昆山市國(guó)土局積極創(chuàng)新措施全力保障特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)用地

■莊社明

昆山市國(guó)土資源局圍繞“聚力創(chuàng)新求突破，聚焦富民補(bǔ)短板”，積極服務(wù)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，全力保障特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)工作。

一、現(xiàn)狀評(píng)析

2014年昆山市就完成了鎮(zhèn)村布局優(yōu)化工作，將全市村莊劃分為特色村、重點(diǎn)村、一般村和近期動(dòng)遷村4類，逐步形成31個(gè)特色村、189個(gè)重點(diǎn)村的規(guī)劃發(fā)展村莊新格局。昆山市國(guó)土局在特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)工作中，結(jié)合全市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，積極履行部門職責(zé)，通過農(nóng)村土地綜合整治提高耕地質(zhì)量，提高農(nóng)用地生產(chǎn)能力和生態(tài)效益；在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善中充分考慮特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)合理用地需求，統(tǒng)籌基本農(nóng)田微調(diào)和允許建設(shè)區(qū)安排；充分發(fā)揮土地政策的調(diào)控作用，鼓勵(lì)利用空閑農(nóng)村宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和民宿經(jīng)濟(jì)。

全市特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)工作，以張浦、錦溪、周莊三鎮(zhèn)為工作范圍，以江浦路-通州公路生態(tài)廊道串聯(lián)三個(gè)試點(diǎn)村莊，帶動(dòng)整個(gè)南部片區(qū)。從全市土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果來看，截至2016年底，工作范圍內(nèi)的三個(gè)鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地分別為張浦鎮(zhèn)783.25公頃、錦溪鎮(zhèn)749.49公頃、周莊鎮(zhèn)284.85公頃，合計(jì)占全市村莊建設(shè)用地的27.5%。

在特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)工作中主要面臨著兩類共性問題：一是規(guī)劃建設(shè)空間布局不盡合理。按照鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，工作范圍內(nèi)的部分特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)空間布局現(xiàn)狀與土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)狀存在矛盾。二是存量空間低效利用問題。工作范圍內(nèi)仍有部分農(nóng)村建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地低效利用，但利用現(xiàn)有的低效存量建設(shè)用地空間進(jìn)行特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)又與部分具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案存在沖突。

二、工作思路

（一）規(guī)劃引領(lǐng)，進(jìn)一步優(yōu)化空間布局

對(duì)于涉及特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)并列入重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單的建設(shè)項(xiàng)目，主動(dòng)服務(wù)，全力做好用地保障。在合理利用合理安排鄉(xiāng)村旅游、新農(nóng)村建設(shè)等規(guī)劃啟動(dòng)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄工礦用地復(fù)墾、“三優(yōu)三?！钡日撸龊锰厣飯@鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)用地空間規(guī)劃和貯備。

（二）加大整治，進(jìn)一步提高耕地質(zhì)量

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，綜合運(yùn)用農(nóng)村土地整治尋資源、挖潛力、增空間。以土地綜合整治項(xiàng)目為載體，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，通過田、水、路、林、村綜合整治和土壤改良，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，立足于保護(hù)生態(tài)、保障生產(chǎn)、培育特色的目標(biāo)，提高農(nóng)用地的綜合生產(chǎn)能力和生態(tài)效益，塑造賞心悅目的田園鄉(xiāng)村景觀。

（三）分類處置，進(jìn)一步盤活存量土地

結(jié)合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，對(duì)于不同村莊類型的存量建設(shè)用地采取分類處置的辦法，盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)。將一般村莊中的低效建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，結(jié)合指標(biāo)調(diào)劑政策變資產(chǎn)為資金；對(duì)于保留村莊中的低效建設(shè)用地，鼓勵(lì)采用重建、改建的方式興辦鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，改造廢棄的低效建設(shè)用地建筑，激發(fā)存量資源活力。對(duì)于保留村莊中的閑置宅基地，鼓勵(lì)發(fā)展具有江南特色的田園風(fēng)光和水鄉(xiāng)風(fēng)貌的自然村民宿。

三、創(chuàng)新措施

（一）以多規(guī)融合為目標(biāo)科學(xué)完善規(guī)劃

在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，充分考慮特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)和保留村莊農(nóng)房翻建的用地和布局的需求，定向調(diào)出部分基本農(nóng)田，合理安排建設(shè)規(guī)劃空間周轉(zhuǎn)啟動(dòng)指標(biāo)，保障項(xiàng)目按時(shí)開工建設(shè)。但是特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)的用地需求不可能完全依靠安排新增建設(shè)用地規(guī)劃空間和計(jì)劃來解決，應(yīng)該通過優(yōu)化布局、存量挖潛來實(shí)現(xiàn)，在與城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃緊密結(jié)合的前提下，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)做好“三優(yōu)三?！睂ｍ?xiàng)規(guī)劃，以潛力定規(guī)模，按照先復(fù)墾后利用的要求落實(shí)好后續(xù)用地空間和計(jì)劃。

