農(nóng)地撂荒：現(xiàn)實案例與制度歸因

楊 軍

（仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 經(jīng)貿(mào)學(xué)院，廣東 廣州 510225）

一、前言

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我國在農(nóng)地資源利用方面出現(xiàn)了“中國式的悖論”，一方面，人多地少，尤其耕地更少是我國的基本國情，占全世界7%的耕地要養(yǎng)活20%的人口［1］。《中國國土資源公報》的數(shù)據(jù)顯示，2015年末，全國耕地面積為20.25億畝，年內(nèi)凈減少耕地面積99萬畝。而到2016年末，全國耕地面積為20.24億畝，比2015年減少115.3萬畝，全國耕地總面積正在不斷向紅線靠近。另一方面，由于多種因素的影響，農(nóng)地卻正在不斷被棄耕，農(nóng)地撂荒的程度逐年嚴重，而且已經(jīng)引起了黨中央的高度重視和警覺。

眾所周知，歷史上，中國各式農(nóng)民運動都與農(nóng)地有關(guān)，都在為爭取基本的生產(chǎn)和生存所需要的農(nóng)地而斗爭，但是到了當(dāng)前，我國不得不面對兩個問題，一是為何幾千年來被農(nóng)民視為“命根子”的農(nóng)地會出現(xiàn)棄耕撂荒的現(xiàn)象；二是在此現(xiàn)象越來越普遍的情況下，我們又該采取怎樣的相應(yīng)措施破解當(dāng)前在農(nóng)地利用方面存在的“中國式的悖論”，這些正是學(xué)術(shù)界和政策界迫切需要回答和解決的問題。因此，通過現(xiàn)實案例來探討農(nóng)地撂荒的制度原因，并據(jù)此提出相應(yīng)的措施是本文研究的主要方法和主要目的，為此，本課題組于2018年1月和2月份選取了廣東省翁源縣的壩仔鎮(zhèn)和江西省寧都縣的某些村委會作為調(diào)查對象，首先圍繞農(nóng)地撂荒的現(xiàn)象和原因設(shè)計了調(diào)查問卷，然后采取了實地訪談的方式進行調(diào)查。樣本來自兩個方面，一方面主要針對各個村委會，調(diào)查了17個村委會，另一方面主要針對農(nóng)戶家庭，隨機抽取了180戶農(nóng)戶家庭。

二、現(xiàn)實案例

（一）江西省寧都縣部分村委的撂荒農(nóng)地

寧都縣隸屬于江西省贛州市，全縣總?cè)丝诩s有83萬，其中城鎮(zhèn)人口占據(jù)一半左右。由于農(nóng)業(yè)資源比較豐富，農(nóng)地也較肥沃，寧都縣歷史上是一個比較典型的農(nóng)業(yè)大縣，全縣糧食生產(chǎn)主要以水稻為主。如果全部耕地都利用起來，并且種植2造，那么除了滿足該縣糧食自給之外，糧食產(chǎn)量的一半以上需要流出該縣域外。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，以及經(jīng)濟和社會的發(fā)展，寧都縣農(nóng)地撂荒的現(xiàn)象呈現(xiàn)出逐年嚴重的態(tài)勢。因此，圍繞農(nóng)地撂荒的問題，課題組隨機抽選了該縣4個村委，實地訪問了這些村委的干部和一些農(nóng)戶，得到了如表1關(guān)于該縣部分村委農(nóng)地撂荒的調(diào)查數(shù)據(jù)：

表1 寧都縣部分村委撂荒農(nóng)地的調(diào)查數(shù)據(jù)

需要說明的是，所謂顯性撂荒是指一個計算周期內(nèi)（公歷一整年）沒有在該農(nóng)地上從事任務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)象。隱性撂荒即為季節(jié)性撂荒，指的是在該農(nóng)地上本可以從事兩造或以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而沒有從事的，僅僅從事了一造的現(xiàn)象。顯性撂荒占比是指顯性撂荒面積除以耕地總面積。隱性撂荒占比是指隱性撂荒的面積除以耕地面積與農(nóng)地本來造數(shù)的積，用公式表示：

