特色小鎮(zhèn)的社會治理創(chuàng)新
——基于廣東省中山市古鎮(zhèn)鎮(zhèn)的善治實踐

彭靈靈

（廣東藥科大學 社會工作系，廣東 廣州 510006）

2016年7月，國家住建部、發(fā)改委、財政部三部委聯(lián)合發(fā)布《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000個左右的特色小鎮(zhèn)。同年10月，三部委會簽認定127個中國特色小鎮(zhèn)，廣東省中山市古鎮(zhèn)鎮(zhèn)名列其中。作為全國聞名的燈飾產業(yè)專業(yè)鎮(zhèn)和國家首批特色小鎮(zhèn)，古鎮(zhèn)在經濟發(fā)展和社會治理方面都有其特色優(yōu)勢，其將特色小鎮(zhèn)建設的精髓、核心、目標和主題定位于社會善治，把特色小鎮(zhèn)作為一種從生產、生活到生態(tài)的整體營造，正以其“特色鮮明的燈飾產業(yè)、和諧宜居的美麗環(huán)境、彰顯特色的傳統(tǒng)文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的機制體制”成為新型城鎮(zhèn)化建設中最為突出的載體和呈現(xiàn)模式。

一、古鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)社會治理創(chuàng)新的理論思考

特色小鎮(zhèn)培育三分靠建設，七分靠管理。古鎮(zhèn)在搶抓機遇推進特色小鎮(zhèn)建設的同時，十分注重科學論證、穩(wěn)健推進，不斷創(chuàng)新社會治理模式，加大社會治理力度，建構特色小鎮(zhèn)社會善治的精準治理模式，全面提升全域古鎮(zhèn)建設水平。

（一）特色小鎮(zhèn)培育與社會善治

在我國，社會治理是“以實現(xiàn)和維護群眾權利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程?！鄙鐣芾砝砟顝慕y(tǒng)治轉變?yōu)橹卫砗蜕浦问且环N理念創(chuàng)新，對于提高社會治理效果發(fā)揮積極作用。這是“小政府、大社會”的必然邏輯，也是社會和諧的內在要求。在古鎮(zhèn)，它是一種使命，也是一種愿景。體現(xiàn)了“人-社會-人”的以人民為中心的人本思想、民本觀念和民生理念。

（二）特色小鎮(zhèn)社會治理創(chuàng)新的路徑選擇與問題意識

特色小鎮(zhèn)是具明確產業(yè)定位與文化內涵，生產、生活、旅游等功能疊加融合，呈現(xiàn)產業(yè)特色化、功能集成化、環(huán)境生態(tài)化、機制靈活化，以及明確空間邊界的功能平臺。特色小鎮(zhèn)建設，包括產業(yè)、文化、旅游、社區(qū)四大要素，“產、城、人、文”四位一體有機結合是建設特色小鎮(zhèn)的內在要求，其發(fā)展內涵、發(fā)展模式、發(fā)展道路都有別于過去的鄉(xiāng)村和城市。打造特色小鎮(zhèn)，誰打造？是政府和社會、自上而下與自下而上相結合的整體打造。在特色小鎮(zhèn)風起云涌的打造中，古鎮(zhèn)找到了一條很好的路徑——從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的整體性發(fā)展和結構性變革。在特色小鎮(zhèn)建設面臨眾多問題的時候，他們以社會治理解決現(xiàn)在的問題和預防將來的問題。古鎮(zhèn)在問題的解決中獲得了提升，也帶來了美好的前景。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，特色小鎮(zhèn)的培育發(fā)展是一種從生產、生活到生態(tài)的整體性發(fā)展和結構性變革的社會進步過程。

二、古鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)社會治理創(chuàng)新的理性認知

特色小鎮(zhèn)建設從本質上可以理解為是一種生產、生活、生態(tài)的整體營造，同時需要優(yōu)化特色、產業(yè)、空間、文化、創(chuàng)新等要素。古鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)正是這樣一個生產、生活、生態(tài)一體化的平臺，不僅具備產業(yè)園區(qū)的集聚生產功能，而且強調生活空間、生態(tài)環(huán)境一體協(xié)調；既符合產業(yè)發(fā)展要求，又能滿足宜居需求。正是在營造一個跨越空間邊界的特色產業(yè)平臺、營造一個立足城鄉(xiāng)等值的特色生活空間、營造一個訴說鄉(xiāng)土文化的特色生態(tài)群落的過程中，古鎮(zhèn)從整體上改善生產、生活和生態(tài)境況，正煥發(fā)出獨特魅力，成為新型城鎮(zhèn)化的“特色擔當”。

