農(nóng)地土壤治理的困境、實現(xiàn)路徑及制度保障★

◎薛艷華

我國農(nóng)地土壤不僅是承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物理載體，亦是承載環(huán)境安全的生態(tài)載體?，F(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得一定的成就，但卻以巨大的環(huán)境資源為代價。農(nóng)藥、化肥、激素等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的濫用，加之現(xiàn)代工業(yè)的污染，使得農(nóng)地土壤污染不斷加劇。為了破解農(nóng)地土壤治理的困境，需要將農(nóng)地的財產(chǎn)屬性與資源屬性相結(jié)合，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式。黨的十七大三中全會明確指出了“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式”，并提出“建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系”的“兩型農(nóng)業(yè)”，為此應(yīng)當理清農(nóng)地之上的多元利益主體及角色定位，以“約束——激勵”的雙重路徑實現(xiàn)農(nóng)地土壤的治理，并以相應(yīng)的制度加以保障。

一、農(nóng)地土壤治理的內(nèi)外需求

（一）農(nóng)地土壤的外在現(xiàn)實壓力

農(nóng)地土壤是農(nóng)作物生長汲取養(yǎng)分的生態(tài)載體，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)要素。但是農(nóng)地使用價值具有可損耗性，農(nóng)地土壤所蘊含的營養(yǎng)物質(zhì)及其所承載的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)會伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的加劇、擴張而逐漸消逝或失衡。［1］從現(xiàn)實狀況來看，我國耕地的數(shù)量亦或質(zhì)量，均不樂觀；①更為堪憂的是，數(shù)量有限、質(zhì)量不高的耕地還在銳減、退化。［2］由此，我國農(nóng)地面臨巨大的生產(chǎn)、環(huán)境壓力。為了緩解壓力，我國農(nóng)業(yè)主要依賴不斷增加土地、化肥、農(nóng)藥以及勞動力等生產(chǎn)要素的投入以保證農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的增長。現(xiàn)有的要素驅(qū)動型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式在以家庭為單位的小農(nóng)生產(chǎn)者勞動力較為固定的情況下，過度依賴農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)要素，使得農(nóng)地土壤承受力受到威脅，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境面臨極大的安全風險。在要素驅(qū)動型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式下，我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的不斷增加，是以犧牲環(huán)境資源為代價。因化肥、農(nóng)藥等過度使用，造成農(nóng)地土壤的污染，經(jīng)由農(nóng)作物吸收，最終污染農(nóng)產(chǎn)品，對農(nóng)產(chǎn)品安全和社會公眾的人身健康造成巨大的威脅。同時，由于農(nóng)地土壤的污染，可能導(dǎo)致農(nóng)地資源自身的生態(tài)結(jié)構(gòu)與生態(tài)規(guī)律的失衡，對當代人與后代人滿足其農(nóng)產(chǎn)品需求構(gòu)成危害，不符合可持續(xù)利用理念。

（二）農(nóng)地“財產(chǎn)——資源”雙重屬性內(nèi)在要求

土地首先是一類自然資源，土地共同承載著資源和財產(chǎn)雙重屬性。［3］農(nóng)地不僅承載著農(nóng)產(chǎn)品安全、糧食安全、自然資源生態(tài)保護等公共利益，亦是農(nóng)民家庭生活、發(fā)展所需的重要財產(chǎn)，究其本質(zhì)所呈現(xiàn)是公共資源和農(nóng)民家庭財產(chǎn)的二元價值追求。因此，農(nóng)地具有資源性和財產(chǎn)性雙重屬性，對其之“用”需要從“用盡”取向，向適度和可持續(xù)利用轉(zhuǎn)變。［4］據(jù)此，對于農(nóng)地土壤污染的治理，也需在其財產(chǎn)屬性和資源屬性之間進行合理協(xié)調(diào)。一方面，農(nóng)地作為農(nóng)民的家庭財產(chǎn)，是維系農(nóng)民生活、發(fā)展的物質(zhì)資料基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中其始終由農(nóng)戶實際占有、使用，因此農(nóng)民既是農(nóng)地土壤污染的參與者，亦是農(nóng)地土壤治理的實際責任者。同時，農(nóng)地作為一類公共資源，其土壤質(zhì)量直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、生態(tài)安全等公共利益的實現(xiàn)，由此國家需要對農(nóng)地土壤污染的治理予以傾斜性的權(quán)利配置，以有效、適度的干預(yù)保障農(nóng)地土壤所承載之公共利益的實現(xiàn)。

