地方政府招商引資合同法律問(wèn)題的根源及解決路徑

陳 平

（215127 蘇州市吳中區(qū)甪直鎮(zhèn)人大辦公室 江蘇 蘇州）

一、地方政府招商引資合同法律問(wèn)題的根源

（一）難以有效界定“招商引資”行為的法律性質(zhì)

在地方政府招商引資簽訂的相關(guān)合同中，其與投資人簽訂的《招商引資合同》的法律性質(zhì)的界定，目前在學(xué)界存在爭(zhēng)議，有許多鮮明的觀點(diǎn)，具體而言主要包括三種類型：其一，部分學(xué)者認(rèn)為此類招商引資合同應(yīng)當(dāng)歸屬于行政合同，因?yàn)檎猩桃Y合同名義上的簽署人和當(dāng)事人是地方政府，其與投資者就引資事宜達(dá)成相關(guān)協(xié)議并簽署投資合同時(shí)，一般而言需要地方政府通過(guò)行政權(quán)力為投資人提供服務(wù)或者優(yōu)惠政策，因此地方政府和投資者雙方在法律地位上并非平等的民事主體，因此合同便具有行政合同的特點(diǎn)[1]；其二，亦有學(xué)者認(rèn)為，在合同簽署的過(guò)程中，雙方是基于平等協(xié)商、互惠互利的根本條件，因此地方政府和投資方在法律主體上是平等的民事法律主體，因此符合民商事合同的基本構(gòu)成要件，因此此類招商引資合同屬于民事合同，其本身適用《合同法》及相關(guān)民事法律；其三，在以上兩種觀點(diǎn)之外，學(xué)界亦有折中觀點(diǎn)，因地方政府與投資者簽訂的合同兼具行政合同和民事合同的共同特征，因此招商引資合同屬于一種混合性質(zhì)的合同[2]。在以上觀點(diǎn)中，筆者相對(duì)贊成第二種觀點(diǎn)，即招商引資合同屬于民事性質(zhì)的合同，具體的依據(jù)如下：首先，民事合同之最根本特征在于簽約雙方法律地位平等，唯有如此才能夠體現(xiàn)合同互利共贏之性質(zhì)，才能夠就合同內(nèi)容相關(guān)條款進(jìn)行平等地磋商。由此分析，在招商引資合同整個(gè)簽訂流程中，地方政府在前期接洽、合同談判、簽署履行等各個(gè)階段均無(wú)法運(yùn)用其行政權(quán)力強(qiáng)制對(duì)方接受其單方面意愿。投資者在整個(gè)過(guò)程中完全可以根據(jù)合同的內(nèi)容與地方政府進(jìn)行平等協(xié)商，如果雙方就具體條款和事宜無(wú)法協(xié)商一致，那么合同本身就無(wú)法簽訂。其次，地方政府招商引資行為的初始意愿是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸引擴(kuò)大就業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)層次和改善當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)布局，并未有相關(guān)行政公權(quán)力的訴求?；谝陨蟽牲c(diǎn)，地方政府簽訂的合同應(yīng)當(dāng)歸屬于民事合同。

（二）亟待厘清“招商引資”合同中政府承諾行為的法律性質(zhì)

投資方和地方政府簽署《招商引資合同》的流程，與民事合同的簽署過(guò)程基本相似，均需要一方發(fā)出要約，一方作出承諾。在此合同簽署中，地方政府方是承諾者角色，其需要利用行政手段為投資方提供便利條件和優(yōu)惠政策?；诖耍胤秸诤贤谐兄Z便天然具有強(qiáng)烈的行政意味，成為整個(gè)招商引資合同中最易引發(fā)爭(zhēng)議和糾紛的環(huán)節(jié)。目前因地方政府招商引資合同中的承諾行為無(wú)法履行到位的訴爭(zhēng)案例多有發(fā)生，其中比較典型的便是地方政府沒(méi)有兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)引起的合同紛爭(zhēng)。相關(guān)案例的頻發(fā)從根本上分析，便是在合同中承諾的法律性質(zhì)缺乏相應(yīng)厘清的法律依據(jù)[1]。此問(wèn)題也是困擾法學(xué)界的熱點(diǎn)問(wèn)題，目前比較主流的觀點(diǎn)是將其歸屬為行政法規(guī)范疇內(nèi)的新型行政行為，可以對(duì)其適用信賴保護(hù)原則和適用比例原則，對(duì)地方政府的承諾行為進(jìn)行適度的約束。具體而言，投資方訴請(qǐng)地方政府履約承諾行為，但是合同具體實(shí)施方并非地方政府而是另外的法人主體。在此情況下有三個(gè)問(wèn)題需要厘清：其一，此時(shí)招商引資合同的法律性質(zhì)是民事合同還是行政合同？其二，政府的允諾行為是行政允諾行為還是民商事合同中的民事對(duì)價(jià)行為？其三，政府的允諾兌現(xiàn)主體該由地方政府還是合同具體實(shí)施方的法人主體兌現(xiàn)？