從表1中的數(shù)據(jù)可知，四個村委平均顯性撂荒達到了8.41%，平均隱性撂荒達到了31.34%，可見，寧都縣在農(nóng)地的顯性撂荒和隱性撂荒方面均屬比較嚴重的程度。

（二）廣東省壩仔鎮(zhèn)部分村委的撂荒農(nóng)地

壩仔鎮(zhèn)是廣東省翁源縣的一個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下轄22個村委會、1個綜合場、兩個居民委員會、331個村民小組，總?cè)丝?0000多人。由于該鎮(zhèn)地處粵北山區(qū)，平川耕地面積占比不大，梯田面積占比不小，再加上城鎮(zhèn)化進程的加速，以及經(jīng)濟、社會的發(fā)展，近幾年，壩仔鎮(zhèn)也出現(xiàn)了耕地撂荒現(xiàn)象，為此，課題組抽選了其中的13個村委進行了實地訪談?wù){(diào)查，調(diào)查結(jié)果見下表2。

表2 壩仔鎮(zhèn)部分村委撂荒農(nóng)地的調(diào)查數(shù)據(jù)

從表2中的數(shù)據(jù)可看出，廣東省壩仔鎮(zhèn)農(nóng)地撂荒的現(xiàn)象盡管沒有江西省寧都縣那樣嚴重，說明相對于內(nèi)地省份而言，廣東更注重農(nóng)地的保護和利用，這應(yīng)該得益于其相對的區(qū)位優(yōu)勢和靈活的農(nóng)地利用政策，很多農(nóng)地改為種植蔬菜和其他的高價值農(nóng)產(chǎn)品。但是，從整體上來看，農(nóng)地撂荒的問題依然較嚴峻，顯性撂荒占比為3.66%，隱性撂荒占比為4.08%。

三、制度歸因

導(dǎo)致農(nóng)地撂荒的原因盡管也與自然條件有關(guān)，但是，我們認為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村社會保障制度、戶籍制度和城鎮(zhèn)化進程、農(nóng)地專用屬性等制度是主要的影響因素。具體可從以下5個方面進行闡述。

（一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度效應(yīng)呈遞減趨勢，農(nóng)地的相對產(chǎn)出效應(yīng)偏低

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在特殊的歷史條件下的產(chǎn)物，是為了解決當(dāng)時農(nóng)村極其落后生產(chǎn)力的背景下的制度安排。因此，在這種歷史背景下，當(dāng)時的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新仍屬于較低層次的生存適應(yīng)性創(chuàng)新，制度的設(shè)計目的是為了解決溫飽問題，亦即盡可能多地生產(chǎn)糧食和其他主要的農(nóng)產(chǎn)品，以滿足人們對各種農(nóng)產(chǎn)品的需求。事實也證明，這種農(nóng)地制度的設(shè)計在當(dāng)時的確能夠極大地調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，并呈現(xiàn)出規(guī)模報酬遞增的現(xiàn)象，也有效地解決了我國長期以來的溫飽問題。但是，正如任何事物的發(fā)展一樣，這種規(guī)模報酬有上升的區(qū)間，也有下降的區(qū)間。在我國改革開放不斷深入的當(dāng)下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的制度滯后性逐漸地呈現(xiàn)出來，它的制度效應(yīng)呈遞減的趨勢。林毅夫用生產(chǎn)函數(shù)對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給農(nóng)業(yè)帶來的貢獻進行分析后認為，在1978年-1984年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價格計算增加了42.23%，其中有46.89%是由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來的。1985年以后制度效率開始下降，以成本收益為例，1985年為70.8%，1990年為60.5%，1996年為56.1%［2］。而且進入新世紀(jì)后，一系列困擾農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的土地問題不斷涌現(xiàn)，如農(nóng)村土地的集約化、規(guī)?；?、機械化等問題，而這些問題在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的框架下均難有效地得到解決。再加上，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟體系中的比重下降，根據(jù)2017年的統(tǒng)計，2017年我國農(nóng)業(yè)的比重在9%以下。因此，相對于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地的投入―產(chǎn)出比已經(jīng)下降了很多［3］。因此，農(nóng)民通過對比之后，往往會選擇轉(zhuǎn)行從事其他產(chǎn)業(yè)，由其承包的責(zé)任地要么由村里的其他人耕種，要么放任不理而處于撂荒的狀態(tài)。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致的農(nóng)地細碎化嚴重，阻礙了農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)

