農(nóng)地整治中農(nóng)民利益受損與保障機(jī)制研究?

◎劉永生 敖久麗

農(nóng)村發(fā)展得到良好的促進(jìn)、生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步改善和土地利用效率的大幅提升都與農(nóng)地整治息息相關(guān)，與此同時(shí)農(nóng)民的個(gè)人利益與國(guó)家的整體利益也得到了很好的提升。比如農(nóng)村發(fā)展得到的新機(jī)會(huì)就是由農(nóng)地整理所供給的，更好的完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，勞動(dòng)機(jī)會(huì)在此基礎(chǔ)上相應(yīng)的增加了，社會(huì)就業(yè)壓力得到了改善，并做出了重要的貢獻(xiàn)對(duì)于國(guó)家糧食安全，并且農(nóng)民的生活質(zhì)量得到了很大的提升，這些都離不開(kāi)對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)條件以及生活環(huán)境所進(jìn)行的改進(jìn)，農(nóng)業(yè)收入也有了較好的增長(zhǎng)。

一、農(nóng)民利益在農(nóng)村土地整治中受損的原因

1.農(nóng)民利益受損的根本原因是利益沖突

文明社會(huì)的制度焦點(diǎn)就是利益問(wèn)題，尤其是利益沖突與矛盾以及調(diào)和問(wèn)題，同時(shí)這一問(wèn)題也是人類(lèi)設(shè)立制度的一個(gè)起點(diǎn)問(wèn)題。往往農(nóng)民利益受損的根本原因就是利益沖突所導(dǎo)致的。

（1）作為公共權(quán)力代理人政府首先考慮的通常是切身的利益。往往想在出讓農(nóng)村土地價(jià)格確定的情況下通過(guò)壓低支付給農(nóng)民的補(bǔ)償款這一手段從中得到差價(jià)利益。

（2）資本窮其一生所追逐的就是利益最大化與作為勞動(dòng)者的農(nóng)民的利益兩者之間產(chǎn)生矛盾是必然的。作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的受讓方，最小化成本，最大化投資利潤(rùn)是其一生最大的追求，往往在和農(nóng)戶(hù)的交涉以及談判中都是將受讓金一再的壓低，憑借的就是自身超強(qiáng)的財(cái)力物力人力以及訴訟能力，將其前期的投資成本控制在最小范圍內(nèi)。更甚者就是給予政府某種允諾，讓政府出面采取強(qiáng)制措施使得農(nóng)戶(hù)不得不進(jìn)行土地整治，這種允諾可能是支付一定的租金給政府也可能是在經(jīng)濟(jì)方面做出一定的允諾。

（3）雖然是弱勢(shì)集團(tuán)，但在利益面前也是毫不示弱的，希望能夠從利益強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)那一方分到自己應(yīng)得的那部分。農(nóng)民在出讓土地協(xié)商這一問(wèn)題上，對(duì)自己切身利益會(huì)有一個(gè)考量，假如條件允許的情況下也是會(huì)盡最大努力抬高出讓價(jià)格。另一些強(qiáng)勢(shì)群體在農(nóng)村土地整治的利益較量中所處的優(yōu)勢(shì)地位是顯而易見(jiàn)的。在新農(nóng)村建設(shè)中實(shí)施土地整治制度一直都存在一個(gè)難以繞開(kāi)的結(jié)，那就是怎樣才能更好的保護(hù)處在弱勢(shì)地位的農(nóng)民。

2.農(nóng)民切身利益受損的深層原因就是其弱勢(shì)性

農(nóng)民本身的資質(zhì)與才干在農(nóng)村土地整治的這一過(guò)程中與擁有行政職權(quán)的基層政府部門(mén)進(jìn)行比較的話顯而易見(jiàn)是處在弱勢(shì)地位的，同樣的也弱于集體經(jīng)濟(jì)組織以及有著嚴(yán)謹(jǐn)組織機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，在形式上看似平等實(shí)際上根本就不平等。在合同法知識(shí)這方面農(nóng)民知之甚少，力量不集中，不能很好的預(yù)測(cè)土地的升值空間，沒(méi)有暢通的信息來(lái)源、沒(méi)有強(qiáng)而有力的話語(yǔ)權(quán)、權(quán)利意識(shí)也相當(dāng)薄弱。以上這些原因使得分散的農(nóng)民個(gè)體在合法利益面前也無(wú)力維護(hù)以及爭(zhēng)取。農(nóng)民無(wú)法在政府計(jì)劃前景、設(shè)計(jì)制度、利益分配一系列的國(guó)家決策中發(fā)出強(qiáng)而有力的聲音歸根結(jié)底的原因還是因?yàn)檗r(nóng)民自身薄弱的權(quán)利意識(shí)以及分散性所造成的，就連同在價(jià)格方面與受讓方交涉的時(shí)候，平等談判的籌碼與能力也是相當(dāng)匱乏的。更何況就目前來(lái)看絕大多數(shù)農(nóng)民所掌握的勞動(dòng)技能還只是傳統(tǒng)的淺層次與粗放型，他們所具備的技術(shù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需求的。不管是走向城市或者是繼續(xù)留在農(nóng)村，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力都是相當(dāng)缺乏的。在我國(guó)特定歷史條件下，農(nóng)村法制歷程在先天方面就缺乏需求且后天進(jìn)展受到阻礙的根本原因就在于滯后且薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)民在土地整治過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其自身應(yīng)有的合法的經(jīng)濟(jì)利益以及政治權(quán)利都遇到了異常嚴(yán)重的障礙，追尋其根本原因還是因?yàn)檗r(nóng)民在法制意識(shí)、保護(hù)自我意識(shí)和政治參與意識(shí)這些方面都太過(guò)于淡薄。綜上所述這些原因都是導(dǎo)致農(nóng)民利益受到損害的深層原因。