（三）缺乏對(duì)投資方誠(chéng)信情況的提前調(diào)查

目前而言，部分地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益，在招商引資合同簽訂的問(wèn)題上，缺乏一整套對(duì)投資方的提前調(diào)查制度，特別是對(duì)投資方誠(chéng)信情況的全方位調(diào)查。在此情況下，為了追求暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，一味追求招商引資合同的簽訂落實(shí)，缺乏對(duì)投資方的信用評(píng)級(jí)會(huì)導(dǎo)致投資詐騙事件的發(fā)生，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。當(dāng)然，多數(shù)地方政府具備對(duì)投資方資格審查的相關(guān)措施，但是由于審查主體自身的局限性，并非是專業(yè)法律背景知識(shí)人士，因此對(duì)國(guó)家相關(guān)立法精神和立法目的無(wú)法精準(zhǔn)把握，同時(shí)對(duì)相關(guān)違法事件的辨識(shí)能力相對(duì)匱乏，這樣就達(dá)不到對(duì)投資方全方位資格審查和信用狀況調(diào)查的要求。因此在整體上無(wú)法核實(shí)投資方合作的誠(chéng)意以及履行合同的能力，使得投資方在招商引資活動(dòng)中有進(jìn)行金融詐騙的規(guī)則漏洞。

（四）地方政府因分稅制財(cái)政體制帶來(lái)的利益驅(qū)使

地方政府之所以熱衷招商引資，是因?yàn)樵诜侄愔曝?cái)政體制的改革之下，相關(guān)重要稅種都收歸中央，在此情形下地方政府的公共服務(wù)和管理職能沒(méi)有發(fā)生變化，但是財(cái)政壓力卻大幅增加。特別是在地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)急功近利，政績(jī)驅(qū)使下，其過(guò)分追求自己任內(nèi)的優(yōu)良政績(jī)，因此通過(guò)招商引資擴(kuò)大稅源增加財(cái)政收入成為地方政府解決財(cái)政困難的“良藥”。公平而言，招商引資的過(guò)程如果順利，確實(shí)能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)，同時(shí)增加稅收，有效緩解地方財(cái)政困頓。不過(guò)值得注意的是，有些地方政府為了“一時(shí)之利”，盲目招商引資，追求巨額稅收，導(dǎo)致地方生態(tài)惡化、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等難題，也就因“金山銀山”放棄了“綠水青山”[3]。

二、從法律角度完善招商引資合同的解決路徑

（一）制定和實(shí)施規(guī)范的招商引資優(yōu)惠政策

出于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加稅收的實(shí)際需求，也為了更加有效地進(jìn)行招商引資，各地政府均制定了諸多優(yōu)惠政策，并且將其納入到與投資者簽訂的合同之中。不過(guò)值得注意的是，這些專門針對(duì)外來(lái)投資者的優(yōu)惠政策，更多地考量經(jīng)濟(jì)效益卻忽略了諸多法律問(wèn)題，部分優(yōu)惠政策甚至違反了國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)。因此，制定和實(shí)施規(guī)范的招商引資優(yōu)惠政策是地方政府在招商引資活動(dòng)中的首要任務(wù)，筆者認(rèn)為主要從以下三點(diǎn)進(jìn)行：其一，優(yōu)惠政策法律化，這樣可以盡可能地避免行政允諾，對(duì)外來(lái)投資者優(yōu)惠政策的法律化，應(yīng)該將給予其優(yōu)惠政策的權(quán)限、原則、程序、范圍包括時(shí)限等出臺(tái)具體的規(guī)定，同時(shí)，相關(guān)優(yōu)惠政策的頒行應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和實(shí)際情況；其二，提倡“青山綠水”發(fā)展模式為導(dǎo)向的招商引資，地方政府只有從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，從民眾的實(shí)際需求考慮，才能夠摒棄一切追求短期效益的招商引資行為，才能夠從根本上對(duì)招商引資的規(guī)模和質(zhì)量提出要求，唯有如此，才能夠遏制各地政府為招商引資在政策優(yōu)惠上的盲目攀比之風(fēng)；其三，杜絕招商引資的“法外”政策，應(yīng)該說(shuō)，招商引資中富有戰(zhàn)略眼光的投資方更加看重的是一個(gè)公平、良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和相對(duì)統(tǒng)一、公平的優(yōu)惠政策，唯有如此才能夠給投資方相關(guān)產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展提供平臺(tái)和土壤，在最大程度上調(diào)動(dòng)投資者的積極性，為區(qū)域發(fā)展提供更多活力[4]。

