農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的演變：2006-2015年的數(shù)據(jù)★

◎曾雄旺 劉媛媛，2 曾建英

中國(guó)農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)由建國(guó)初的以農(nóng)業(yè)受損為代價(jià)而使工業(yè)和城鎮(zhèn)居民消費(fèi)者受益，調(diào)整為將農(nóng)業(yè)放在首要支持地位［1］。二十一世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家先后實(shí)施了包括良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼四項(xiàng)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策，2006-2015年中央財(cái)政撥付的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額達(dá)12350.10億，為促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起了重要作用，但農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金管理也存在一些亟待解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金演變的特征

直接補(bǔ)貼資金總額從2006年的309.50億元增加到2015年的1652.60億元，增長(zhǎng)了4倍多，其中良種補(bǔ)貼資金持續(xù)增長(zhǎng)但占比穩(wěn)定，糧食直補(bǔ)資金保持基本穩(wěn)定但占比持續(xù)下降，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金和占比增長(zhǎng)迅猛。

（一）農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金增長(zhǎng)趨勢(shì)下降，占財(cái)政總支出的比重小

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金規(guī)模的考量可以用總額、增速指標(biāo)［2］。如表1所示，2006年至2015年我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼總額在不斷提高。其中2013年的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼總額最高為1700.6億元，而2007-2008年農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼總額環(huán)比增長(zhǎng)率最高。2008年是比較特殊的一年，汶川大地震以及冰災(zāi)雪災(zāi)在這一年發(fā)生，財(cái)政的大部分資金用于扶貧所以用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的資金也有所增加。歷年農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額的環(huán)比增長(zhǎng)率表明，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額的環(huán)比增長(zhǎng)率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2008年到2010年農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額環(huán)比增長(zhǎng)速度迅速降低，而2010年到2012年以后農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額環(huán)比增長(zhǎng)速度有所上升但其速度緩慢，這表明農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額增加的速度波動(dòng)較不穩(wěn)定。我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額占中央財(cái)政支出的比重總體呈上升趨勢(shì)，在2008我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金占中央財(cái)政支出的比重最高，但其比重還不到2%，表明我國(guó)的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金規(guī)模小，國(guó)家財(cái)政投入力度不足。

（二）農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金各項(xiàng)目分布不均，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼占比高

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的結(jié)構(gòu)反映資金的分配狀況。如表1所示，良種補(bǔ)貼資金從2006年的41.5億元增長(zhǎng)至2011年的220億元后保持相對(duì)穩(wěn)定，占比相對(duì)穩(wěn)定在12%左右；糧食直補(bǔ)資金年度金額約為150億元左右，但占比持續(xù)下降，從2006年的45.88%下降至2015年的8.5%；農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金金額和占比增長(zhǎng)迅猛，年度撥付資金從6億元（占比1.94%）增長(zhǎng)至237.55元（占比14.55%）；農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金總體趨勢(shì)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，占農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額的大部分，由2006年的38.77%上升到2008年的69.49%后下降至2010年的58.41%，后繼續(xù)上升至2015年的65.04%，體現(xiàn)了國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)資價(jià)格攀升的補(bǔ)償力度。良種補(bǔ)貼是國(guó)家為了農(nóng)戶在選購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品種植所用的種子時(shí)給予的補(bǔ)貼，但是近幾年糧種價(jià)格不斷上漲農(nóng)戶耕種成本逐漸提高，農(nóng)業(yè)一旦遭受自然災(zāi)害，農(nóng)戶來(lái)自銷售農(nóng)產(chǎn)品的收入還不夠購(gòu)買種子的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶增收就難上加難了。糧食直補(bǔ)是依據(jù)耕地面積而發(fā)放給承包農(nóng)戶的補(bǔ)貼，以致種糧的農(nóng)戶可以得到補(bǔ)貼，不種糧食的農(nóng)戶也可以得到補(bǔ)貼，這對(duì)真正種糧的農(nóng)戶是不公平的，農(nóng)戶的積極性難以調(diào)動(dòng)，國(guó)家糧食產(chǎn)量也難以得到保證。盡管農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金的總體趨勢(shì)是增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是其漲幅并不大，我國(guó)農(nóng)戶在購(gòu)買農(nóng)用工具上有較大的經(jīng)濟(jì)壓力，而農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼在這方面的支出又不足，許多可以使用現(xiàn)代化工具進(jìn)行生產(chǎn)農(nóng)戶還在使用人畜力，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不高。

表1 2006-2015年農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及總額(單位：億元，%)

（三）農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金發(fā)放環(huán)節(jié)多，存現(xiàn)資金分撒流失