二、農(nóng)地土壤治理所面臨的困境

（一）農(nóng)地土壤治理的路徑存在偏差

1.國家成為農(nóng)地土壤治理的主要主體。由于農(nóng)地土壤所承載的公共利益，在很長時期內(nèi)，農(nóng)地土壤污染的治理被視為是單純的國家職責。農(nóng)民作為農(nóng)地的使用者，其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中對于農(nóng)地土壤質(zhì)量的保障與土壤污染的治理的功能被忽視。如此僅依賴國家對于農(nóng)地土壤污染進行治理的理念顯然是脫離了我國農(nóng)地利用呈現(xiàn)碎片化、小農(nóng)化的實際國情與“誰污染誰治理”原則。我國的農(nóng)地大多分配給數(shù)量眾多且分散的農(nóng)民，以家庭為單位進行小農(nóng)式生產(chǎn)，面對數(shù)量眾多的農(nóng)戶，以及碎片化的農(nóng)地，國家難以在整體上直接實現(xiàn)對農(nóng)地土壤污染的治理，其成本過高且難以實際執(zhí)行，治理的效果亦難以保障。農(nóng)民作為農(nóng)地實際使用者對農(nóng)地土壤污染的治理卻鮮有規(guī)定，明顯有悖于“誰污染誰治理”原則。因此，對于農(nóng)地土壤污染的治理，不能僅依賴國家，同樣需要農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中參與治理。

2.作為實際使用者的農(nóng)戶缺乏約束與激勵。當前，《農(nóng)村土地承包法》僅在第17條規(guī)定“保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害”之法定義務(wù)，但是對于違反該義務(wù)所應(yīng)承擔的責任卻未明確。換言之，農(nóng)戶承擔農(nóng)地土壤治理的強制性約束弱。此外，雖然土地承包經(jīng)營合同的條款內(nèi)容包含了承包土地的質(zhì)量等級，反映了對農(nóng)地土壤保護的要求，但登記對于農(nóng)地這一權(quán)利客體的記載內(nèi)容并沒有其質(zhì)量等級，使得合同中對于農(nóng)地質(zhì)量等級的農(nóng)地信息及相應(yīng)義務(wù)，不能由登記薄及土地權(quán)利證書予以記載。這樣的制度設(shè)計僅是將農(nóng)地作為農(nóng)作物的物理載體，而未考慮到農(nóng)地土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)載體。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進與農(nóng)地面積相應(yīng)減少，剩余的、有限的農(nóng)地必然承擔更加繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負載，這就需要對農(nóng)地土壤增加養(yǎng)護成本，以謀農(nóng)地之可持續(xù)利用。但是國家對這部分增加、轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負載未給予適當?shù)难a償和激勵，顯然不符合“受益者補償”原則。

（二）農(nóng)地所承載的多元利益未能協(xié)調(diào)

1.過于強調(diào)農(nóng)戶的個體利益。為了提高農(nóng)戶收入水平，增加農(nóng)戶農(nóng)地利用的經(jīng)濟效益，我國一直對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)予以強化，但是隨著過分肯定對個人利益最大化的追求，土地承包責任制亦暴露出其弊端，即對短期的、個體的經(jīng)濟利益過于執(zhí)著。農(nóng)地作為一類可損耗自然資源，在其開發(fā)、利用的過程中需要予以合理保護。但是因?qū)ν恋爻邪?jīng)營權(quán)的過度強化和過于追求農(nóng)戶個體利益的實現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)戶對農(nóng)地的權(quán)利義務(wù)的不對稱、不匹配，農(nóng)戶未能盡到對農(nóng)地合理保護之義務(wù)，缺乏理應(yīng)承當?shù)闹卫砼c損害賠償責任。實際上，我國農(nóng)地承載著社會保障與生態(tài)環(huán)境保護雙重功能，經(jīng)濟發(fā)展與保障功能過分強化，必然導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護功能的弱化。