在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)地首先以村為單位，測量出全村擁有的農(nóng)地面積總量，然后以村小組為次級分配單位，村小組則基本上按人口平均分配。由于土地的區(qū)位條件、肥沃程度、水利條件等自然性的差異比較明顯，根據(jù)馬克思的地租理論，這些自然差異必然形成級差地租。在誰都不愿意承包劣等地的情況下，為了保證承包經(jīng)營的公平與公正，不管從全村的角度進行分配，還是村小組進行分配，均是把農(nóng)地劃分為一、二、三等級，把整塊地分割成了許多小塊，這樣就能夠保證每家每戶均能分得到各個等級的農(nóng)地。這就出現(xiàn)了不管在哪個等級的農(nóng)地上，均有多戶經(jīng)營的現(xiàn)象。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，尤其在剛剛實行此制度時，這種農(nóng)地分配的方法很受農(nóng)民的歡迎。但是，這種分配的方法，也直接導(dǎo)致了目前廣大農(nóng)村土地的細碎化非常嚴重，農(nóng)民無法做到在同一塊地上完成所有的生產(chǎn)作業(yè)，比較普遍的現(xiàn)象是，今天在這塊地上作業(yè)，明天在另一塊地上作業(yè)。尤其在當(dāng)下，城鎮(zhèn)化進程加速，農(nóng)村勞動力逐年下降，進城務(wù)工的農(nóng)民工在自家勞動力不夠的情況下，大多會選擇在親朋之間轉(zhuǎn)租或直接棄耕撂荒。而轉(zhuǎn)租也因農(nóng)業(yè)規(guī)模過小，機械化成本過高，農(nóng)地的相對產(chǎn)出偏低而無法長期有效進行。盡管近幾年，國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面設(shè)置了很多制度，目的是使農(nóng)村的土地通過流轉(zhuǎn)而實現(xiàn)集約化、規(guī)模化的利用，并且進行了確權(quán)登記，按理說，那些由于勞動力不足而撂荒的農(nóng)地，本應(yīng)該可以通過流轉(zhuǎn)而重新利用起來。但是，我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并不是所有的農(nóng)民都愿意參與流轉(zhuǎn)，在調(diào)查的180家農(nóng)戶中，有近40%左右的農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)，另有10%的農(nóng)戶還處于猶豫中。另一方面，即使流轉(zhuǎn)也很難保證都流轉(zhuǎn)給了某一家農(nóng)戶或者經(jīng)營主體，這樣同一塊農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)可能仍然會屬于不同的經(jīng)營方，農(nóng)地的細碎化沒有徹底地改變。而對于經(jīng)營方來說，如果他選擇的農(nóng)地規(guī)模達不到所需要的程度，機械化操作不劃算，那么，他也不會選擇撂荒的農(nóng)地進行經(jīng)營，因此，在農(nóng)村經(jīng)常能看到在同一塊地上，有的處于利用狀態(tài)，而有的仍處于撂荒狀態(tài)?？梢?，由于細碎化，農(nóng)地的集約化、規(guī)?；蜋C械化均難以有效地進行，這就有可能導(dǎo)致那些級差地租較低的農(nóng)地處于撂荒的狀態(tài)。

