資金互助社縣域扶貧開發(fā)實(shí)踐與探索
——以寧夏Y縣為例

◎申康達(dá) 趙福玲

在農(nóng)村扶貧開發(fā)的發(fā)展歷程中，扶貧資金的管理、使用和效益的發(fā)揮，一直是扶貧工作研究的主要問題，也是在不同的扶貧工作階段所面臨的突出問題之一。因此，如何發(fā)揮扶貧資金的使用效果，確保每一筆扶貧資金都能對(duì)扶貧起到積極的促進(jìn)作用，使扶貧資金發(fā)揮最大的效益，是扶貧開發(fā)工作始終研究和探索的重要課題?！百Y金互助社”的出現(xiàn)，是在多年的扶貧開發(fā)實(shí)踐中摸索出來的一種扶貧途徑和機(jī)制，破解了過去在工作中遇到的一些難點(diǎn)和問題，取得了一定的扶貧效果，為縣域扶貧開發(fā)提供新的路徑選擇。

一、寧夏Y縣資金互助社發(fā)展情況

Y縣位于寧夏東部，轄8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），101個(gè)行政村，總?cè)丝?6.58萬，其中農(nóng)業(yè)人口13.76萬，土地總面積8661平方公里。Y縣的“資金互助社”扶貧實(shí)踐是從2006年開始實(shí)施的，經(jīng)過5年的不懈努力，Y縣爭(zhēng)取到“互助資金”整縣推進(jìn)試點(diǎn)示范縣項(xiàng)目，先后分四批組織實(shí)施了該項(xiàng)目：第一批3個(gè)村，投入互助資金91萬元，滾入本金6.4萬元，入股農(nóng)戶444戶，919股；第二批5個(gè)村，投入互助資金130萬元，滾入本金4.7萬元，入股農(nóng)戶643戶，1790股；第三批29個(gè)村，投入互助資金700萬元，滾入本金17.7萬元，入股農(nóng)戶3511戶，10855股；第四批47個(gè)村，投入互助資金1140萬元，入股農(nóng)戶593戶，1942股。截止2016年底，全縣84個(gè)貧困村將全部實(shí)現(xiàn)“資金互助社”項(xiàng)目覆蓋，資金運(yùn)行總量將達(dá)到2089.8萬元。其中，國(guó)家財(cái)政扶貧資金1925萬元、縣財(cái)政投入100萬元、滾入本金資金28.8萬元、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、外援和社會(huì)幫扶資金36萬元。

二、寧夏Y縣資金互助社的運(yùn)行管理實(shí)踐

（一）加大宣傳培訓(xùn)力度，提高農(nóng)戶對(duì)互助資金的認(rèn)識(shí)

Y縣從互助資金的相關(guān)政策和使用規(guī)章制度兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行宣傳。首先，在宣傳互助資金的有關(guān)政策規(guī)定方面，以召開全縣扶貧開發(fā)工作會(huì)議和各類扶貧培訓(xùn)班為主要契機(jī)，向廣大干部農(nóng)戶宣傳村級(jí)發(fā)展互助資金是國(guó)家提供本金的一種資金到戶扶貧模式，是一種新的扶貧途徑和機(jī)制，是幫助農(nóng)民脫貧致富的一條有效途徑。為了讓廣大農(nóng)戶了解掌握互助資金的相關(guān)政策，Y縣扶貧辦成立專項(xiàng)工作組，深入到試點(diǎn)鄉(xiāng)村，采取印發(fā)宣傳資料、召開群眾大會(huì)、舉辦宣傳培訓(xùn)班等形式進(jìn)行廣泛宣傳。由于宣傳發(fā)動(dòng)到位，激發(fā)了貧困戶參與互助資金的積極性和主動(dòng)性。多數(shù)農(nóng)戶由模糊認(rèn)識(shí)到認(rèn)知、由半信半疑到積極參與，主動(dòng)交納股金。其次，在宣傳互助資金的使用規(guī)章制度方面，讓廣大干部農(nóng)戶意識(shí)到互助資金是國(guó)家為緩解和消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象，對(duì)貧困地區(qū)實(shí)施的惠農(nóng)政策，是促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“催化劑”，是貧困戶脫貧致富的保障金，不能違規(guī)使用互助資金。通過多層次、多渠道的廣泛宣傳和培訓(xùn)，Y縣上下形成了共識(shí)，夯實(shí)了管理基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)力度，建立有序的管理約束機(jī)制