2.農(nóng)村集體組織所代表的集體利益虛化。我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在設(shè)計之初規(guī)定個體與集體之間“統(tǒng)分結(jié)合的雙層結(jié)構(gòu)”，在突出實現(xiàn)農(nóng)戶的私權(quán)利之功能外，亦肯定了農(nóng)村集體組織之統(tǒng)合功能存在的必要性。但隨著對農(nóng)地私權(quán)利的過分強調(diào)，導(dǎo)致農(nóng)村集體組織的土地所有權(quán)被空置，土地所有權(quán)所代表的集體利益無法保障，難以對農(nóng)戶污染農(nóng)地土壤的行為加以限制和監(jiān)督，亦無法供給集體內(nèi)的公共物品。從全國范圍來看，農(nóng)村集體組織的職能整體上呈現(xiàn)弱化和虛化的趨勢，甚至在部分地區(qū)其組織載體已經(jīng)難尋其蹤。

3.國家所保護的公共利益的未能實現(xiàn)。農(nóng)地是國家一種重要公共資源，其承載著多元公共利益。國家對于農(nóng)地利益分配需要進行傾斜性配置。為了國家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品安全、自然資源生態(tài)保護等公共利益的實現(xiàn)，對農(nóng)地之“用”進行了限制，同時對于農(nóng)戶在承包期間投入成本提升農(nóng)地土壤質(zhì)量或是改良農(nóng)地使之便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)措施，應(yīng)該給予適當?shù)慕?jīng)濟補償作為激勵。但是面對眾多分散的農(nóng)戶，以及近年來大量農(nóng)村勞動力流入城市，農(nóng)地的實際使用者與國家所掌握的信息已經(jīng)難以相匹配，使得國家對農(nóng)地土壤治理的激勵難以實現(xiàn)，而治理功能的缺失又加劇了對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型等方面的不良影響，使得國家所保護的公共利益無法實現(xiàn)。

三、農(nóng)地土壤治理的多元利益主體解析與角色定位

1995年《我們的全球伙伴關(guān)系》報告中對“治理”做出了以下定義：各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)之諸多方式的總和，其使得互相沖突的差別利益得以協(xié)調(diào)并采取一致行動的持續(xù)過程。由此，需厘清農(nóng)地土壤之上的多元利益主體關(guān)系，并就其不同的角色準確定位。

（一）現(xiàn)行制度下的農(nóng)地多元利益主體

作為一類關(guān)系國計民生的公共資源，在我國土地公有制下，農(nóng)地的利用以土地家庭承包制為基礎(chǔ)，使得農(nóng)地之上承載了多元化主體的利益。作為農(nóng)地的經(jīng)營者，農(nóng)民通過自身勞動力及其他生產(chǎn)成本的投入進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并獲得農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)個體利益；農(nóng)村集體組織作為農(nóng)地的所有者，其將農(nóng)地以碎片化的形式分配給農(nóng)戶和其他經(jīng)營者，由經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對于農(nóng)村集體組織而言，尤為關(guān)心的是農(nóng)地土壤所蘊含的地力高低，即農(nóng)地土壤質(zhì)量的承受力及可持續(xù)性，以期農(nóng)地所承載之集體利益的實現(xiàn)；農(nóng)地資源作為國家主權(quán)范圍內(nèi)擁有的稀缺資源，其有顯著公共性。農(nóng)地土壤是為社會公眾供給基本生存所需之載體，具有糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護和農(nóng)戶社會保障等多重功能。但農(nóng)地資源的有限性、可損耗性與社會公眾的物質(zhì)需求、農(nóng)戶個體利益之間存在矛盾，需要國家適度的干預(yù)與調(diào)適，以達到多元主體之間的利益均衡。