（三）農(nóng)村社會保障制度不完善，農(nóng)民對農(nóng)地的依賴性仍然很強

由于歷史的原因，我國的社會保障制度明顯地分為兩類，一類是城鎮(zhèn)居民的社會保障制度，另一類是農(nóng)村居民的社會保障制度。城鎮(zhèn)居民的社會保障制度由于起步較早，各方面均趨于成熟和完善，而且不斷向發(fā)達國家靠攏。但是，農(nóng)村的社會保障制度則起步很晚，尤其在養(yǎng)老和醫(yī)療方面的制度嚴重滯后，很長一段時間里，農(nóng)民在養(yǎng)老和醫(yī)療方面基本上得不到有力的保障。盡管最近幾年，黨中央為了解決農(nóng)民的社會保障問題，出臺了很多配套政策，并撥出專項資金，為農(nóng)民購買了養(yǎng)老和醫(yī)療方面的保險，但是，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民所得到的保障程度仍然相距甚遠。因此，很多農(nóng)民認為土地是他們最后的依賴和保障，甚至不少在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工也持有相同的觀點。再加上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對土地使用權(quán)的劃分使農(nóng)民對承包的土地產(chǎn)生了戀土情懷[5]，尤其在農(nóng)地確權(quán)之后，受稟賦效應(yīng)的影響，有些農(nóng)民自認為確權(quán)之后的土地就是他自己的，擁有它比放棄它更有滿足感。許多農(nóng)民即使從事了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，甚至已經(jīng)離開了農(nóng)村，并且大多數(shù)時間已經(jīng)用于城鎮(zhèn)務(wù)工方面，但也不愿放棄農(nóng)村的土地，為了守住一畝三分地，他們寧愿將土地粗放經(jīng)營甚至顯性撂荒，也不愿放棄土地的經(jīng)營權(quán)。所以，盡管國家出臺了很多鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度和政策，希望那些在城務(wù)工、家庭勞動力不足、能力不夠的農(nóng)民將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，但是，農(nóng)民就是抓住農(nóng)地不放，不參與流轉(zhuǎn)。與此同時，農(nóng)村中很多種田能手希望得到更多的土地進行集約化、規(guī)?；?、機械化，甚至企業(yè)化生產(chǎn)，卻很多時候由于農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)而不能如愿。表3是對那些不愿意參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶進行調(diào)查的結(jié)果：

表3 農(nóng)民不愿意參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原因

從表3中的數(shù)據(jù)可看出，因為害怕失去農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)后，沒有生活和生存來源的比例占到了24.4%，盡管比例不算太高，但確也反映了當(dāng)前農(nóng)民對社會保障的不滿意。因此，由于農(nóng)村社會保障制度不完善，農(nóng)民對農(nóng)地的依賴性強，從而使得那些本可以通過流轉(zhuǎn)而重新利用的撂荒農(nóng)地?zé)o法有效地開發(fā)。

（四）戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化進程推動農(nóng)民加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動力明顯減少

為了吸引農(nóng)民進城務(wù)工，加快城鎮(zhèn)化的進程，中央政府在戶籍制度改革方面曾經(jīng)采取了一系列的舉措。1997年6月，公安部公布了《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，為農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移開了綠燈。2017年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標(biāo)管理。同年4月，國務(wù)院刊發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力保障農(nóng)民工權(quán)益工作情況的報告》，報告指出，深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)，特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，以保證從農(nóng)村轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)民享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。自此，我國新的戶籍制度終于確立，城鄉(xiāng)戶籍管理上的二元結(jié)構(gòu)逐步瓦解，農(nóng)民進城務(wù)工有了明確的制度保障。再加上，城鎮(zhèn)具有的教育、醫(yī)療、文化、娛樂等公共服務(wù)的優(yōu)勢，吸引了大批的青壯年進城，因此，在戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化的進程中，我國農(nóng)村勞動力也在急劇地減少，尤其是能夠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青壯年勞動力明顯減少，農(nóng)村年青一代基本上在中小城市，甚至大城市購置了物業(yè)，已經(jīng)脫離了農(nóng)村，他們的生活和生產(chǎn)方式與城里人沒有區(qū)別?，F(xiàn)在的農(nóng)村只剩下老人、婦女和小孩，而且近年來，那些四五十歲的中年婦女也離開了農(nóng)村，隨夫或子女進了城。因此，現(xiàn)在的農(nóng)村能夠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力極其缺乏，這就勢必導(dǎo)致那些偏遠和稍微偏遠的農(nóng)地由于勞動力不夠而被迫長期棄耕撂荒，甚至也容易出現(xiàn)隱性撂荒。表4是課題組在江西省寧都縣某些村委完成的農(nóng)村勞動力抽樣調(diào)查表。