Y縣縣委和政府高度重視資金互助社的試點(diǎn)及發(fā)展工作，專門成立了“Y縣資金互助社”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了資金互助社管理領(lǐng)導(dǎo)小組，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，指導(dǎo)檢查資金管理使用情況。Y縣的貧困村通過召開村民大會(huì)，采取民主選舉的方式，成立了資金互助社管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)資金審批、發(fā)放和回收的過程進(jìn)行監(jiān)督。健全管理制度是促進(jìn)管理規(guī)范，確保每一筆互助資金都能發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的前提條件，也是搞好互助資金的支撐措施。一方面，Y縣嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)家扶貧資金管理辦法》等有關(guān)規(guī)章制度，另一方面，結(jié)合扶貧工作實(shí)際，制定出臺(tái)了《Y縣貧困村資金互助社管理制度》、《Y縣資金互助社管理委員會(huì)主任職責(zé)》。使互助資金的使用從方案制定到申報(bào)、實(shí)施、督辦、評(píng)估和驗(yàn)收等全過程都有一套嚴(yán)格的管理辦法，實(shí)現(xiàn)了資金互助社的運(yùn)行規(guī)范化和科學(xué)化。

（三）完善資金使用程序，構(gòu)建互助資金安全運(yùn)行流程

Y縣對(duì)資金互助社的資金使用流程方面做出了一系列規(guī)定。從互助資金審批方面來看，互助資金必須由村級(jí)資金互助社管委會(huì)負(fù)責(zé)審批和資金投放；從互助資金借貸額度方面來看，資金互助社中的農(nóng)戶借款額度最高不超過5000元；從互助資金使用周期方面來看，互助資金的借款期限最低為6個(gè)月，最長(zhǎng)期限不超過一年；從互助資金可持續(xù)發(fā)展方面來看，借款農(nóng)戶需要向資金互助社提供一定比例的占用費(fèi)，25%的占用費(fèi)用于管理人員誤工補(bǔ)助和辦公經(jīng)費(fèi)，75%的占用費(fèi)轉(zhuǎn)為資金互助社的資金賬戶，用于擴(kuò)大互助資金規(guī)模。從農(nóng)戶借款制度化條件方面來看，只有加入資金互助社并入股的農(nóng)戶才能申請(qǐng)借款，借款額度按入股資金比例分配，擔(dān)保方式采取五戶聯(lián)保。對(duì)于不講誠(chéng)信的借款人和擔(dān)保人，由村級(jí)資金互助社管委會(huì)負(fù)責(zé)追回欠款，同時(shí)終止借款人和擔(dān)保人的借款資格。同時(shí)，將每期互助資金借款情況進(jìn)行公示，實(shí)行透明化管理，接受全體農(nóng)戶的監(jiān)督。

三、寧夏Y縣資金互助社的扶貧開發(fā)實(shí)踐

（一）堅(jiān)持互助資金扶貧宗旨，激發(fā)農(nóng)戶參與積極性

Y縣資金互助社為有效幫助貧困村解決生產(chǎn)資金投入不足的困難，充分發(fā)揮互助資金帶動(dòng)貧困戶增產(chǎn)增收的作用，明確規(guī)定互助資金主要用于支持貧困農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工等生產(chǎn)性項(xiàng)目，不得用于非生產(chǎn)性項(xiàng)目（如修路、架橋、蓋房、看病、上學(xué)等）。根據(jù)這一規(guī)定，Y縣84個(gè)貧困村的貧困人口使用互助資金率高達(dá)60%以上，較好地體現(xiàn)了扶貧的宗旨。在項(xiàng)目選擇上堅(jiān)持以灘羊養(yǎng)殖、甘草種植、柳編等當(dāng)?shù)胤鲐氈鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)為依托，重點(diǎn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，幫助群眾拓寬增收渠道。

同時(shí)積極引導(dǎo)和開發(fā)新的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，為互助資金匹配最優(yōu)項(xiàng)目。Y縣在新項(xiàng)目選擇方面堅(jiān)持三個(gè)原則。一是遵循市場(chǎng)規(guī)律，充分考察市場(chǎng)，避免“前開后廢”的現(xiàn)象發(fā)生，盡量把有限的互助資金安排到合適的項(xiàng)目上；二是民主決策選擇，資金互助社村級(jí)管理委員會(huì)對(duì)貧困戶制定的項(xiàng)目規(guī)劃，都是通過廣泛征求意見，共同議定出最急需解決的、最具有發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目；三是項(xiàng)目充分論證，綜合考察資源運(yùn)用以及產(chǎn)業(yè)布局，按照縣域經(jīng)濟(jì)整體部署，吸取各方面意見，合理開發(fā)扶貧資源。

