貧困型農(nóng)戶信貸難的相關(guān)法律思考

◎劉艷慧

對(duì)于我國來說，有關(guān)貧困戶信貸的理論研究可以追溯到上個(gè)世紀(jì)末，當(dāng)時(shí)率先成立的易縣扶貧社在社會(huì)上產(chǎn)生了較大的反響。隨后，貧困戶信貸逐漸在全國各地得到了拓展，為廣大貧困戶致富帶來了福音。盡管如此，在發(fā)展的過程中卻存在很多問題，如，擔(dān)保機(jī)制缺失、利益不均衡、信貸門檻高等。這些問題的產(chǎn)生與不規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制、不完善的信貸法律、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾碇贫扔兄厝坏穆?lián)系。

一、貧困農(nóng)戶信貸的模式

（一）農(nóng)業(yè)銀行西藏分行的農(nóng)牧戶信貸模式

該信貸模式具有如下特點(diǎn)：首先，所定位的目標(biāo)貧困戶必須擁有良好的信用、經(jīng)營(yíng)農(nóng)牧業(yè)、家庭成員勞動(dòng)能力較好，而且所獲取的信貸資金只能定向用于養(yǎng)殖業(yè)、小型農(nóng)機(jī)具或農(nóng)牧產(chǎn)品加工機(jī)器的購買、種植業(yè)。其次，比較注重信用管理，該行通過動(dòng)態(tài)開展信用等級(jí)、信用鄉(xiāng)村的評(píng)定工作，從而使信貸風(fēng)險(xiǎn)顯著降低。農(nóng)業(yè)銀行西藏分行農(nóng)牧戶信貸模式的成功運(yùn)用，一方面反映出包括農(nóng)村中小型銀行在內(nèi)的農(nóng)村金融組織，可以在農(nóng)村體現(xiàn)出較高的應(yīng)用價(jià)值，另一方面也反映出只要采取合理的管理措施，貧困戶信貸的高風(fēng)險(xiǎn)是可以有效控制的［1］。通常情況下，人們總會(huì)認(rèn)為由于窮人缺乏雄厚的資本，其信用度是難以與富人相比的，這種思想意識(shí)在我國一直長(zhǎng)期存在著，對(duì)此，銀行業(yè)表示認(rèn)同，因此更加傾向于對(duì)富人提供信貸資金。但是農(nóng)業(yè)銀行西藏分行卻打破了這種傳統(tǒng)思想的禁錮，通過創(chuàng)立農(nóng)牧戶信貸模式使貧困農(nóng)戶放心地獲得到信貸資金，并以此舉向社會(huì)宣告，窮人也是可以信賴的，與富人相比，窮人的信用其實(shí)并不差，為窮人提供信貸資金，既有利于窮人脫貧，也有利于銀行獲益，完全可以實(shí)現(xiàn)利益互惠。雖然如此，但是這種信貸模式卻不可避免地存在兩種缺陷，首先，貧困農(nóng)牧戶只能從農(nóng)業(yè)銀行獲取到信貸資金，信貸發(fā)放的渠道較窄；其次，信貸資金只能定向用于不穩(wěn)定的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不利于降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（二）銅川扶貧貼息信貸發(fā)展模式

盡管這是一種比較簡(jiǎn)單的發(fā)展模式，然而卻能獲得匪淺的收益。與上述農(nóng)牧戶信貸模式具有不同的特點(diǎn)，該模式最明顯的特征就是政府、金融組織、貧困戶三方參與，其中政府發(fā)揮了重要作用。由于貼息主要由政府提供，因而貧困戶以及銀行對(duì)這一發(fā)展模式更加放心。對(duì)于貧困農(nóng)戶來講，雖然可以到期歸還信貸資金，但是按照市場(chǎng)利率來計(jì)算的話，尚需要繳納一定數(shù)額的利息，這必然會(huì)讓他們產(chǎn)生一種沉重感。如果政府承擔(dān)這部分利息，將會(huì)明顯減輕貧困農(nóng)戶的壓力。再者，在這種模式中，政府還相當(dāng)于一種擔(dān)保組織，過去，由于沒有擔(dān)保支持，貧困農(nóng)戶很難從銀行獲得貸款。如今，有政府作為后盾，通過出臺(tái)各種政策進(jìn)行良性干預(yù)，可使銀行放心地將信貸下?lián)艿截毨мr(nóng)戶手中。

