公告送達(dá)的困境與出路探究

胡 俊

重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400030

公告送達(dá)，是指人民法院以張貼公告、登報(bào)等形式，將送達(dá)法律文書的有關(guān)內(nèi)容告知受送達(dá)人，經(jīng)過法定期間，即視為送達(dá)的送達(dá)方式。

一、公告送達(dá)的困境

目前公告送達(dá)的困境主要是適用的泛濫、加重當(dāng)事人訴訟成本和送達(dá)效果低。

(一)公告送達(dá)適用的泛濫

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)第九十二條規(guī)定：“受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。自公告之日起，六十日后即視為送達(dá)。”公告送達(dá)制度適用的條件是在窮盡其他送達(dá)方式依舊無法送達(dá)或者無法選擇其他送達(dá)方式，但是在人民法院實(shí)際適用過程中往往會(huì)在電話通知或郵寄未送達(dá)的情況下，便會(huì)采取公告送達(dá)方式。尤其是近年來人民法院收案數(shù)量不斷增加，工作量飽和的情況下，人民法院對(duì)公告送達(dá)的依賴性愈來愈強(qiáng)，有著適用泛濫化的趨勢(shì)，據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)查統(tǒng)計(jì)，部分人民法院公告送達(dá)的民商事案件已經(jīng)占民商事案件總數(shù)的20%以上。

(二)公告送達(dá)加重當(dāng)事人訴訟成本

公告送達(dá)加重當(dāng)事人訴訟成本一是體現(xiàn)在增加時(shí)間成本，二是加重當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)成本。

1.公告送達(dá)增加當(dāng)事人時(shí)間成本

依據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，人民法院在采取公告送達(dá)方式，自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達(dá)。而在一件普通民事案件中，采取公告送達(dá)的，至少要送達(dá)開庭傳票與判決書，即當(dāng)事人從起訴到獲得生效裁判，至少有一百二十日將用于公告，依據(jù)《最高人民法院案件審限管理規(guī)定》，公告的時(shí)間不計(jì)入審限，這就使一審普通民事案件往往需要六個(gè)月以上的時(shí)間才能審結(jié)，增加了當(dāng)事人的時(shí)間成本。

2.公告送達(dá)加重當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)成本

公告送達(dá)加重了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。以人民法院刊登較多的政法類報(bào)紙為例，一般來說，在不加急的情況下公告一次開庭傳票的費(fèi)用為200元，公告裁判文書(裁定書、判決書等)的費(fèi)用為300元，即一件民事案件公告費(fèi)用最低為500元。雖然公告費(fèi)用最終由敗訴方承擔(dān)，但是需由原告先行墊付，一定程度上加重了當(dāng)事人的訴訟經(jīng)濟(jì)成本，特別是對(duì)于部分小額標(biāo)的案件，顯得尤為不合理。

(三)公告送達(dá)的效果低

公告送達(dá)的效果低，是指公告送達(dá)的案件，法律文書信息能實(shí)際送達(dá)的比例偏低。送達(dá)制度設(shè)計(jì)的目的是向當(dāng)事人傳遞訴訟案件信息，比如告知當(dāng)事人參加訴訟或者裁判結(jié)果，但是在司法實(shí)踐過程中，送達(dá)效果往往不盡理想。以送達(dá)開庭傳票為例，有研究顯示，公告送達(dá)的民商事案件，受送達(dá)人出席庭審的比例不足2.3%，即使排除少量知曉開庭信息也不出庭的情況，有效送達(dá)率依舊不足10%。

二、公告送達(dá)困境的原因分析

造成公告送達(dá)困境的主要因素有三，一是公告送達(dá)適用條件不夠明確或適用不夠規(guī)范，二是公告時(shí)間過長(zhǎng)和收費(fèi)不合理，三是公告送達(dá)媒介過于單一。

(一)公告送達(dá)適用條件不夠明確或適用不夠規(guī)范

送達(dá)通知的適用條件是受送達(dá)人下落不明或者其他方式不能送達(dá)。但是在實(shí)際執(zhí)行中往往存在較大問題，一是“下落不明”標(biāo)準(zhǔn)難以確定，二是未嚴(yán)格規(guī)范適用公告送達(dá)條件。

1.“下落不明”的標(biāo)準(zhǔn)難以確定

下落不明，通常指受送達(dá)人沒有固定地址，也不知道他的住址，人民法院不能直接送達(dá)或者郵寄送達(dá)訴訟文書?！睹袷略V訟法》及相關(guān)司法解釋未對(duì)“下落不明”的含義作出界定，亦未對(duì)其具體證明標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。有的法院在住所地查找不到相應(yīng)信息的，便簡(jiǎn)單認(rèn)定“受送達(dá)人下落不明”。

2.公告送達(dá)適用不夠規(guī)范

《民事訴訟法》明確規(guī)定在用其他方式無法送達(dá)的，才能適用公告送達(dá)，但是部分人民法院在適用公告送達(dá)時(shí)，往往未嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定。常見的情況是，法院通過電話通知或郵寄未送達(dá)的，便會(huì)采取公告方式。這固然是由于人民法院案多人少，人力資源緊張，不可能將有限的資源耗費(fèi)在大量的送達(dá)工作上，但也側(cè)面反應(yīng)了公告送達(dá)適用不夠嚴(yán)格規(guī)范。

(二)公告時(shí)間過長(zhǎng)和收費(fèi)不合理

造成公告送達(dá)加重當(dāng)事人時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的主要原因是法律規(guī)定的公告時(shí)間過長(zhǎng)，和相關(guān)媒介公告收費(fèi)不合理。

1.公告時(shí)間過長(zhǎng)