（二）堅(jiān)持互助資金到村到戶，緩解貧困農(nóng)戶生產(chǎn)資金短缺

Y縣通過成立資金互助社，動(dòng)員群眾入股，并參與到互助資金的管理與使用中來。探索完善到村到戶資金的管理措施，認(rèn)真研究解決存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，幫助貧困戶選項(xiàng)目，解決自籌資金，及時(shí)落實(shí)項(xiàng)目資金，逐步形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滾動(dòng)發(fā)展的良好運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金跟著項(xiàng)目走，監(jiān)管跟著資金走”的原則，做到資料全、手續(xù)齊、及時(shí)撥和不挪用。按照“用途不變，渠道不亂，統(tǒng)一規(guī)劃，集中使用”的原則，由資金互助社村級(jí)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行整合投入，并將項(xiàng)目資金管理工作貫穿于項(xiàng)目實(shí)施全過程。優(yōu)先扶持特困戶和計(jì)生貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、擺脫脫貧。

（三）堅(jiān)持推廣和發(fā)展互助資金，不斷提高貧困農(nóng)戶脫貧能力

Y縣的互助資金重點(diǎn)針對(duì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，探索和建立了資金滾動(dòng)發(fā)展，持續(xù)扶持的長(zhǎng)效機(jī)制，延長(zhǎng)了扶貧資金的利用周期，也提高了貧困農(nóng)戶積極參與扶貧開發(fā)的積極性和主動(dòng)性。由于互助資金財(cái)務(wù)管理健全，監(jiān)督制度透明，通過定期開展活動(dòng)，提高了群眾的自我管理的能力；資金互助社是貧困農(nóng)村群眾自己的“村級(jí)銀行”，每個(gè)入股會(huì)員都有自己的股金，加大了貧困農(nóng)戶自我發(fā)展的能力；互助資金能夠帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，增強(qiáng)了貧困農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的能力。

四、存在的問題及對(duì)策

通過開展資金互助社的示范和推廣工作，有力地促進(jìn)了Y縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展，在幫助貧困戶解決實(shí)際問題、脫貧增收等方面取得了明顯成效。盡管Y縣在資金互助社的扶貧開發(fā)方面進(jìn)行了大膽的嘗試和探索，取得了一定成效，但隨著扶貧工作的不斷深入以及資金互助社的不斷發(fā)展，資金互助社在以下四個(gè)方面存在一些問題。

一是資金互助社的管理人員素質(zhì)普遍不高。資金互助社的管理人員均是從村民中選出來的，文化水平偏低，對(duì)資金互助社的管理水平較低。建議加大對(duì)資金互助社管理人員培訓(xùn)力度，切實(shí)提升管理人員服務(wù)和發(fā)展能力，提高管理水平。

二是互助資金總量小、借款額度低以及資金來源單一，不能充分滿足貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)發(fā)展需要。Y縣向每個(gè)資金互助社投放資金20萬元，借款額度原則上不超過3000元，不能滿足農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)需要。建議加大對(duì)資金互助社的資金投放力度，由原來20萬元，提高到40至60萬元。將互助資金社入股標(biāo)準(zhǔn)由每戶最多3股提高到5股，借款額度增加到5000元以上。同時(shí)探索多渠道籌措資金，有效整合和捆綁其他扶貧項(xiàng)目資金，引導(dǎo)社會(huì)資金加入扶貧互助資金，增強(qiáng)資金實(shí)力和發(fā)展?jié)摿?，切?shí)解決貧困農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展資金短缺的問題。

三是資金互助社配股機(jī)制有待進(jìn)一步完善。資金互助社的推廣和發(fā)展是以行政村為單位實(shí)施的，且絕大部分互助資金是財(cái)政投入資金，對(duì)部分經(jīng)濟(jì)狀況差、沒能力入股的貧困農(nóng)戶來說，不能享受到扶貧資金帶來的好處，有失公平。建議降低貧困農(nóng)戶入股股金或?qū)嵭匈?zèng)股，對(duì)于實(shí)行贈(zèng)股的貧困農(nóng)戶通過民主評(píng)議產(chǎn)生。

四是資金互助社的管理制度有待進(jìn)一步健全。沒有規(guī)范的制度建設(shè)，資金互助社不可能長(zhǎng)久運(yùn)行。建議要用制度去管理資金互助社，進(jìn)一步建立完善各項(xiàng)管理制度，幫助農(nóng)戶正確地開展自我管理活動(dòng)，充分行使好民主權(quán)利，推動(dòng)資金互助社在更大范圍的推廣，讓更多的貧困農(nóng)戶通過發(fā)展來脫貧致富。

［1］李紅艷. 我國(guó)農(nóng)村資金互助社的發(fā)展問題探索［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014（8）.

［2］馬榮華. 農(nóng)村資金互助社的治理機(jī)制研究［J］. 西南金融，2015（5）.