二、關(guān)于貧困農(nóng)戶信貸困難問題分析

（一）貧困農(nóng)戶信貸的法律建設(shè)落后

實(shí)際上農(nóng)村貧困戶的發(fā)展對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠發(fā)揮積極的作用，貧困戶在為自己創(chuàng)收的同時(shí)，也為社會(huì)積累了一定的財(cái)富，因此，農(nóng)村金融市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到貧困戶脫貧的重要性，應(yīng)當(dāng)及時(shí)創(chuàng)建多種多樣的貧困農(nóng)戶信貸模式。對(duì)于貧困戶信貸問題，當(dāng)前已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，國家也相繼推出了各種政策，但是由于執(zhí)行力較弱，這些政策并沒有獲得良好的實(shí)施效果，而貧困戶申請(qǐng)信貸的過程中，各種問題依然層出不窮，農(nóng)戶信貸難、貧困農(nóng)戶信貸更難的現(xiàn)狀并沒有產(chǎn)生根本性的改變。本文認(rèn)為，任何一種政策在推行的過程中都會(huì)面臨各種阻撓因素，而有關(guān)于弱勢(shì)群體的各種政策，在具體實(shí)施時(shí)其受到的約束力將會(huì)更大，弱勢(shì)群體的利益往往更容易被剝蝕，因而政策引領(lǐng)是缺乏穩(wěn)定性和有效性的，如果僅僅采用這種單一模式，肯定無法全面解決貧困戶的信貸問題，還必須完善相關(guān)的法律法規(guī)?！掇r(nóng)業(yè)法》、《商業(yè)銀行法》雖然制定了貧困戶信貸的相關(guān)條款，但是其中的詞條、違規(guī)懲罰措施、信貸保障措施等缺乏細(xì)致的描述，因此這兩部法律對(duì)于貧困戶信貸也不會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的執(zhí)行力。總的來說，對(duì)于貧困戶信貸，我國尚無專門的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)盡快填補(bǔ)該項(xiàng)空白［2］。

（二）貧困農(nóng)戶信貸的運(yùn)行機(jī)制落后

當(dāng)前，繼“三里崗互助擔(dān)保”、“銅川扶貧貼息信貸”、“農(nóng)業(yè)銀行西藏分行農(nóng)牧戶信貸”之后，各地也都根據(jù)自己的實(shí)際情況創(chuàng)建了不同的貧困戶信貸模式。盡管這些信貸模式為貧困戶獲得信貸資金帶來了希望，在實(shí)際應(yīng)用中也使信貸機(jī)構(gòu)與貧困農(nóng)戶獲得了比較客觀的收益，但是其中蘊(yùn)含的問題和不足也是不容忽視的。比如，入社門檻的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，信貸評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)缺失等等。實(shí)際上，深究起來這些不足和缺陷都可以歸咎為不規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，例如，貼息利率、市場(chǎng)利率缺乏規(guī)范性，而小額貸款的標(biāo)準(zhǔn)也沒有及時(shí)更新和修正?？梢哉f，不規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制不僅無法使貧困戶獲得貸款動(dòng)力，反而在其貸款過程中制造了一定的麻煩。

（三）貧困農(nóng)戶信貸利益缺乏有效協(xié)調(diào)

國家、貧困戶、金融組織是貧困農(nóng)戶信貸的三個(gè)相關(guān)方，也是三個(gè)利益群體。但是在信貸發(fā)放、信貸獲取、信貸返還的過程中，三方各自獲取的利益卻并不相同。生存和發(fā)展是貧困農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)擁有的最基本的權(quán)利，與富人相比，貧困農(nóng)戶由于缺乏雄厚的資金，無法投身到社會(huì)主義建設(shè)之中，因此也不能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得紅利。相關(guān)的法律、法規(guī)指出政府對(duì)于支持貧困農(nóng)戶信貸具有義不容辭的責(zé)任，然而信貸資金必須來源于金融機(jī)構(gòu)，因此，政府只有通過運(yùn)用宏觀調(diào)控手段，出臺(tái)各種利好政策，促使金融機(jī)構(gòu)將信貸資金分配到貧困農(nóng)戶手中。如果不從宏觀上進(jìn)行調(diào)控，完全執(zhí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，基于對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)的考慮，貧困農(nóng)戶將不可能從金融機(jī)構(gòu)獲取到足夠的信貸資金。如此一來，三方利益就會(huì)失衡，政府無法正常履行其幫扶義務(wù)，貧困農(nóng)戶脫貧希望渺茫，金融機(jī)構(gòu)對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)比較擔(dān)憂。因此，只有兼顧、平衡各方利益，才能從根本上消除各種矛盾，貧困農(nóng)戶信貸問題才能得到有效解決。

三、關(guān)于解決貧困農(nóng)戶信貸制度措施

（一）完善貧困農(nóng)戶信貸法律建設(shè)