（二）農(nóng)地土壤治理中多元利益主體的角色定位

1.農(nóng)戶：農(nóng)地合理使用者與養(yǎng)護者。農(nóng)戶耕作的土地，是源于由農(nóng)村集體組織的土地所有權(quán)之權(quán)能所分離而成的土地承包經(jīng)營權(quán)。權(quán)利義務(wù)具有對等性，在獲得使用農(nóng)地之權(quán)利的同時，農(nóng)戶亦負有“合理使用”之義務(wù)，農(nóng)戶應(yīng)負有維持農(nóng)地土壤質(zhì)量，保持其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的使用價值。農(nóng)戶承擔農(nóng)地使用者與養(yǎng)護者的雙重職責。在此期間，若農(nóng)戶對農(nóng)地土壤質(zhì)量有所改善，如通過耕地整理、養(yǎng)護地力、合理使用化肥等方式使農(nóng)地土壤更為肥沃，提升其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，那么農(nóng)村集體組織作為農(nóng)地所有者應(yīng)當對增加農(nóng)地使用價值的農(nóng)戶予以一定的經(jīng)濟補償；反之，若農(nóng)戶對農(nóng)地土壤的使用過度，致使農(nóng)地土壤遭受污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的降低，則農(nóng)戶應(yīng)對農(nóng)地土壤負有治理責任或向農(nóng)村集體組織賠付相應(yīng)的農(nóng)地侵權(quán)行為之損害賠償金。

2.農(nóng)村集體組織：監(jiān)督者與組織者。作為農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體組織，對于農(nóng)地土壤質(zhì)量的保護與提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的維持與增強負有監(jiān)管之職能。因此，農(nóng)村集體組織應(yīng)當與土地管理部門相互配合，對農(nóng)地協(xié)同監(jiān)管以達到基本農(nóng)田保護責任制的落實，實現(xiàn)農(nóng)地資源的生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展。此外，碎片化的分配模式導(dǎo)致農(nóng)戶個體難以實現(xiàn)機體內(nèi)公共物品的供給。農(nóng)戶個體建設(shè)的高成本、重疊建設(shè)的可能性等弊端更加突出農(nóng)村集體組織為農(nóng)地利用提供便利之重要性。因此，應(yīng)賦予農(nóng)村集體組織以法人資格，確認其經(jīng)濟職能，有效實現(xiàn)集體所有權(quán)在內(nèi)的多種權(quán)利，確保經(jīng)濟基礎(chǔ)實現(xiàn)其正常運行。

3.國家：有限、適度的干預(yù)者。農(nóng)地具有公共性與稀缺性，為了協(xié)調(diào)與均衡其所承載的經(jīng)濟利益、社會利益與生態(tài)利益等多元利益，農(nóng)地實際使用者需要為此付出更多成本與精力，以維持與增加農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的使用價值。為了多元利益的實現(xiàn)，此過程可能會超出農(nóng)戶所應(yīng)承擔的義務(wù)范圍。為此，國家需要予以有限、適度的干預(yù)，通過制度供給保障利益傾斜的合理，對農(nóng)戶投入成本治理予以相應(yīng)的補償，以此激勵農(nóng)戶積極治理農(nóng)地土壤。

四、農(nóng)地土壤治理的路徑及制度保障

（一）農(nóng)地土壤治理應(yīng)重構(gòu)“約束——激勵”路徑

在傳統(tǒng)的約束性農(nóng)地土壤治理路徑下，要求農(nóng)戶對農(nóng)地土壤負有“合理使用”之義務(wù)，同時《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定了個人對于環(huán)境保護的義務(wù)以及政府對于本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，但是其制度設(shè)計與實施卻由于我國農(nóng)地利用的碎片化、小農(nóng)化而難以落實。由此，農(nóng)地土壤治理應(yīng)當在多元利益主體協(xié)同參與下，實現(xiàn)對“約束——激勵”治理路徑的重構(gòu)。

為實現(xiàn)農(nóng)地資源利用和保護之均衡，農(nóng)地經(jīng)營者應(yīng)當要承擔合理利用農(nóng)地的義務(wù)，承擔農(nóng)地土壤污染治理責任，同時農(nóng)村集體組織應(yīng)具有相應(yīng)的農(nóng)地使用監(jiān)督權(quán)。經(jīng)營者取得使用農(nóng)地的權(quán)利，負有“合理使用”的義務(wù)，即維持農(nóng)地使用價值。保持農(nóng)地土壤質(zhì)量，是經(jīng)營者對于權(quán)利客體之合理使用義務(wù)可量化的評價標準。若經(jīng)營者未盡到保護和合理利用土地的義務(wù)，應(yīng)承擔向集體經(jīng)濟組織支付賠償金作為損耗農(nóng)地使用價值對價的責任，即確定在承包期間內(nèi)農(nóng)地土壤質(zhì)量的下降程度，便能夠明確其應(yīng)當承擔的賠償責任，由此完善農(nóng)地土壤治理的約束性路徑。

