOT模式為其主要的形式，參與的資本大多為外資，隨著中國改革開放，部分基礎(chǔ)設(shè)施開始對一些民營資本開放。1994年后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立，為PPP模式提供了重要的市場環(huán)境，為其帶來一定的活力，PPP模式正式開始進(jìn)入試點和推進(jìn)階段，PPP項目數(shù)量呈幾何倍數(shù)增長。2009年期間，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化腳步進(jìn)一步加快，但是也帶來一系列生態(tài)環(huán)境問題，資源緊缺，我國PPP發(fā)展模式具有反復(fù)行。2013年以后，為貫徹黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”精神，財政部于2013年底全面部署PPP項目的推廣工作，我國PPP模式處于推廣階段，在此背景下研究政府在PPP模式中的職能具有了現(xiàn)實意義。

二、PPP模式的概念

公私合作制，簡稱PPP，又叫“公私合作伙伴關(guān)系”。PPP本身就是一個相當(dāng)廣泛的概念，加上文化背景、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及應(yīng)用環(huán)境等方面的不同，至今各國對PPP的概念還沒有統(tǒng)一的定義。《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]42號)中將PPP模式定義為公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，有社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理效益。

政府和社會資本合作(PPP)，廣義上來說，泛指政府和私人部門建立合作伙伴關(guān)系；狹義的PPP指政府公共部門和私人部門合作項目一系列融資模式的總稱。不同的專家學(xué)者對此也有不同的定義，余暉、秦虹認(rèn)為PPP模式通常是指公共部門與私人部門相互合作建立起的合作關(guān)系，它們之間互為補(bǔ)充，相互借鑒。也就是說PPP是對任何一種公共部門和私人部門之間達(dá)成的特許經(jīng)營協(xié)議的統(tǒng)稱，也可視其為是公共部門把服務(wù)外包給私人部門的一種形式，具體包括公用事業(yè)特許經(jīng)營、設(shè)立合資企業(yè)、合同承包、管理者收購、管理合同等。賈康、孫潔提出，PPP是指政府公共部門與非政府的主體(企業(yè)、專業(yè)化機(jī)構(gòu)等)合作過程中，是非政府的主體利用自身資源參與政府中來，政府為其帶來一定的效益。賈康、孫潔認(rèn)為，公共部門與私營部門合作是前提，把提供公共產(chǎn)品或服務(wù)作為合作的目標(biāo)，最后強(qiáng)調(diào)利益共享與風(fēng)險共擔(dān)。闞曉西對PPP的定義，政府以訂立合同的方式，充分利用社會資本方的錢、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗來提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益。它認(rèn)為，政府以訂立合同的方式來明確雙方的責(zé)任劃分，雙方本著平等自愿的原則，共擔(dān)風(fēng)險，未經(jīng)對方同意，任何一方不得擅自終止合作。

綜上所述，PPP就是公共部門與私人部門進(jìn)行合作，提供包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，實現(xiàn)利益共享并承擔(dān)風(fēng)險的伙伴關(guān)系。

三、我國現(xiàn)有立法狀況

我國目前還沒有法律層面的PPP專門立法，PPP規(guī)范主要是依賴于政府的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。2014年，國務(wù)院出臺了一系列相關(guān)文件，《關(guān)于推廣運用政府和社會資本和合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)、《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式。

(一)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本和合作模式有關(guān)問題的通知》是推廣PPP模式以來發(fā)布的第一份正式文件。文件提出了要充分認(rèn)識運用政府和社會資本合作模式的重要意義、政府要積極穩(wěn)妥做好項目示范工作明確政府和社會資本合作模式的項目類型以及采購程序等事宜、切實有效履行財政管理職能以及加強(qiáng)政府部門的組織和能力建設(shè)。

《關(guān)于推廣運用政府和社會資本和合作模式有關(guān)問題的通知》對于加快轉(zhuǎn)變政府職能具有重要意義，但也有明顯的局限性：(1)文件屬于部門規(guī)章，具有明顯的局限性。(2)與現(xiàn)有的法律銜接沖突問題的解決。

(二)國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提出轉(zhuǎn)變政府職能的更高要求、健全政府和社會資本合作的工作機(jī)制，充分發(fā)揮政府在資源配置中的決定性作用。《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》對PPP項目實施的風(fēng)險分擔(dān)、項目適用范圍、模式選擇以及對項目的規(guī)范管理進(jìn)行了規(guī)定，但與財政部文件在職能方面存在沖突，并且沒有做出詳細(xì)說明；其次，政府轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目的監(jiān)管者，保證項目的實施，但誰“監(jiān)管”政府未作出規(guī)定。

四、政府在PPP模式中的職能

開展政府和社會資本合作，對轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求，政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”。