表4 江西省寧都縣某些村委的農(nóng)村勞動力調(diào)查表（單位：人）

從表4可看出，在寧都縣的青壯年勞動力中，進城務(wù)工人數(shù)占了50%以上，農(nóng)村剩余勞動力數(shù)占50%以下。因此，從現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)技術(shù)水平來說，要保證所有的耕地都處于充分利用狀態(tài)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)遠遠不夠。

（五）“農(nóng)地糧用”的專用屬性束縛了其他用途，撂荒農(nóng)地的再利用受限

盡管我國幅員遼闊，土地的擁有數(shù)量也能排進世界前幾名，但是，我國是一個人口大國，擁有14億人口，再加上，我國沙漠多，山多，耕地少，近幾年，又由于城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，侵占了很多耕地，因此，我國耕地面積正逐年減少。為了保證我國的糧食安全，黨中央一直以來都把我國的農(nóng)地作為最重要資源來對待，并明確規(guī)定了我國耕地面積的紅線是18億畝。2009年，國土資源部提出了“保經(jīng)濟增長、保耕地紅線”行動，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護的紅線不能碰。為了達到此目的，我國還從法律上對農(nóng)地使用范圍進行了規(guī)定，根據(jù)農(nóng)村土地承包法，農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)包給農(nóng)民使用，但未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。而對于制度的執(zhí)行者來說，為規(guī)避糧食供求缺口引起的糧食危機及其可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定，對“農(nóng)地農(nóng)用”的規(guī)定在很大程度上實際上有著“農(nóng)地糧用”的種植要求或限制[1]。因為擔(dān)心上級政府的問責(zé)，下級地方政府也并不鼓勵農(nóng)地的非種糧行為。有時盡管農(nóng)地的使用范圍并沒有離開非農(nóng)領(lǐng)域，而僅僅是不種糧食，也不一定能得到地方政府的支持。因此，農(nóng)地的種糧專用屬性是比較普遍的，而種糧相對于種經(jīng)濟作物和從事其他非糧產(chǎn)業(yè)（比如養(yǎng)殖業(yè)）成本高、收益低，導(dǎo)致?lián)碛型恋爻邪鼨?quán)的經(jīng)營者無法獲得相應(yīng)的平均收益，從而將部分中等地以及偏遠而又貧瘠的劣等地撂荒[1]。課題組在調(diào)研時，做了一份假設(shè)性的調(diào)查問卷，是關(guān)于撂荒農(nóng)地再利用的調(diào)查，見表5：

表5 撂荒農(nóng)地再利用的調(diào)查

從表5中的數(shù)據(jù)可看出，如果政府對于“農(nóng)地糧用”的專用屬性適當(dāng)放松一下，農(nóng)地撂荒的程度就有可能得到一定程度的緩解。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