3.農(nóng)民利益受損的社會(huì)條件就是社會(huì)中間層缺位和基層政府職能異化

需從兩個(gè)層面分別進(jìn)行說(shuō)明。首先從應(yīng)然這一層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村集體土地 所有權(quán)代表分為三級(jí)，分別是村民小組、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。村集體掌握著土地的管理權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地所有者的利益理所應(yīng)當(dāng)由其代表?？墒且菑膶?shí)然層面出發(fā)的話，行政操作的痕跡從目前土地整治的各環(huán)節(jié)中都能清晰明了的看到，并且一些地區(qū)的主要推動(dòng)力的構(gòu)成也源于此。農(nóng)民的合法利益被基層政府部門(mén)利用其強(qiáng)勢(shì)地位所搶奪，土地整治理應(yīng)本著平等自愿有償?shù)葍r(jià)的這一交易原則，但是卻偏離了這一軌道，尤為嚴(yán)重的問(wèn)題就是政府部門(mén)職能異化的現(xiàn)象。就另一方面而言，我國(guó)農(nóng)村土地整治中介組織難以符合目前階段農(nóng)村土地整治的客觀需求。分為部門(mén)興辦型和農(nóng)民自發(fā)興辦型兩大類(lèi)，依據(jù)不同的組建方式。目前依靠政府部門(mén)而建立起來(lái)的一些農(nóng)村土地整治中介組織，其歸屬于外生型中介組織。在現(xiàn)有的中介組織中功能缺失是較為嚴(yán)重的，其只是對(duì)土地整治中出現(xiàn)的糾紛進(jìn)行調(diào)解、對(duì)土地的整治信息進(jìn)行收集與發(fā)布的效用，在土地測(cè)量估價(jià)等方面很少能涉及到，無(wú)法肩負(fù)起農(nóng)村土地整治本身對(duì)它的要求。

二、構(gòu)建農(nóng)民利益保障機(jī)制

1.依照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿

農(nóng)村土地的整治切不可背離經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，務(wù)必要適應(yīng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要順應(yīng)目前中國(guó)城市化進(jìn)程，要符合中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)境況，切勿私自將土地整治規(guī)模擴(kuò)大，這樣勢(shì)必會(huì)給社會(huì)帶來(lái)一系列的潛在問(wèn)題。農(nóng)民理應(yīng)享有自主決策權(quán)、農(nóng)民未同意的情況下不得強(qiáng)行開(kāi)展，只有在農(nóng)民知情、農(nóng)民滿(mǎn)意、農(nóng)民參與的情況之下方可進(jìn)行拆建。要本著生產(chǎn)有利、生活便利的要求將拆遷、農(nóng)民安置以及住房建設(shè)的工作做好。需要注意的一點(diǎn)就是不得在農(nóng)村私自建高樓強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。

2.農(nóng)村土地整治市場(chǎng)機(jī)制的培植

土地供求的變化是土地整治形成的主要依托。政府在土地整治中不能下達(dá)強(qiáng)迫指令，只能行使引導(dǎo)作用，要在供求雙方自愿的情況下進(jìn)行。政府要做的不單單是將一級(jí)土地市場(chǎng)的供地機(jī)制進(jìn)行完善，更要有效地干預(yù)二級(jí)土地市場(chǎng)供求關(guān)系。并且要將價(jià)格機(jī)制逐漸理順。為了更好的將土地價(jià)格作為市場(chǎng)的指示標(biāo)志，成為判別土地市場(chǎng)變化的關(guān)鍵準(zhǔn)則，對(duì)土地的供求關(guān)系產(chǎn)生影響，就需要借助金融、稅收等政策來(lái)進(jìn)一步的對(duì)土地價(jià)格起到影響作用。