（一）特色小鎮(zhèn)建設是一個跨越空間邊界的特色產業(yè)平臺營造

特色小鎮(zhèn)基礎在生產——集聚產業(yè)、構筑平臺。特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”，它突破行政區(qū)劃單元和產業(yè)園區(qū)邊界，以形成一個特色明確的產業(yè)集聚區(qū)。在夯實當?shù)禺a業(yè)優(yōu)勢之后，向上下游鏈向延展，對外部的資金、人才、技術和服務等各種資源形成集聚效應，最終搭建起多元化的跨界產業(yè)整合平臺，形成不同于其他地區(qū)的、具有較強差異化的吸引力。古鎮(zhèn)建設特色小鎮(zhèn)，非常明確其在城市群和經濟網絡中的分工定位，尋求與地方經濟基礎和區(qū)位環(huán)境相匹配的產業(yè)升級，形成有競爭力的燈飾產業(yè)集聚，已成為高端產業(yè)發(fā)展、高級人才聚集的一個重要空間載體，與大中城市形成協(xié)作互補的產業(yè)鏈關系。

（二）特色小鎮(zhèn)建設是一個立足城鄉(xiāng)等值的特色生活空間營造

特色小鎮(zhèn)旨歸在生活——安居樂業(yè)、幸福和美。其根本目標是營造一個本地居民與非戶籍常住人群、外來消費群體和創(chuàng)投群體共建共治共享的“城鄉(xiāng)命運共同體”，一種融合鄉(xiāng)土與時尚的后鄉(xiāng)土生活空間。在城鄉(xiāng)等值的語境之下，特色小鎮(zhèn)中的三類主體將得到更優(yōu)質的生活體驗。本地居民和非戶籍常住人群，將獲得更優(yōu)質的公共服務、更完善的社會保障、更多的就業(yè)機會和更高的收入；外來消費群體將獲得優(yōu)質的特色產品和充滿新鄉(xiāng)土感的休閑度假體驗；創(chuàng)業(yè)或投資群體，他們在為特色小鎮(zhèn)注入新的思維方式和生產模式的同時，也創(chuàng)造和分享一種基于鄉(xiāng)土優(yōu)勢的人文生活模式。古鎮(zhèn)建設特色小鎮(zhèn)，不僅考慮到了產業(yè)集聚和地域發(fā)展，還考慮到了小鎮(zhèn)是一種可“再造血”的生活生態(tài)圈，對應的是農村生活和大都市生活以外的一種新型生活方式，成為了充滿科技和創(chuàng)意的、富有人文氣息的宜居小鎮(zhèn)。

（三）特色小鎮(zhèn)建設是一個訴說鄉(xiāng)土文化的特色生態(tài)群落營造

特色小鎮(zhèn)風格在生態(tài)——演繹文化、訴說鄉(xiāng)土。國內的特色小鎮(zhèn)普遍依托較大型的村莊而建，在生態(tài)特點上與鄉(xiāng)村更為接近，因而同時具有鄉(xiāng)村地區(qū)的優(yōu)勢和不足。從優(yōu)勢上講，小鎮(zhèn)往往擁有底蘊深厚的地域文化印記；而不足則是基礎設施建設比較滯后，如在道路交通、污水處理和環(huán)境治理等方面還存在很大缺陷。特色小鎮(zhèn)要培育集聚人口的魅力，需要著力改善鄉(xiāng)土生態(tài)——依托宜居的自然生態(tài)環(huán)境，逐步完善基礎設施，傳承、演繹和創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化，重塑小鎮(zhèn)鄉(xiāng)土價值。古鎮(zhèn)建設特色小鎮(zhèn)，不僅僅是地理空間和產業(yè)空間的打造，也包括文化空間的形塑，致力于在已存在的空間中匯聚凝練當?shù)厝宋那閼?，融和文化?chuàng)意、自然風貌和品牌設計于特色小鎮(zhèn)規(guī)劃中，發(fā)掘特色小鎮(zhèn)“特”的意義所在。作為大都市與鄉(xiāng)村的紐帶，它構成了有個體理想追求的生活與工作一體化生活圈，有獨立的創(chuàng)業(yè)空間和一整套生活價值的表達系統(tǒng)。

