集體土地作價入股農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)合作模式研究

◎宋 宏 黃艷莉

最近興起的特色小鎮(zhèn)是一個集聚旅游、產(chǎn)業(yè)、文化、社區(qū)等功能為一體的復(fù)合型空間，可以在很大程度上解決我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)布局不合理、生態(tài)被破壞等問題。特色小鎮(zhèn)在浙江等東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成效顯著，但是我國的廣大中西部地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，普通特色小鎮(zhèn)很難在此落地生根；［1］卻在傳統(tǒng)村落、古建筑群、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等文化資源稟賦上優(yōu)勢明顯，可將文化品味融入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和旅游實體上，發(fā)展農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)，通過農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增綠來實現(xiàn)中西部地區(qū)特色小鎮(zhèn)效益。［2］通過發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，形成農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的有效融合。

土地要素保障是特色小鎮(zhèn)建立需要解決的核心問題。土地是農(nóng)民生存之本，農(nóng)民安定是國家發(fā)展之本，在獲取農(nóng)村土地使用權(quán)時，要充分保障農(nóng)民的根本利益。為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，自黨的十八大以來我國“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)生歷史性變革，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”和集體經(jīng)營建設(shè)用地入市取得突破性進(jìn)展。農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)作為促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)民增收的主要載體，在選擇農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式時，探索創(chuàng)新土地供給方式、建立保障居民生活水平不降低和共享項目發(fā)展收益的長效機(jī)制是當(dāng)前迫切需要研究的課題。

一、作價入股方式的提出

早在1992年，廣東省南海市抓住本地和外地資本在當(dāng)?shù)赝顿Y設(shè)廠的機(jī)遇，將農(nóng)戶分散的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地和財產(chǎn)作價入股，讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化發(fā)展，開創(chuàng)集體土地入股先河。［3］隨后，土地股份制在廣東、福建、浙江、江蘇等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)得到極大的推廣，重慶、四川、甘肅等中西部地區(qū)也根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況采取不同的入股模式并取得一定的成效。［4］通過這種能動協(xié)商和自愿參與的土地股份合作，有助于提升農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)效益、激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、培育農(nóng)民集體理性、實現(xiàn)農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性。［5］在水電工程中采取土地使用權(quán)入股方式進(jìn)行移民安置，同樣能起到緩解企業(yè)籌資壓力、增加移民收入、構(gòu)建共享機(jī)制、推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用。［6］作為典型的誘致性制度變遷，作價入股方式能夠克服現(xiàn)行土地承包經(jīng)營模式和征地模式的弊端，對于探索集體所有制的實現(xiàn)和完善集體產(chǎn)權(quán)制度具有重要意義，正逐步改善原有的土地制度關(guān)系，適應(yīng)新的生產(chǎn)力發(fā)展要求。

基于集體土地作價入股在沿海新農(nóng)村建設(shè)和水電工程項目中的成功運用，結(jié)合農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)在增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)上的優(yōu)勢，可積極探索農(nóng)村土地作價入股方式來構(gòu)建農(nóng)民共建共享機(jī)制，更大程度上契合特色小鎮(zhèn)發(fā)展初衷和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。將農(nóng)用地作價入股投入農(nóng)業(yè)用途，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益；將建設(shè)用地作價入股投入二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性。

二、集體土地作價入股農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)實需求

（一）農(nóng)村土地價值日益凸顯，農(nóng)民分享土地增值收益呼聲較大，土地制度改革勢在必行

受歷史文化、發(fā)展水平等方面的制約，我國形成了土地國有和集體所有的城鄉(xiāng)二元分割體制，集體土地要進(jìn)入土地市場必須經(jīng)過征收程序。而土地資源的潛在利用價值很大，項目的運營收益包含了土地資源被征收后的增值部分，農(nóng)民作為農(nóng)村土地所有者擁有分享土地增值收益的權(quán)利，但低標(biāo)準(zhǔn)的征收手段并不能體現(xiàn)土地的增值部分。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的擴(kuò)充，農(nóng)村土地價值的日益凸顯，農(nóng)民對土地極差收益和利潤的追求動機(jī)，導(dǎo)致隱形的農(nóng)村土地交易市場客觀存在。雖然國家明令禁止小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)與交易，但仍然在高壓政策下“蓬勃發(fā)展”。將土地入股，賦予農(nóng)民獲取土地發(fā)展收益的權(quán)利，或是避免農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的一個重要手段。