（二）以市場(chǎng)配置為主導(dǎo)增大土地流量

特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)要準(zhǔn)確處理好優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)與建設(shè)用地保障之間的關(guān)系，要以農(nóng)為本，通過建設(shè)綠色“田園”帶動(dòng)“鄉(xiāng)村”發(fā)展。首先通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低效用地再開發(fā)、耕作層剝離等方式，提高耕地質(zhì)量。其次是以盤活存量建設(shè)用地為主，用足用好現(xiàn)有的農(nóng)村建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地，對(duì)于無法原地利用的農(nóng)村建設(shè)用地可以通過指標(biāo)交易平臺(tái)跨區(qū)鎮(zhèn)有償調(diào)劑使用，實(shí)現(xiàn)資源變資金、資金支持鄉(xiāng)村建設(shè)的良性互動(dòng)。盡快做好土地指標(biāo)交易平臺(tái)搭建工作。構(gòu)建以補(bǔ)充耕地指標(biāo)有償調(diào)劑平臺(tái)為主，以基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)、新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)、土地綜合整治建新指標(biāo)、新增允許建設(shè)區(qū)指標(biāo)等四個(gè)指標(biāo)有償調(diào)劑平臺(tái)為輔的跨區(qū)鎮(zhèn)流動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的土地資源市場(chǎng)配置。

（三）以再次利用為手段盤活土地存量

根據(jù)市委市政府《關(guān)于扶持村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織“一村二樓宇”建設(shè)的實(shí)施意見》，以強(qiáng)村富民為核心，以盤活壯大集體資產(chǎn)為內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)全市村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展動(dòng)力。在符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和鎮(zhèn)村規(guī)劃的前提下，根據(jù)市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)聚焦富民補(bǔ)短板的工作意見》，鼓勵(lì)利用閑置農(nóng)村宅基地建設(shè)民宿、公共服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游載體等，用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村、發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)提供空間平臺(tái)。

（四）以用足政策為抓手保障項(xiàng)目建設(shè)用地

一是用好規(guī)劃啟動(dòng)指標(biāo)。充分利用已安排的特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃空間啟動(dòng)指標(biāo)，整體規(guī)劃，分步有序啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，有序推進(jìn)。二是做好農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛。昆山市國(guó)土局目前已啟動(dòng)新一輪農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查工作，旨在進(jìn)一步摸清農(nóng)村建設(shè)用地的利用情況、數(shù)量、潛力和布局，在調(diào)查的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)“團(tuán)”工作范圍內(nèi)的鎮(zhèn)運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄工礦用地復(fù)墾、“三優(yōu)三?！钡日?，進(jìn)行農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活，落實(shí)特色田園鄉(xiāng)村后續(xù)建設(shè)規(guī)劃空間需求。三是“過渡期政策”支持。在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，鼓勵(lì)利用現(xiàn)有的低效閑置房屋和土地，興辦文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)+等新業(yè)態(tài)，可繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策，過渡期為5年，過渡期滿后按新用途辦理用地手續(xù)，符合劃撥用地目錄的，可依法劃撥供地。鼓勵(lì)在特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)中將過渡期政策與低效閑置用地再利用相結(jié)合，培育和傳承鄉(xiāng)村文化，建設(shè)田園特色建筑。四是推進(jìn)“一村二樓宇”政策落實(shí)。通過“一村二樓宇”建設(shè)，推動(dòng)全市村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織依法使用集體建設(shè)用地自辦或者入股、聯(lián)營(yíng)等方式興辦符合特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)要求的企業(yè)，為鄉(xiāng)村旅游和民宿發(fā)展增添活力，拓展特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)的途徑。五是鼓勵(lì)農(nóng)村空置宅基地利用政策。以張浦鎮(zhèn)金華村利用農(nóng)村閑置宅基地建設(shè)特色民宿為典型引路，在市委《關(guān)于推進(jìn)張浦鎮(zhèn)金華村利用空置宅基地發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)專題會(huì)議紀(jì)要》（昆委辦紀(jì)[2015]17號(hào)）的基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展思路和經(jīng)營(yíng)載體，形成關(guān)于農(nóng)村空置宅基地利用的指導(dǎo)性意見和規(guī)范化流程，解決保留村莊內(nèi)空置宅基地有效利用問題，綜合推進(jìn)特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)?！?/p>