三、古鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)社會治理的創(chuàng)新實踐

社會善治是古鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設力圖追求的理想，也是一個艱辛的、長期的過程。改革開放以來，古鎮(zhèn)不僅打造了一個超千億產值的燈飾產業(yè)集群，走出了一條頗具特色的產業(yè)發(fā)展之路；而且還通過機制、體制的創(chuàng)新摸索出了一條屬于自己的社會創(chuàng)新之路，基本實現(xiàn)了民眾的安居樂業(yè)。

（一）依托特色小鎮(zhèn)建設，打造社會善治品牌

40年來，古鎮(zhèn)秉持產業(yè)協(xié)同、功能完善和人居和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展思路，以產業(yè)升級帶動城鎮(zhèn)升級，以城鎮(zhèn)升級促進產業(yè)升級，一躍成為“中國燈飾之都”。近幾年來，古鎮(zhèn)更是大力實施燈飾特色產業(yè)核心、文化底蘊核心、全域特色旅游發(fā)展核心和特色社會服務管理核心等四大核心戰(zhàn)略，聚集高端要素，突破行政區(qū)域空間，打造千億燈飾產業(yè)集群，并踐行綠色發(fā)展理念，優(yōu)化城鎮(zhèn)大環(huán)境。古鎮(zhèn)在發(fā)揮自身優(yōu)勢的同時，力爭回應現(xiàn)實需求、挖掘潛在需求、創(chuàng)造新興需求，進而引領未來需求。基于市場化、產業(yè)化、特色化和社會化的產城鄉(xiāng)一體化綜合發(fā)展，在未來城鎮(zhèn)化進程中占據(jù)更為重要的位置。

一是產業(yè)大發(fā)展帶來社會結構巨變。目前，全鎮(zhèn)擁有2.4萬家與燈飾制造和銷售相關聯(lián)的企業(yè)，來自全國各地的燈飾企業(yè)組建了20多個異地商會，全鎮(zhèn)流動人口逾50萬，每年到古鎮(zhèn)的采購商逾百萬人次，每天常駐古鎮(zhèn)的國外采購商達千人，古鎮(zhèn)已是一個動態(tài)性、流動性和開放度非常大的“移民”城鎮(zhèn)了。在經濟新常態(tài)下，古鎮(zhèn)大力推行知識經濟強鎮(zhèn)，推動燈飾業(yè)逐步從工業(yè)經濟向創(chuàng)意經濟發(fā)展，使古鎮(zhèn)經濟質量不斷提高，經濟實力不斷增強。與此同時，古鎮(zhèn)已形成“橄欖型”社會結構，人們收入高，生活富裕，已達到發(fā)達國家的中等水平。

二是立足產業(yè)特色做大文化IP。文化是燈飾產業(yè)的獨特資源，燈飾設計源于文化的力量，且源遠流長。古鎮(zhèn)建立燈文化博物館、舉辦燈光文化節(jié)，就是以燈飾文化為切入口，為產業(yè)和城鎮(zhèn)注入更多的文化內涵，同時以展覽營銷帶動產業(yè)文化和休閑旅游。在古鎮(zhèn)，燈飾產業(yè)文化的發(fā)展，改寫著產業(yè)未來發(fā)展的格局。

三是在社會基礎、社會管理、社會自治三個維度上不斷夯實社會治理體系。實施適度普惠型社會福利制度，推行“藏富于民”政策和強有力的民生保障，民眾生活富裕美滿——人有所業(yè)、住有所居、民有所樂、勞有所得、學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、困有所助、需有所應。同時，推動源頭治理、精細治理和共建共享，和諧人際關系，促進社會矛盾和社會沖突有效化解；凝結社會力量，提振社會信心，在經濟下行壓力下使古鎮(zhèn)社會形成一種共同努力、積極向上的社會情緒。其經驗，一是堅持黨的領導和依法治理，不斷推動社會治理創(chuàng)新，社會管理與社會自治有機統(tǒng)一，社會機體有序運行；二是在特色小鎮(zhèn)建設中凸顯多元治理的社會治理理念和方法，注重吸納社會力量、運用市場機制來推動社會善治，充分發(fā)揮社會組織尤其是各類協(xié)會、商會的積極作用。