(一)提供法律法規(guī)保障

2014年，國務(wù)院以及相關(guān)部委在PPP(政府和社會資本合作)方面出臺了多項政策文件，使PPP模式的順利開展有法可依。

(二)設(shè)計合理的收益與承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險

PPP融資模式的操作規(guī)則使民營企業(yè)能夠參與項目的設(shè)計和可行性研究的前期工作，降低社會企業(yè)的投資風(fēng)險，按照風(fēng)險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。

(三)提供支持

在PPP模式中，政府提供必要的金融支持跟一定的的外在條件支持。在PPP模式中，政府提供輔助性設(shè)施保障和各種優(yōu)惠政策保障PPP模式的順利進(jìn)行。

(四)合作與監(jiān)督

政府和社會資本的合作，通過合作協(xié)議，雙方建立起平等地位，互相監(jiān)督，締結(jié)誠實守信的契約精神，未經(jīng)對方同意，不得擅自解除合同；政府在PPP項目中監(jiān)督者地位，目的在于剔除不能實現(xiàn)PPP項目方案和特許經(jīng)營者，解決市場失靈、績效不符合要求等重要問題。

五、政府推進(jìn)PPP模式的不足

政府在推廣PPP模式在一定程度上取得了良好的成績，但是在推廣過程中也遇到一系列問題，政府缺乏重視，沒有相關(guān)立法，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)政府認(rèn)知不足，領(lǐng)導(dǎo)缺乏重視。PPP項目融資模式是近幾年才發(fā)展起來的一種新型融資模式，政府官員缺乏了解，減緩了投融資體制改革，也阻礙了PPP模式的推廣和應(yīng)用。

(二)政策源頭未統(tǒng)一，各級政府組織實施部門意見存在差異。

(三)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》的個別條款涉及PPP模式，但尚未出臺專門的PPP模式法律，立法層次較低，尚未形成完整的PPP制度。

(四)政府評估論證工作尚不完善。PPP融資模式的特殊性和復(fù)雜性決定政府要進(jìn)行充分的前期準(zhǔn)備工作，即政府在PPP項目的前期準(zhǔn)備過程中，必須對PPP項目進(jìn)行物有所值評價。但就我國情況而言，政府在PPP項目方面經(jīng)驗尚淺，缺乏獨立進(jìn)行評估論證工作的能力；另一方面，政府對實際情況的掩飾和重要領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，社會投資者很難獲得真實數(shù)據(jù)。導(dǎo)致PPP項目物有所值評估不準(zhǔn)確，影響PPP融資模式的推廣。

六、進(jìn)一步規(guī)范政府推進(jìn)PPP工作的對策建議

在PPP融資項目中的問題，影響了PPP模式的順利進(jìn)行，PPP模式的順利運行離不開國家的支持，我們應(yīng)結(jié)合相關(guān)經(jīng)驗，盡快制定《政府和和社會資本合作法》或條例，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展。

(一)政府及其相關(guān)行業(yè)主管部門大力宣傳PPP模式的理念和方法，建立規(guī)范統(tǒng)一的規(guī)范的PPP管理機(jī)制。政府要成功推廣PPP，需要參與PPP項目篩選準(zhǔn)備、招標(biāo)采購、實施監(jiān)督等全流程管理，在全國范圍內(nèi)選擇基礎(chǔ)項目進(jìn)行示范，通過具體實施發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，在實踐中積累經(jīng)驗進(jìn)行推廣。

(二)政府主導(dǎo)，統(tǒng)一立法，較為完善的PPP法律體系推動PPP融資模式。實踐證明，PPP模式的健康和成功運作離不開較為完善的PPP法律體系；首先在于法律政策體系的保障，使得PPP運作從項目設(shè)計、運行等各個環(huán)節(jié)都是由規(guī)范性的法律文件或法規(guī)作為法律保障，做到理論與實踐的結(jié)合有明確的法律規(guī)范；其次，要注重與他法律法規(guī)的有效銜接，建立統(tǒng)一規(guī)范的PPP管理機(jī)制。

(三)政府為PPP項目擔(dān)保的合法性應(yīng)具有法律保障，有利于增強(qiáng)社會資本的投資信心，確保PPP項目的順利推進(jìn)。

(四)政府應(yīng)擔(dān)建設(shè)規(guī)范的評估論證體系，政府可以委托專門的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行物有所值評價工作，加強(qiáng)對PPP項目評估論證的可信度，增強(qiáng)社會投資者參與PPP項目的信心。

(五)政府對PPP項目的監(jiān)管應(yīng)遵循透明度原則，監(jiān)管部門應(yīng)建立嚴(yán)格的事后懲罰機(jī)制，將違法違規(guī)的社會資本方、相關(guān)當(dāng)事人以及政府官員向社會公布，防止權(quán)力濫用。

(六)政府和社會資本合作期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點，所提供公共產(chǎn)品、服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，一般不應(yīng)少于25年，保證政府和社會資本合作的順利進(jìn)行。

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)背景下，為了更好的推進(jìn)PPP融資模式的發(fā)展，我們必須處理好政府在PPP模式中的定位，更好的推進(jìn)社會主義建設(shè)。

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