（二）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)入股是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的改進(jìn)和創(chuàng)新，建設(shè)用地入股是對我國現(xiàn)存征地模式缺陷的彌補(bǔ)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制無疑是立足當(dāng)時社會生產(chǎn)力發(fā)展水平的一大創(chuàng)舉，極大程度上提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村的新發(fā)展。而我國的經(jīng)濟(jì)情況、生產(chǎn)力狀況發(fā)生巨大的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的外部環(huán)境潛移默化地變更著，農(nóng)村勞動力和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的變化導(dǎo)致人地物相對價格變化，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營成為當(dāng)前生產(chǎn)關(guān)系改革的新寵，并適應(yīng)當(dāng)下生產(chǎn)力水平。將農(nóng)民分散經(jīng)營的土地通過入股的方式集合起來，成立股份合作社、引進(jìn)外來企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一生產(chǎn)、管理、銷售，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸。

征地制度最大的問題在于永久性地剝奪了農(nóng)民土地所有權(quán)，農(nóng)民無法參與分享土地增值收益。在非農(nóng)收入不穩(wěn)定、社會保障水平較低的現(xiàn)實背景下，農(nóng)民失地后的社會風(fēng)險增加。土地權(quán)利的剝奪將農(nóng)民排除在就近城鎮(zhèn)化發(fā)展之外，失去賴以生存的土地后不得不進(jìn)入城市就業(yè)來維持生活，進(jìn)一步加大城市人口壓力。集體建設(shè)用地作價入股是對十八屆三中全會建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場思想的推廣，也是完善我國征地制度改革的第三條路徑。

（三）農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)收益來源廣、收入穩(wěn)定，各利益主體訴求得以體現(xiàn)

南海土地股份制雖然被視為農(nóng)民分享工業(yè)化進(jìn)程中的土地極差增值收益的制度創(chuàng)新，但集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營收入主要來源于單一的出租經(jīng)營模式，收入渠道單一，農(nóng)民通過作價入股分得的收益水平較低。而城市對農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品的需求是多方面的，建設(shè)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)具有更大的普適性、可行性、可持續(xù)性。通過農(nóng)產(chǎn)品加工及農(nóng)業(yè)以外的旅游服務(wù)業(yè)等多渠道、多樣化的經(jīng)營，可以規(guī)避或分?jǐn)倖为氜r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險和農(nóng)產(chǎn)品價格風(fēng)險，保證農(nóng)民獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益回報，實現(xiàn)農(nóng)民主體利益訴求。

企業(yè)獲取農(nóng)村土地權(quán)利主要通過租賃或政府征收再出讓等方式。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，常山康養(yǎng)特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃面積1.5平方公里，建設(shè)用地360畝，由政府征收后出讓企業(yè)，土地出讓金為420萬元/hm2，僅用于獲取建設(shè)用地使用權(quán)的土地成本約1億。企業(yè)通過向銀行貸款的方式籌集資金，支付一次性土地出讓金，在銀行貸款利息的作用下，開發(fā)成本增加，進(jìn)而投資利潤率降低，企業(yè)投資動力受阻。將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)一并入股農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)開發(fā)，節(jié)約出原本支付土地使用權(quán)的資金用于投入特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，提高項目的開發(fā)質(zhì)量和競爭力，企業(yè)在支付農(nóng)民股權(quán)分紅后，也能獲取更大的收益。