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國并沒有專門的信貸法規(guī)，但在《貸款條例》等相關(guān)條例里面能夠查詢到關(guān)于信貸的部分條款，這些條款所涉及的目標(biāo)群體并不包括農(nóng)村貧困戶，這樣充分說明在信貸立法層面，我國存在嚴(yán)重的缺失。促使金融機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展的基本法當(dāng)屬《商業(yè)銀行法》，在這部法律中有個(gè)別條款也涉及到貧困農(nóng)戶信貸，但卻不夠詳細(xì)。因而，本文認(rèn)為，在商業(yè)基本法中如果納入比較翔實(shí)的貧困農(nóng)戶信貸規(guī)定，必將使貧困農(nóng)戶信貸得到強(qiáng)有力的法律支持。另外，促使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展的基本法當(dāng)屬《農(nóng)業(yè)法》，與《商業(yè)銀行法》類似，該法的個(gè)別條款（如第45、85、86條等）也可以解讀出是對(duì)貧困農(nóng)戶信貸的影射，但是由于其定義不夠清晰，責(zé)任認(rèn)定不夠準(zhǔn)確，因此，這些條款的執(zhí)行力相對(duì)較弱。如今我國的農(nóng)村金融體系正在改進(jìn)和完善之中，如果在這個(gè)過程中，制定出一個(gè)附屬于《農(nóng)業(yè)法》的貧困農(nóng)戶信貸法規(guī)，必然可使信貸的各個(gè)環(huán)節(jié)受到法律維護(hù)，信貸模式也會(huì)得到健康發(fā)展，國家、貧困農(nóng)戶以及農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的利益也會(huì)得到可到保障。

（二）建設(shè)貧困農(nóng)戶信貸運(yùn)行體制

信貸運(yùn)行機(jī)制只有具備可行性，才有可能產(chǎn)生良好的效果。當(dāng)前，社會(huì)上應(yīng)用的貧困農(nóng)戶信貸運(yùn)行模式多種多樣，但是其中效果最為突出的是邢臺(tái)巨鹿縣創(chuàng)立的“三級(jí)擔(dān)保扶貧信貸”，應(yīng)當(dāng)在全社會(huì)范圍內(nèi)得到推廣。邢臺(tái)巨鹿縣認(rèn)為，解決貧困農(nóng)戶貸款問題的關(guān)鍵在于創(chuàng)建一套完善的擔(dān)保機(jī)制。2009年6月，該縣面向廣大貧困農(nóng)戶推出了階梯式的“三級(jí)擔(dān)保扶貧信貸模式”，即：農(nóng)戶聯(lián)保、貧困村擔(dān)保、扶貧信貸擔(dān)保。這種模式，不僅擴(kuò)大了擔(dān)保規(guī)模，還顯著降低了信貸風(fēng)險(xiǎn)，提上了扶貧效果，發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)示范帶頭作用。

（三）建設(shè)貧困農(nóng)戶信貸監(jiān)管體系

任何規(guī)章制度如果缺乏有效的監(jiān)督，其執(zhí)行效果就難以得到保障，農(nóng)村貧困戶信貸也是同樣。在實(shí)踐過程中，我們發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)戶信貸主要存在很多監(jiān)管漏洞，但是其中最嚴(yán)重的一個(gè)漏洞就是缺乏明確的監(jiān)管主體，監(jiān)管職責(zé)的劃分也不夠細(xì)致，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都缺乏有效性。本文認(rèn)為，要想使貧困農(nóng)戶信貸模式得到健康發(fā)展，務(wù)必建立一套規(guī)范、完善、科學(xué)的貧困農(nóng)戶信貸監(jiān)管體系。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并不是所有的農(nóng)村金融組織都缺乏監(jiān)管體系，而農(nóng)村信用合作社、扶貧社，小額信貸機(jī)構(gòu)的自由度相對(duì)較高。這些金融組織在農(nóng)村金融市場(chǎng)中的占比較大，但是由于缺乏監(jiān)督體系的制約，信貸延期發(fā)放、信貸發(fā)放不均等不良現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。有的地方，政府對(duì)小額貸款擔(dān)負(fù)監(jiān)管責(zé)任，而有的地方，政府并不參與，因此當(dāng)出現(xiàn)問題后責(zé)任主體就難以準(zhǔn)確認(rèn)定。《商業(yè)銀行法》指出，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人民銀行，都須擔(dān)負(fù)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任。盡管小額信貸公司從嚴(yán)格意義上來說，也是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的一種，由于其具有一定的特殊性，往往容易逃脫來自于人民銀行的監(jiān)管?？傮w看來，與其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相比，無論是業(yè)務(wù)范圍，還是準(zhǔn)入門檻，小額信貸公司都表現(xiàn)出較為混亂的局面。本文認(rèn)為，政府可以承擔(dān)對(duì)小額信貸公司的監(jiān)管責(zé)任。信用合作社或扶貧機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管的立場(chǎng)出發(fā)，創(chuàng)建一套全面、合理的監(jiān)管體系。

四、結(jié)語

總而言之，貧困農(nóng)戶信貸對(duì)于貧困農(nóng)戶的發(fā)展、金融組織的獲益，都具有重要的意義。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)工作的大力推進(jìn)，貧困農(nóng)戶信貸必然會(huì)受到社會(huì)的普遍關(guān)注，而既不需要提供擔(dān)保，也不需要提供抵押品的貧困農(nóng)戶信貸模式，也肯定能夠得到長(zhǎng)足發(fā)展。