（二）建立智庫，社會建設更具前瞻性和可操作性

科學研究為制定規(guī)劃、出臺政策提供理論依據(jù)和智力支持，這是古鎮(zhèn)的積極探索。在以創(chuàng)新方式破解社會治理難題的同時，充分借助智庫資源，從戰(zhàn)略和策略、從政策設計和制度安排都為善治古鎮(zhèn)建設提供了更多的思路和對策。

從民生保障和社會治理兩方面加大社會建設力度，成立了社會建設咨詢委員會，建設了全民公益園，設立了“中國社會與公益案例研究基地”，鏈接多級多地平臺資源和專家資源，研究、總結、指導和支持古鎮(zhèn)社會治理工作，從發(fā)揮各級黨組織領導核心作用、基層政府機構主導作用、基層群眾性自治組織基礎作用、社會力量協(xié)同作用等四個方面，從社會基礎、社會管理、社會自治三個維度，全面推動社會治理體系的規(guī)劃和建設。

在此基礎上，針對一直以來只注重自上而下和行政手段的政府治理，提出了“大社工”社會治理的工作理念和自上而下與自下而上相結合的社區(qū)營造思路，切實更新觀念和改變方法，加強源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理和精準治理。提出置社會工作于新時代新發(fā)展理念下來推進社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

社會工作是一種服務型治理，從理念、方法和需達成的目標的角度看，社會工作參與社會治理與共建共治共享社會治理格局營造是高度契合的，社會工作應該且能在營造共建共治共享社會治理格局中發(fā)揮積極作用。

（三）推行適度普惠型社會福利制度，夯實社會善治基礎

古鎮(zhèn)在多年的社會治理實踐中，加強公共服務供給，完善社會保障制度，已逐步建立起適度普惠型民生保障體系。比如實施15年義務教育、保障基本生活和門診統(tǒng)籌的“一免兩?！闭?；實施有就業(yè)意愿的有一份工作、每人有一份社保、每人有一份醫(yī)保的“三個一”工程；以及實施助居、助業(yè)、助殘、助醫(yī)、助學的社會保障和社會福利的“五助”工程。

這些制度既有雪中送炭式的底線保障，也有錦上添花的社會福利，是與古鎮(zhèn)經濟發(fā)展水平相適應、與“橄欖型”社會結構相匹配的社會保障制度，是保證民眾共享改革開放和經濟發(fā)展成果、增強獲得感和幸福感的重要保證。如“助居”工程，其內容和意義已遠超國家在住房救助方面的基本政策，其出資方式是“五個一點”，即鎮(zhèn)財政、鎮(zhèn)慈善會各資助20%，村集體、村互助會各借20%，家庭自出20%，這是政府、社會、家庭和個人共同承擔責任的福利制度；同時，將家居改造與生計發(fā)展緊密結合，針對房屋的改造，實行經營或出租與自住相結合政策，這既改善了居住條件，又可實現(xiàn)持續(xù)自我發(fā)展。

（四）協(xié)同治理，營造共建共治共享社會治理格局

現(xiàn)代治理重點在社區(qū)，難點也在社區(qū)。近幾年，古鎮(zhèn)高度重視社區(qū)治理，加大基層公共服務設施、社區(qū)綜合服務設施、社會治安綜合治理設施等基礎設施建設力度，通過“平臺化”渠道，構建黨政組織、村居自治組織、社區(qū)社會組織和商協(xié)會等多元主體協(xié)同配合的較完善的立體化社區(qū)治理體系，大幅提高了法治水平和自治能力。

基層公共服務和社區(qū)綜合服務設施包括13個“社區(qū)服務中心”和8個服務站。全民公益園的建設，大大豐富了古鎮(zhèn)社會服務的領域和內容，尤其是非基本公共服務，在改善特殊人群、困難人群、困境人群和特定人群境遇方面發(fā)揮了積極作用；與此同時，在社會服務規(guī)劃、社會服務政策和社會服務項目的研究與開發(fā)方面，在社會動員和培育社會力量方面，其作用也日益凸顯。

社會治安綜合治理設施是公共管理、公共安全和社區(qū)自治的重要載體，為此，古鎮(zhèn)實施了“細胞”——家庭平安細胞、“天網”——高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)、“地網”——網格化自治平臺等三大工程。以群眾性自治組織帶動社會力量，依法依規(guī)協(xié)商民主治理；從解決社會難題出發(fā)，化解社會矛盾，和諧社會關系；服務管理系統(tǒng)規(guī)劃完整、層次鮮明、功能完善、協(xié)同順暢，基本實現(xiàn)了社區(qū)自治。