集體土地作價入股會造成地方財政縮水等消極影響，將對一貫奉行“土地財政”模式的地方政府帶來一定的沖擊，地方政府將是農(nóng)村土地制度改革的最大阻力。據(jù)統(tǒng)計，2017年第一季度，79個省級特色小鎮(zhèn)實現(xiàn)營業(yè)收入488億元，且利稅超過30億元。集體土地作價入股特色小鎮(zhèn)，政府雖然失去一次性的土地增值收益，但是可以通過特色小鎮(zhèn)的發(fā)展得到更多的稅收收入和巨大的社會效益來實現(xiàn)其利益訴求。

三、作價入股合作模式的界定

農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)投資體量大，特色產(chǎn)業(yè)鏈的形成需求的管理能力和融資能力壁壘高。當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展程度，在很大程度上決定當(dāng)?shù)刈鲀r入股合作模式的選擇。文章從集體經(jīng)濟(jì)組織融資、管理、農(nóng)民安置等經(jīng)濟(jì)能力出發(fā)，根據(jù)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)開發(fā)運營主體的參與程度，將作價入股方式分為企業(yè)主導(dǎo)型、企業(yè)-集體共導(dǎo)型和集體主導(dǎo)型三種合作模式。

（一）企業(yè)主導(dǎo)型

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受規(guī)劃融資管理能力、教育程度、市場意識等方面的約束，面對少則幾千萬多則十幾億的投資門檻，村民和集體領(lǐng)導(dǎo)只能望而卻步。為充分利用農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收，需要引進(jìn)有開發(fā)、運營能力的企業(yè)作為特色小鎮(zhèn)的融資、建設(shè)、運營、管理主體，在整個過程中起主導(dǎo)位置。北京市古北水鎮(zhèn)的旅游發(fā)展由開發(fā)商主導(dǎo)，將原住居民統(tǒng)一遷出安置，對項目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和運營。［7］

這種情況下，由于經(jīng)濟(jì)狀況的制約，農(nóng)民一般僅以土地使用權(quán)入股；經(jīng)過就業(yè)培訓(xùn)后進(jìn)行就業(yè)，在項目盈利后參與分紅，不參與項目的管理運營。企業(yè)需要支出農(nóng)民住房安置、就業(yè)培訓(xùn)和土地整理的成本，根據(jù)投入產(chǎn)出成正比原則，企業(yè)需要通過分享更大比例的收益來平衡其利益訴求，農(nóng)民入股的土地的價值應(yīng)根據(jù)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。農(nóng)民和企業(yè)通過土地使用權(quán)締結(jié)成一個命運共同體共同開發(fā)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)，而政府也以最小的財政投入有效地推進(jìn)當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)。

圖1 企業(yè)主導(dǎo)型作價入股合作模式

（二）企業(yè)-集體共導(dǎo)型

在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，集體組織具備一定的經(jīng)濟(jì)實力和融資能力，但對于開發(fā)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)來說，還需要引進(jìn)外來企業(yè)協(xié)助進(jìn)行投資、開發(fā)、管理。當(dāng)?shù)卮迕瘛⒌胤狡髽I(yè)、村一級政府組織利用土地、資金和集體資產(chǎn)以合作社為載體組建土地資產(chǎn)管理公司，選舉產(chǎn)生董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理會來管理、引導(dǎo)、監(jiān)督公司運作；引進(jìn)外來投資企業(yè)組建項目合作聯(lián)盟，以合作聯(lián)盟名義對土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，負(fù)責(zé)項目的開發(fā)建設(shè)和運營管理。成都市竹篙鎮(zhèn)兩個試點村民通過土地作價入股，引進(jìn)社會資本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房，建立“股份合作+資產(chǎn)管理公司+社會資本”進(jìn)行開發(fā)運作，開啟了農(nóng)民持續(xù)增收的利益聯(lián)結(jié)機(jī)。