農(nóng)戶為了實現(xiàn)自身利益最大化，會對其承包的農(nóng)地投入一定的成本，目的在于承包期間實現(xiàn)自身利益的最大化，其本身缺乏內(nèi)在動機來保護或增加農(nóng)地土壤質(zhì)量，國家應(yīng)當以激勵性路徑推動農(nóng)戶對農(nóng)地土壤的治理。若經(jīng)營者持續(xù)投入成本，在保持農(nóng)地承受力的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)地土壤的質(zhì)量，促進其可持續(xù)生產(chǎn)能力，使其在更大程度上實現(xiàn)公共利益，不僅增加了農(nóng)戶家庭的財產(chǎn)性價值，同時亦增加了社會公眾的資源性價值，超出了農(nóng)戶為個體利益實現(xiàn)所應(yīng)承擔的義務(wù)，對農(nóng)戶增加農(nóng)地土壤承受力所投入的成本，國家應(yīng)當予以相應(yīng)的激勵。由此，以“約束——激勵”的路徑促進農(nóng)地土壤的治理及其治理的有效性。

（二）農(nóng)地土壤治理的制度保障

1.農(nóng)地登記制度。在我國實行權(quán)利登記制的制度背景下，農(nóng)地登記對登記之內(nèi)容進行實質(zhì)審查，以公權(quán)力保障具有公信力的信息向市場進行供給，由此農(nóng)地登記制度內(nèi)生有國家適度干預(yù)之功能。基于農(nóng)地的資源屬性，國家需要掌握農(nóng)地信息，以地籍調(diào)查、管理等方式自下而上的收集農(nóng)地信息，并通過農(nóng)地登記制度向市場傳遞有效的農(nóng)地信息。此外，基于農(nóng)地的財產(chǎn)屬性，農(nóng)地權(quán)利的權(quán)屬及邊界通過登記制度加以公示，以保障農(nóng)地權(quán)利的安全性。通過農(nóng)地登記制度以較低的成本收集市場中眾多分散的農(nóng)地信息，推動農(nóng)地信息在市場和國家之間有序傳遞，為國家收集有效的農(nóng)地信息。由此，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的有序推進，保障“兩型農(nóng)業(yè)”所需要的適度規(guī)模的農(nóng)地面積。同時，國家在農(nóng)地土壤治理中能夠基于有效信息，對農(nóng)戶污染或養(yǎng)護農(nóng)地土壤的行為分別予以約束或激勵，將農(nóng)地所承載的公共利益與個體利益加以協(xié)調(diào)、整合，以傾斜性權(quán)利配置對承載著多元利益的農(nóng)地資源進行適度、有效的干預(yù)。

2.農(nóng)地土壤治理的財政支持制度。農(nóng)地土壤作為一種稀缺、有限的自然資源，其治理所實現(xiàn)的價值追求不只在于農(nóng)戶個體利益與集體利益，更是關(guān)系到國家公共利益及社會生態(tài)利益。正是由于農(nóng)地資源承載的、具有明顯的公共物品屬性，因此農(nóng)地土壤治理所產(chǎn)生的公共利益應(yīng)當?shù)玫絿邑斦闹С郑箛邑斦軐ι鐣髦黧w的治理行為生成充分的激勵，具體應(yīng)當包括：（1）設(shè)立針對農(nóng)地土壤治理的專項補償基金，以國家財政補貼的方式直接用于農(nóng)地生態(tài)保護、土壤培育等領(lǐng)域的投入；（2）對于國家倡導(dǎo)的農(nóng)業(yè)投資項目予以補貼，如對生產(chǎn)、銷售無公害、綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶予以金融優(yōu)惠等措施，從正面積極引導(dǎo)與激勵社會資本加大農(nóng)地土壤治理的投入；（3）增加對農(nóng)地土壤治理的科研技術(shù)投入，積極推廣科學(xué)施肥、地力培育等技術(shù)，以此提升治理水平，推動農(nóng)地土壤治理的科學(xué)性、有效性。

［1］徐超.論我國耕地利用和保護的多元主體重構(gòu)［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2016，（4）.

［2］肖順武.論耕地保護法律制度之完善——基于糧食安全視角的解析［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報，2006，（8）.

［3］劉俊.土地所有權(quán)國家獨占研究［M］.北京：法律出版社，2008：3-4.

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