（二）構(gòu)建與執(zhí)行合法有效的“騰籠換鳥”機(jī)制

地方政府的招商引資規(guī)劃應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)狀況，從而制定整體的招商引資規(guī)劃，并且對(duì)區(qū)域內(nèi)擬建工程乃至產(chǎn)業(yè)有詳細(xì)的專業(yè)考評(píng)制度且納入到相關(guān)文件和合同中。唯有如此才能夠?qū)θ腭v企業(yè)的資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，減少相關(guān)低績(jī)效、無(wú)績(jī)效的情況，同時(shí)要對(duì)達(dá)不到最低要求的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格淘汰，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建和執(zhí)行合法有效的“騰籠換鳥”機(jī)制，整合區(qū)域資源，發(fā)揮最大效用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。

（三）打造與確立多元化整體法律服務(wù)模式

地方政府招商引資活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)打造與確立多元化整體法律服務(wù)模式，全方位的專業(yè)法律服務(wù)是服務(wù)招商引資活動(dòng)中的政府方、投資方乃至具體的合同實(shí)施方的，專業(yè)的法律服務(wù)不僅能夠通過(guò)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)為招商引資工作提供保障，更能夠?qū)^(qū)域的招商引資政策的頒行提供法律建議，能夠有效地構(gòu)建并提升當(dāng)?shù)卣猩桃Y工作的軟環(huán)境基礎(chǔ)。

（四）明確合同內(nèi)容，解決雙方權(quán)利、義務(wù)問(wèn)題

首先，招商引資合同的簽署方，應(yīng)該是在互利共贏的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)《合同法》基本原則的指導(dǎo)思想，將雙方的權(quán)利、義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容明晰化，特別要注明約定爭(zhēng)議的解決方式及途徑。在招商引資合同中注明相關(guān)爭(zhēng)議的解決辦法，也符合《合同法》相關(guān)之規(guī)定。其次，地方政府在出臺(tái)招商引資優(yōu)惠政策之時(shí)，應(yīng)當(dāng)將“國(guó)家利益、公共利益”置于首先考量的地位，不能片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益罔顧大眾利益。最后，地方政府應(yīng)該嚴(yán)格審核招商引資合同，借助相關(guān)的多元化專業(yè)法律服務(wù)體系的幫助，在合同表述中嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)、避免歧義，嚴(yán)格摒棄一切無(wú)效條款乃至權(quán)利義務(wù)失衡的條款。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文主要探討和分析地方政府在招商引資簽訂的合同相關(guān)問(wèn)題的根源，并且在厘清地方政府招商引資合同法律問(wèn)題根據(jù)的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的解決路徑。針對(duì)招商引資行為行政化的問(wèn)題，本文進(jìn)行了深入的分析，主要?dú)w納為難以有效界定“招商引資”行為的法律性質(zhì)以及招商引資活動(dòng)中政府承諾行為的法律性質(zhì)，同時(shí)還包括地方政府在合同簽訂之初缺乏對(duì)投資方的整體審查，地方政府追求短期效益等。針對(duì)此根源，筆者對(duì)相關(guān)核心之問(wèn)題提出了自己的看法，并闡述了具有針對(duì)性的解決路徑。招商引資工作是地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的催化劑，關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的福祉，在招商引資工作中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守法律底線，依法招商，依法富商，促進(jìn)地方政府招商引資工作的良性發(fā)展，達(dá)到互利互惠、多方共贏之目的。