在這種模式下，農(nóng)民的安置等由集體成立的土地公司著手進(jìn)行，此時入股的土地使用權(quán)使用價值的估算不再適用征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，而是應(yīng)以土地的市場價值進(jìn)行衡量。以合作社為載體的土地資產(chǎn)管理公司與投資企業(yè)具有同等的地位，并且擁有足夠的實力同企業(yè)就權(quán)利、分紅等方面進(jìn)行博弈，對當(dāng)?shù)丶w組織的經(jīng)濟(jì)實力、博弈能力、管理人員素質(zhì)高低有一定的要求。村集體和企業(yè)擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)利大小，可以進(jìn)行相互制衡，但是雙方也可能就攫取更大的項目收益而結(jié)成利益聯(lián)盟，進(jìn)入收益分配的灰色空間，損害農(nóng)民的收益。

圖2 企業(yè)-集體共導(dǎo)型作價入股合作模式

（三）集體主導(dǎo)型

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，村民、集體資金富余，教育程度高，融資、管理能力強(qiáng)，村集體有能力就當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行投資開發(fā)。村民集體將土地和資金集中起來，組建農(nóng)村合作社和旅游管理公司，在村領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下以合作社為載體進(jìn)行融資，解決村民居住安置問題和項目開發(fā)。這種情況下，企業(yè)只是作為合作社融資的一個渠道，通過投資方式參與到特色小鎮(zhèn)的開發(fā)。陜西的袁家村就是以村集體領(lǐng)導(dǎo)為核心，建立“社區(qū)+農(nóng)戶+旅游公司”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制對土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游。

這種模式下，村集體作為最高權(quán)利機(jī)構(gòu)，對項目的發(fā)展模式、籌備工作、開發(fā)建設(shè)、運營管理起主體調(diào)控作用，并決定投資企業(yè)的參與程度。對于權(quán)利主體明確的土地，集體根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對土地股份進(jìn)行測算，落實到權(quán)利主體；對于集體共有的財產(chǎn)，集體抽取一定比例的資金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，再按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)量化到每個家庭。以合作社為載體，將村民土地集中起來，通過農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的建立將農(nóng)民和集體組織串聯(lián)到一起，有組織、有目標(biāo)地帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

圖3 集體主導(dǎo)型作價入股合作模式

四、集體土地作價入股的政策建議

（一）政府應(yīng)積極引導(dǎo)探索農(nóng)村土地作價入股農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的建立

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)著力減少征地比例和范圍，勇于探索改革阻礙社會生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的法律制度。通過稅收手段來間接參與農(nóng)村土地增值收益，完善所得稅、營業(yè)稅、土地增值稅等稅收體系，突破“土地財政”思想的桎梏，轉(zhuǎn)變壟斷土地交易市場的觀念。積極探索以農(nóng)村合作社為主要載體，立足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，鼓勵農(nóng)民以土地權(quán)利參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，增加個人財產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展收益。將農(nóng)村土地改革落實到實處，不能僅是“畫餅”讓農(nóng)民用以“充饑”。此外，對農(nóng)村土地的認(rèn)價機(jī)制進(jìn)行完善，成立專門認(rèn)價機(jī)構(gòu)合理評估地租地價，避免農(nóng)村土地價值的流失。

（二）加強(qiáng)合作過程和收益分配過程的監(jiān)管

一是對收益分配過程監(jiān)管。為防止村干部與企業(yè)建立利益聯(lián)合體，損害農(nóng)民利益，設(shè)立專門監(jiān)督部門監(jiān)控分配過程，加強(qiáng)農(nóng)村資產(chǎn)管理。二是應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、運行程序、財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督，避免企業(yè)利用財務(wù)手段欺瞞集體，攫取農(nóng)民集體收益。三是對整個合作過程進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)對特色小鎮(zhèn)的土地用途管理，避免集體受利益驅(qū)使與企業(yè)利用廉價土地進(jìn)行過度開發(fā)，獲取土地過量資本化收益，損壞國家利益，避免特色小鎮(zhèn)地產(chǎn)化發(fā)展。