3.農(nóng)村土地整治的規(guī)范化和制度化的達(dá)成

法律基礎(chǔ)穩(wěn)固的關(guān)鍵就在于健全的程序和詳盡的規(guī)范，針對(duì)農(nóng)村土地整治方面盡快的制定出相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章。農(nóng)村土地整治中將得到系統(tǒng)引導(dǎo)，行為將更加規(guī)范化，利于順利推進(jìn)農(nóng)村土地整治制度。法律內(nèi)容的精華就在于其本身的權(quán)利以及義務(wù)，只有通過(guò)義務(wù)和權(quán)力法律才能行使利益調(diào)整功能，因此我們必須借助法律進(jìn)行合理的分配針對(duì)農(nóng)村土地整治中各主體的權(quán)利及義務(wù)，運(yùn)行程序必須本著公平合理的模式所建立。專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章也是需要建立的，這樣才有利于更好的對(duì)農(nóng)村土地整治的主體限制、價(jià)格市場(chǎng)、基本原則、整治手段、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、土地類(lèi)型、法律責(zé)任形式等一系列的內(nèi)容起到規(guī)范以及約束的作用，使得農(nóng)村土地整治中的各方當(dāng)事人能依法行事。強(qiáng)制力以及普遍約束力是法律所具有的特權(quán)，農(nóng)村土地整治的具體操作要依據(jù)法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行，農(nóng)民的自主決策權(quán)也將得到保障，不同利益體也能和諧共促的發(fā)展。

4.農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立

農(nóng)民的土地使用權(quán)和成員權(quán)可能在農(nóng)村土地整治的過(guò)程中分離的徹徹底底，土地將不再屬于農(nóng)民。一旦土地不再屬于農(nóng)民，農(nóng)民又難以通過(guò)其他途徑來(lái)維持溫飽，再加上目前我國(guó)農(nóng)村不健全的社會(huì)保障體系，我國(guó)普遍農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定必然要受到影響。因此我們要與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相結(jié)合，農(nóng)村社會(huì)保障體系盡快得到完善。

（1）將最低生活保障制度覆蓋范圍加大，提供保障金針對(duì)那些生活水平在當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€下的的農(nóng)民。由地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和農(nóng)民共同出資擔(dān)負(fù)，各級(jí)政府借助社會(huì)渠道籌集資金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的加大，對(duì)最低生活保障資金的投入加大，可以更好的保證農(nóng)民低保制度的穩(wěn)定性以及持續(xù)性。

（2）農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)普遍化，將個(gè)人賬戶(hù)作為主體，年齡不同標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，不論是一次性轉(zhuǎn)移所有土地或者是用土地入股進(jìn)行分紅的農(nóng)民都是合適的，與此同時(shí)也不影響農(nóng)民自主擇業(yè)，他們的養(yǎng)老問(wèn)題也得到了解決。

（3）將農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度切實(shí)推行，農(nóng)民看病所花費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用依照法定比例進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)，這樣一來(lái)農(nóng)民看病難的可以得到有效解決。農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能將一步一步被取代，盡管對(duì)土地進(jìn)行了整治但是農(nóng)民在養(yǎng)老、看病方面都是有保障的。

5.組織體系三位一體的搭建

政府對(duì)自身功能要有良好準(zhǔn)確的定位，因?yàn)樗粌H是公共利益的代表者也是公共管理的實(shí)施者。我國(guó)農(nóng)村集體土地的管理者和所有者就是基層政府。政府在農(nóng)村土地整治中不下行政指示，資金使用和利益分配上也不得參與，開(kāi)展工作要本著為民謀利這一目的。要想及時(shí)把握動(dòng)態(tài)，務(wù)必要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地整治情況的調(diào)查研究，各方利益關(guān)系要妥善處理、引導(dǎo)合理化、有安排的對(duì)農(nóng)村土地整治進(jìn)行推進(jìn)。關(guān)于農(nóng)村土地整治政策的收集和發(fā)布工作要做好，將農(nóng)村土地整治手續(xù)等工作內(nèi)容規(guī)范化，將土地有序的向種田能手、大戶(hù)以及產(chǎn)業(yè)化基地進(jìn)行整治。

三、總結(jié)

對(duì)現(xiàn)存的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革以及完善已經(jīng)是必然要走的一條道路。農(nóng)民在目前農(nóng)地整治利益較量中，利益受到了很多損害，所處的地位也不高。保障機(jī)制的不斷建立與完善使得農(nóng)民的受損利益相應(yīng)的得到了對(duì)價(jià)支付，農(nóng)民參與和分配增量利益得到了保障，農(nóng)地整治勢(shì)必能最大限度的將其制度價(jià)值充分發(fā)揮。

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