依據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，自公告之日起，六十日后即視為送達(dá)。而在采取公告送達(dá)的民事案件，一般要送達(dá)開庭傳票與判決書，即公告時(shí)間將長(zhǎng)達(dá)一百二十日。盡管公告期間不計(jì)入審限，但這是對(duì)于審判法院的保護(hù)，對(duì)于當(dāng)事人來說依舊是極大的延長(zhǎng)了權(quán)益獲得救濟(jì)的時(shí)間。

2.公告收費(fèi)不合理

如前文所述，一件采取公告送達(dá)的民事案件，在政法類專門報(bào)紙上刊登的，至少需要支付公告費(fèi)用500元，而且限制字?jǐn)?shù)200字以內(nèi)，每超過100字加收50%的費(fèi)用。雖然公告費(fèi)用最終系由敗訴方承擔(dān)，但是需要由當(dāng)事人(通常是原告)先行墊付，而這類案件往往是無從執(zhí)行，最后還是實(shí)際由原告負(fù)擔(dān)。

(三)公告媒介單一

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第一百三十八條規(guī)定，公告送達(dá)可以在法院的公告欄和受送達(dá)人住所地張貼公告，也可以在報(bào)紙、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登公告。但是在司法實(shí)踐中，出于節(jié)省法院人力、物力的考慮，大部分選擇是在報(bào)紙上刊登公告，而非在受送達(dá)人處張貼公告。公告送達(dá)的媒體通常為法院主辦的報(bào)紙或法院網(wǎng)站，如各種政法機(jī)關(guān)報(bào)、法院公眾服務(wù)網(wǎng)等，這類媒體盡管發(fā)行地域范圍廣，但由于其專業(yè)性和訂閱及關(guān)注群體的特定性，普通社會(huì)公眾很少訂閱或著關(guān)注，信息傳遞效果低。

三、公告送達(dá)的出路探究

要突破當(dāng)前公告送達(dá)的困境，筆者建議：一是要明確“下落不明”證明標(biāo)準(zhǔn)，建立公告送達(dá)審查機(jī)制；二是要減少公告時(shí)間，合理降低公告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；三是多樣化公告媒介。

(一)明確“下落不明”證明標(biāo)準(zhǔn)，建立公告送達(dá)審查機(jī)制

1.明確“下落不明”的標(biāo)準(zhǔn)

在適用下落不明而采取公告送達(dá)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確證明標(biāo)準(zhǔn)。人民法院應(yīng)當(dāng)審查起訴方提供的對(duì)方當(dāng)事人“下落不明”的相關(guān)證據(jù)，把握“下落不明”的判定依據(jù)。在審理涉及到公告的案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求原告提交被告戶籍所在地公安機(jī)關(guān)出具的被告下落不明的證明，因?yàn)槲覈?guó)目前的戶籍和人口管理機(jī)關(guān)為公安機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)公安派出所。

2.建立公告送達(dá)審查機(jī)制

建立公告送達(dá)審查制度。為防止公告送達(dá)被濫用，應(yīng)建立公告送達(dá)的審查機(jī)制。要嚴(yán)格審查申請(qǐng)公告案件程序上的合法性，郵寄送達(dá)被退回的，應(yīng)當(dāng)查清原因，不應(yīng)當(dāng)在郵寄退回就直接進(jìn)行公告送達(dá)，要確定其他方式無法送達(dá)的，才能公告送達(dá)，并且公告送達(dá)的決定應(yīng)當(dāng)由合議庭作出，并及時(shí)告知當(dāng)事人該決定以及相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)減少公告時(shí)間，合理降低公告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

1.減少公告時(shí)間

公告送達(dá)方式是在其他正常方式無法送達(dá)的無奈選擇，法律文書信息能實(shí)際送達(dá)的概率極低，更多體現(xiàn)的是程序的正當(dāng)性，而非實(shí)體上的公正性；而且公告時(shí)間的長(zhǎng)短與是否能實(shí)際送達(dá)關(guān)聯(lián)性不大，所以適當(dāng)減少公告的時(shí)間是可取的。參考其他國(guó)家或地區(qū)法律制度，30天的公告是比較通常的做法。因此，建議公告送達(dá)時(shí)間減少為30天，在保障程序正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，提高訴訟效率。

2.合理降低公告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

目前作為法院公告刊登媒介使用最多的依舊是政法類專業(yè)報(bào)紙，降低公告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要是指降低政法類專業(yè)報(bào)紙公告收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。作為法院或者政府機(jī)關(guān)主辦的機(jī)關(guān)報(bào)紙，不應(yīng)當(dāng)以盈利為目的，合理降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有利于減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，真正做到司法為民。

(三)多樣化公告媒介

多樣化公告媒介，打破政法類專業(yè)報(bào)紙的壟斷地位。公告送達(dá)不僅要考慮媒介的權(quán)威性，更要考慮信息的有效傳遞性，政法類專業(yè)報(bào)紙?jiān)谛畔鞑ヒ约坝嗛喨罕姷膹V泛性上，不具有本地報(bào)紙的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因此應(yīng)當(dāng)允許并多支持在地方報(bào)紙上刊登公告。當(dāng)然，對(duì)于地方報(bào)紙通常收費(fèi)較政法類專業(yè)報(bào)紙高，但應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人一定的選擇權(quán)。另外，人民法院應(yīng)當(dāng)積極探索在信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登公告，建立專門的公告送達(dá)網(wǎng)站，甚至與新浪、搜狐、騰訊、百度等新網(wǎng)網(wǎng)站和搜索引擎合作，擴(kuò)大公眾知曉度，提高受送達(dá)率。

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