論農(nóng)業(yè)人口市民化下宅基地有償退出激勵機(jī)制

元東艷 王 露

遼寧工程技術(shù)大學(xué)，遼寧 阜新 123000

一、我國農(nóng)村宅基地退出模式

地票模式，是指由土地管理部門牽頭把閑置的農(nóng)村宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地驗(yàn)收后復(fù)墾為適合種植的農(nóng)業(yè)用地，多出的建設(shè)用地指標(biāo)經(jīng)國土房管部門發(fā)給農(nóng)民相等面積的有建設(shè)用地指標(biāo)的地票憑證。宅基地?fù)Q房模式，政府與農(nóng)民簽訂出讓宅基地使用權(quán)的協(xié)議，政府將出資建設(shè)的房屋或商品房置換給農(nóng)民，農(nóng)民在擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的房屋，還可以從宅基地開發(fā)商處獲得一定補(bǔ)償。兩分兩換模式，即把承包地和宅基地、土地流轉(zhuǎn)與搬遷分開，農(nóng)民自愿以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)，用土地承包經(jīng)營權(quán)換取社會保障。

二、宅基地有償退出存在的問題

(一)宅基地退出置換周期長，融資難度大，農(nóng)民信任度低

實(shí)現(xiàn)宅基地有償退出需要建設(shè)新的農(nóng)民安置房，還是先建新后拆舊，要事先占用面積合適的土地，實(shí)際操作中可能因?qū)徟P(guān)口多而耗時(shí)長。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口也需要以很大資金來支撐社會保障，但宅基地?fù)Q住房帶來的效益時(shí)間久才能顯現(xiàn)，融資難度加大，有政府的經(jīng)濟(jì)支持還好，若無則資金平衡難度大，使宅基地置換周期無限延長，自然引起農(nóng)民的不信任，轉(zhuǎn)移人口市民化的難度增加。

(二)宅基地有償退出后的社會保障措施不完善，農(nóng)民退出意愿不強(qiáng)

對于宅基地退出后的社會保障一直是市民化的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口重點(diǎn)關(guān)注的問題。生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等都將是退出后面臨的問題，因?yàn)檫@些花費(fèi)的資金大，所以實(shí)施起來比較困難。如果政府的社會保障體系無法為將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民提供充分的社會保障，土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼也低于農(nóng)戶的預(yù)期時(shí)，深受“土地是養(yǎng)老保障”傳統(tǒng)觀念影響的農(nóng)戶，就不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。政府承諾的社會保障體系不完全，農(nóng)民的遠(yuǎn)期利益得不到保障，使之更加抵觸土地轉(zhuǎn)讓。

(三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，政策缺位，法律及制度配套落后，農(nóng)民權(quán)利無法有效保障

城市的建設(shè)用地交易與農(nóng)地征用之間存在著巨大價(jià)格差異，而且忽略了農(nóng)民宅基地退出后土地增值性的問題，增值的部分該如何進(jìn)行補(bǔ)償，沒有制定確切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民難以得到公平的對待，從而引發(fā)社會矛盾和土地糾紛。村內(nèi)農(nóng)民建房分布散亂、一戶多宅、宅基地少批多占等情況存在現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有進(jìn)行合理的規(guī)劃和配套的法律制度加以規(guī)制。

三、宅基地有償退出的治理建議與對策

(一)因城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)采用制度改革方式，大規(guī)模引進(jìn)資金，保障資金流轉(zhuǎn)平衡

宅基地有償退出模式中主要有政府主導(dǎo)型和企業(yè)主導(dǎo)型。經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的不同最好采用不同的宅基地管理模式。對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高，地方政府財(cái)政收入比較好，在社會保障上能夠支撐所在區(qū)域的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的實(shí)行兩分兩換模式，由企業(yè)主導(dǎo)更加有優(yōu)勢。但政府也要在背后進(jìn)行一定的保障使企業(yè)家放心投資于宅基地有償退出。對于資源狀況不好，不發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)城市可以適用地票交易模式，這更加適用政府主導(dǎo)帶領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化。當(dāng)然，這對法律規(guī)定要求高，最好是培養(yǎng)專門性的政府工作人員，成立專門性的機(jī)構(gòu)。

(二)政府應(yīng)加快完善相關(guān)政策及社會保障機(jī)制，創(chuàng)建多種有效保障機(jī)制

政府應(yīng)在充分考慮綜合素質(zhì)、價(jià)值觀念、生活方式、行為習(xí)慣的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建多種保障機(jī)制，給農(nóng)戶選擇的機(jī)會。首先憑借宅基地退出的有效面積，按照每戶面積多少的補(bǔ)償金進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。對于土地增值部分的補(bǔ)償，廣泛采取市民與農(nóng)民的意見，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)。其次讓農(nóng)民自愿選擇退出補(bǔ)償與機(jī)制，決定是完全退出還是半退出，政府應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿。最后，健全社會保障體系，落實(shí)就業(yè)政策，將商業(yè)保險(xiǎn)提上日程，給予農(nóng)民更高程度的保障。

(三)完善法律及相關(guān)制度，調(diào)整政策，確保農(nóng)民權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)

完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，明確宅基地主體、方式、期限、保障措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，充分調(diào)動農(nóng)戶的積極性。在法律上規(guī)定一戶一宅的土地管理制度，依法維護(hù)農(nóng)民在宅基地置換中的主體地位。建立公眾參與和監(jiān)督制度，吸納農(nóng)民、村委會及專業(yè)人士的意見。規(guī)范政府在土地流轉(zhuǎn)中的行為，明確政府的角色定位，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)施符合農(nóng)民自愿、利益保障與承受能力的改革。不得在退出過程中壓價(jià)、克扣農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用。對于“強(qiáng)買強(qiáng)賣”的行為，國家法律應(yīng)給予嚴(yán)厲確定的懲罰，以法律為權(quán)威，全力打擊侵害農(nóng)民利益的行為。減少置換周期，改變審批的進(jìn)程，進(jìn)一步委托下放宅基地管理審批權(quán)限，在法律中將審批權(quán)限認(rèn)真劃分，建立多部門聯(lián)合審批機(jī)制，提升審批時(shí)效。

[1]馮雙生.宅基地置換中農(nóng)民權(quán)益受損問題及對策研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013.

[2]何祖普.農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制的立法探討究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013.