綜合以上觀點，我們認為導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)用耕地大量撂荒的現(xiàn)象主要應(yīng)該歸因于制度，一是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)不適合當(dāng)前的經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，導(dǎo)致了農(nóng)地的相對產(chǎn)出偏低，并阻礙了農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)村社會保障制度不完善，導(dǎo)致農(nóng)民無法完全離開農(nóng)地，不愿意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)；三是在戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化進程中，一方面為方便農(nóng)民進城鋪平了道路，而另一方面也導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)勞動力遠遠不夠，在農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化、集約化和規(guī)?；瘺]有真正貫徹之前，必然導(dǎo)致部分農(nóng)地撂荒；四是農(nóng)地的種糧專用屬性限制了農(nóng)地的其他用途，某些農(nóng)民無心繼續(xù)種植傳統(tǒng)的糧食，不得已而撂荒。

（二）建議

1.進一步完善農(nóng)村社會保障制度，轉(zhuǎn)變農(nóng)民對農(nóng)地依賴的觀念。農(nóng)民不愿意加入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，寧愿讓其撂荒的原因之一便是農(nóng)民擔(dān)心失去農(nóng)地之后沒有生存空間和生活來源。為此，政府需要做好兩方面的工作。一是要不斷的完善農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療方面的保障制度，讓農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老和醫(yī)療待遇，消除農(nóng)民在養(yǎng)老和醫(yī)療方面的后顧之憂，鼓勵他們進城務(wù)工。二是要讓農(nóng)民充分認識到農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的基本內(nèi)涵，使其明白參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，放棄的只是農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，而承包權(quán)仍然在農(nóng)民手中，流入方的經(jīng)營合同期滿后，如果到時流出方的農(nóng)民自己還需要經(jīng)營，完全可以收回。這樣做的目的是減輕農(nóng)民對農(nóng)地的鄉(xiāng)土情結(jié)，促使農(nóng)民盡快將撂荒的農(nóng)地通過流轉(zhuǎn)而重新利用起來，實現(xiàn)農(nóng)地的成片利用，也有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和機械化運作。

2.完善農(nóng)地入股制度，保障農(nóng)民基本權(quán)益。因為鄉(xiāng)土情結(jié)的現(xiàn)象，以及落后的養(yǎng)老、醫(yī)療保障，很多時候，農(nóng)民不一定能接受放棄撂荒農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)而參與流轉(zhuǎn)，尤其是那些隱性撂荒的農(nóng)地更是如此，但是，農(nóng)民比較容易接受將撂荒農(nóng)地以股權(quán)的方式轉(zhuǎn)讓給某一家農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社或農(nóng)村中的種田能手，農(nóng)民從中可以根據(jù)合同規(guī)定獲得分紅，讓農(nóng)民分享到產(chǎn)業(yè)增值的好處，收入也可提高很多，而且農(nóng)民也可以以農(nóng)業(yè)工人和股東的雙重身份參與生產(chǎn)和經(jīng)營管理。但是如果農(nóng)地入股的制度過分考慮農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社或種田能手的利益，而較少考慮入股農(nóng)民的基本權(quán)益，那么，農(nóng)民通過入股的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)地經(jīng)營僅的積極性也會受到影響。因此，政府在農(nóng)地入股制度的頂層設(shè)計的過程中，既要考慮農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社或種田能手的利益，更要考慮農(nóng)民的基本權(quán)益。在農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社或種田能手需要招聘農(nóng)業(yè)工人和管理人員時，要讓入股的農(nóng)民享有優(yōu)先的錄用權(quán)，并且要保證他們合理的工資性和股權(quán)性收入。農(nóng)地入股制度的完善不僅能有效解決農(nóng)地因農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結(jié)、落后的養(yǎng)老和醫(yī)療而撂荒的問題，而且也能有效解決因在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，相對收入下降和農(nóng)地細碎化而導(dǎo)致撂荒的問題。