國(guó)家安排了農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，但在撥付時(shí)暴露了不少問(wèn)題，資金并沒(méi)有完全起到應(yīng)有的效果。我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金撥付環(huán)節(jié)多，會(huì)出現(xiàn)不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金經(jīng)過(guò)中央、省、市的最終到縣里的不到中央撥付的二成。據(jù)財(cái)政部的測(cè)算，中國(guó)的補(bǔ)貼效率只有14%，即政府補(bǔ)貼1元錢，農(nóng)戶只能得到0.14元［3］。農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金在撥付時(shí)存在資金流失現(xiàn)象，資金撥付不透明，有的資金通過(guò)多個(gè)系統(tǒng)逐級(jí)劃撥，沒(méi)有統(tǒng)一的資金渠道，導(dǎo)致政府無(wú)法掌握資金的來(lái)源和使用方向［4］。國(guó)家一直關(guān)注著一些糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政困難問(wèn)題，不斷的給予這些有經(jīng)濟(jì)困難的糧食主產(chǎn)區(qū)撥付大量資金，但是這并沒(méi)有使糧食主產(chǎn)區(qū)與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的糧食產(chǎn)區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距縮小。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的效率評(píng)價(jià)

我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的效率可以通過(guò)農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率和產(chǎn)出彈性兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量。如表2所示，2006-2015年農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率和產(chǎn)出彈性均呈下降趨勢(shì)，其中農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率由2006年的77.67%下降到2015年的36.83%，產(chǎn)出彈性由2006年的0.29下降為2015年的-0.96。

（一）農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率

農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率是指在一段期間內(nèi)，農(nóng)業(yè)增加值與農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額的比值，用以表示每單位農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金所對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)增加值。我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金自2006年的309.50億元增加到2015年的1652.60億元，同期農(nóng)業(yè)增加值由24040億元增加到60165.70億元。相關(guān)研究表明，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)增加值是存在正相關(guān)的關(guān)系的，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金對(duì)農(nóng)業(yè)增加值的增長(zhǎng)有顯著影響。然而我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的產(chǎn)出效率整體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，該指標(biāo)從2006年 77.67%下降到 2014年的 35.96%，表明資金的投入回報(bào)增速呈現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，這與農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金投入量的逐年增加形成了背離。

（二）產(chǎn)出彈性系數(shù)

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的產(chǎn)出彈性用農(nóng)業(yè)增加值的增長(zhǎng)速度與農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金總額的增長(zhǎng)速度之比來(lái)衡量。當(dāng)產(chǎn)出彈性系數(shù)為越大，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼效果越明顯。如表2所示，農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的產(chǎn)出彈性系數(shù)波動(dòng)較大，除2010年彈性系數(shù)最高為5.93以外，其他年份都小于2。從2009年到2010年產(chǎn)出彈性系數(shù)從0.28提高到5.93然后又快速下降到2012年的0.61，表明農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的使用效率激增后又快速下降，2013年產(chǎn)出彈性系數(shù)回升至1.61，2014年又急劇下降至-5.41%，表明農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金效率不穩(wěn)定且效率不高。

三、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金管理的建議

農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金可以促進(jìn)農(nóng)戶增收，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。完善我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金管理的建議可以從加大對(duì)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的投入力度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率三方面展開(kāi)。

表2 2006-2015年農(nóng)業(yè)綜合產(chǎn)出率與產(chǎn)出彈性 (單位：億元)

（一）加大對(duì)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的投入力度

我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已經(jīng)成為短板，要想國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到真正快速發(fā)展就必須對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持。必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的資金投入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的使用效果，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化生產(chǎn)，使農(nóng)產(chǎn)品增量帶動(dòng)農(nóng)戶增收。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的力度就顯得不足，而農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金與第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）的生產(chǎn)總值存在非常明顯的正相關(guān)關(guān)系。加大對(duì)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的投入可以促進(jìn)我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，構(gòu)建財(cái)稅體制機(jī)制，撬動(dòng)金融信貸資金，拓寬農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的來(lái)源渠道。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金結(jié)構(gòu)

一是加快全面推進(jìn)三項(xiàng)補(bǔ)貼改革工作步伐。2016年國(guó)家財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部決定將良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，這是對(duì)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金結(jié)構(gòu)的重要改革。國(guó)家將三項(xiàng)補(bǔ)貼合一的主要目的是為了提高補(bǔ)貼效率，精準(zhǔn)補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)戶生產(chǎn)積極性保證國(guó)家糧食安全加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在我國(guó)實(shí)行三項(xiàng)補(bǔ)貼改革勢(shì)在必行，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必經(jīng)之路。二是增加對(duì)農(nóng)戶購(gòu)置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。我國(guó)的農(nóng)田水利建設(shè)比較落后，部分農(nóng)戶還停留在用水大面積的漫灌而發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)戶早已實(shí)行滴灌，很顯然滴灌比漫灌更加的節(jié)水，究其原因還是國(guó)家的農(nóng)機(jī)投入不足造成水資源浪費(fèi)。增加對(duì)農(nóng)戶購(gòu)置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼不僅可以推進(jìn)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展而且可以加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的步伐。

（三）提高資金使用效率

建立健全農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金效率評(píng)價(jià)機(jī)制。我國(guó)應(yīng)從實(shí)際國(guó)情出發(fā)對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金效率進(jìn)行全方位的綜合評(píng)價(jià)，可以通過(guò)我國(guó)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的效率入手，剖析其效率影響因素及其改進(jìn)方案，從而更好的提高資金效率。建立健全監(jiān)管法制及責(zé)任追究制度消除農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金流失問(wèn)題，可委托第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家撥付農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼資金的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)管、監(jiān)督，其檢查結(jié)果直接向中央相關(guān)部門進(jìn)行報(bào)告。

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