3.進一步完善農(nóng)地的基礎(chǔ)設(shè)施，加快推進農(nóng)業(yè)機械化。對于顯性撂荒的農(nóng)地而言，很多地處偏遠，再加上基礎(chǔ)設(shè)施不完善，尤其是與農(nóng)地相連的公路大多破爛，農(nóng)用機械根本無法進入。因此，在農(nóng)村勞動力遠遠不夠的情況下，如想通過利用農(nóng)業(yè)機械替代勞動的方式開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那么，政府需要做好三方面的工作，一是要進一步完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，尤其要修建能與各級農(nóng)地相連的農(nóng)用公路，要保證農(nóng)業(yè)機械能夠進入各級農(nóng)地開展機械作業(yè)，要努力使農(nóng)業(yè)機械無育區(qū)地覆蓋；二是要使農(nóng)業(yè)機械貫穿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)，尤其是那些大量耗費農(nóng)業(yè)勞動力的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，比如播種、插秧和收割環(huán)節(jié)，努力使農(nóng)民脫離那些過于繁重的體力勞動；三是要升級現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)機械，要開發(fā)出一些適合于山區(qū)和丘陵農(nóng)地作業(yè)的小型農(nóng)業(yè)機械，保證一些偏遠的山區(qū)農(nóng)地也能實現(xiàn)機械化作業(yè)［4］。這些措施是實現(xiàn)農(nóng)地集約化和規(guī)?；玫幕緱l件，在一定程度上能解決顯性撂荒和隱性撂荒的問題。

4.設(shè)定撂荒的時限，加大對農(nóng)地撂荒的管控力度。我國的土地制度規(guī)定，任何人都不具有土地的所有權(quán)，所有權(quán)是國家的，政府完全有權(quán)力將那些不按規(guī)定使用的農(nóng)地收回。因此，政府有能力對那些肆意撂荒的行為采取必要的管控措施［5］。首先，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵那些勞動力不夠的農(nóng)戶家庭將自己無力或無心耕種的農(nóng)地通過流轉(zhuǎn)的方式轉(zhuǎn)讓出去，并獲得一定的轉(zhuǎn)讓收益；其次，要對那些撂荒農(nóng)地設(shè)定時限，比如撂荒時間以3年為限，如果在此時限內(nèi)農(nóng)戶家庭不對其進行任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的話，則政府有權(quán)強制收回，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級政府統(tǒng)一管理，并通過流轉(zhuǎn)的方式將其轉(zhuǎn)讓給種田能手或農(nóng)業(yè)企業(yè)。從某種意義上說，這也是實現(xiàn)農(nóng)地成片利用的重要手段。

5.樹立大食物觀，適當(dāng)放松“農(nóng)地糧用”的限制。發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地撂荒現(xiàn)象相對于內(nèi)陸省份不那么嚴重的原因之一是發(fā)達地區(qū)對農(nóng)地采取了更靈活利用的方式，在沒有離開農(nóng)地農(nóng)用的前提下，適當(dāng)種植或養(yǎng)殖其他高價值的農(nóng)產(chǎn)品，既滿足了發(fā)達地區(qū)的需求，也提高了農(nóng)民的收入。其實，隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，人們在日常用餐時對傳統(tǒng)糧食的需求正處于下降的趨勢，而對那些營養(yǎng)價值高、環(huán)保類農(nóng)產(chǎn)品的需求卻不斷上升。因此，我們需要樹立大食物觀，不能總局限于傳統(tǒng)糧食作物的生產(chǎn)，要適當(dāng)放松對“農(nóng)地糧用”的限制，允許農(nóng)民在不違背農(nóng)地農(nóng)用的前提下，可以在撂荒的農(nóng)地上進行其他高價值農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，比如允許農(nóng)民在撂荒的農(nóng)地上進行生態(tài)養(yǎng)殖或生態(tài)種植，這一點尤其適合于那些離農(nóng)戶家庭較偏遠的撂荒農(nóng)地，這種撂荒農(nóng)地一般在偏遠的山區(qū)，那里的土壤肥沃，水質(zhì)優(yōu)良，是進行生態(tài)養(yǎng)殖和生態(tài)種植的天然場所。