農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理問題研究
——以北京市為例

■韓振華

黨的十九大報告明確提出，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”。2018年中央一號文件對新時代深入推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革進行了全面部署，提出要“加快推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制”。這為集體資產(chǎn)經(jīng)營指明了發(fā)展方向，為集體資產(chǎn)走向市場找到了實現(xiàn)路徑。隨著首都經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快，北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)總量持續(xù)增加，為農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營提供了內(nèi)生動力。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革不斷推進，產(chǎn)權(quán)界定逐漸清晰，又為集體經(jīng)濟運行創(chuàng)造了良好條件。通過將近30年的摸索創(chuàng)新，北京郊區(qū)農(nóng)村探索出了與自身地理條件、資源稟賦和資產(chǎn)形態(tài)相適應(yīng)的集體資產(chǎn)經(jīng)營模式。

一、北京農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革探索

城市化進程中大量農(nóng)村集體土地被征用，征地拆遷中村集體獲得了大量土地補償款，引發(fā)社員對集體資產(chǎn)的高度關(guān)注，社員之間、干群之間、轉(zhuǎn)居與未轉(zhuǎn)居成員之間對集體資產(chǎn)收益分配難以達成共識。為有效保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的集體資產(chǎn)權(quán)益和農(nóng)民的利益，于1993年首先在豐臺區(qū)南苑鄉(xiāng)開展農(nóng)村集體經(jīng)濟社區(qū)股份合作制改革試點，隨后改革范圍逐步擴大，直至在全市范圍內(nèi)推開。北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革工作位居全國前列。目前，全市累計完成產(chǎn)權(quán)制度改革的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織達到3900多個，其中村級3800多個，占村級集體經(jīng)濟組織總數(shù)的95%以上。全市新型集體經(jīng)濟組織的股東已達300多萬人，成為擁有集體資產(chǎn)的市民。各區(qū)立足區(qū)域功能定位和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的資源稟賦優(yōu)勢，采取符合當?shù)靥攸c的、靈活多樣的改革方式，走出了多種改革路子，概括起來主要有三種形式。

（一）存量資產(chǎn)量化型

在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，全市有98%的村選擇了“存量資產(chǎn)量化”方式的社區(qū)股份合作制改革。主要是在妥善處理合作化初期的老股金和原集體經(jīng)濟組織成員留置資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，將屬于現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員的凈資產(chǎn)劃分為集體股和個人股，集體股份一般都控制在30%左右，個人股份控制在70%左右。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)既明晰了村民的財產(chǎn)權(quán)益，確立了農(nóng)民的股東地位，又保證了集體經(jīng)濟性質(zhì)不改變、發(fā)展有后勁、公共服務(wù)能力有保障，成為大多數(shù)集體經(jīng)濟組織進行股份合作制改造的首選。比如，昌平區(qū)北店村，2001年因國家建設(shè)需要集體土地全部被征收，2003年村民搬遷上樓，2004年撤村建立了北店嘉園社區(qū)。當時面對部分村民要求將剩余土地補償款全部分光吃凈的壓力，村集體經(jīng)濟組織積極推進產(chǎn)權(quán)制度改革，使全村2474名社員成為股東。通過核算股份合作社勞齡股、戶籍股、獨生子女獎勵股共計38756.5個，核定總資產(chǎn)2.77億元，其中集體股0.831億元，個人股1.939億元。村集體在股權(quán)明晰后，組建股份合作制企業(yè)，村民按股份占比進行分紅和提取集體積累，促進了原集體成員增收，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（二）“資源+資本”型

“資源+資本”型占比較少，主要集中在山區(qū)部分集體經(jīng)濟實力較差、集體賬內(nèi)存量資產(chǎn)較少的村。這些村充分利用集體山場等自然資源，通過自然資源與社會資本相結(jié)合的方式，積極探索鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的新途徑。比如，密云縣南石城村采取“資源+資本”方式興辦股份合作制旅游景區(qū)，景區(qū)共設(shè)有910股，其中，村集體用山場作為資源入股，占總股份的30%，即273股；村民入股金32.2萬元，占總股份的35.4%,即322股。再如，北京金鳳凰旅游公司入股金30萬元，占總股份的33%,即300股；個人（外村）入股金1.5萬元,占總股份的1.6%,即15股，建立股份合作制旅游景區(qū)，按股進行經(jīng)營收益分紅。

（三）社員投資入股型

社員投資入股型，主要集中在一些集體企業(yè)發(fā)展前景好，又急需資金擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的村。這些村采取以集體資產(chǎn)入股，并按照自愿的原則，發(fā)動全體社員現(xiàn)金投資入股，組成社區(qū)型新型集體經(jīng)濟組織或企業(yè)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。比如，順義區(qū)北郎中村，首先是發(fā)動社員投資入股組建股份合作制企業(yè)；其次是在股份合作制企業(yè)的基礎(chǔ)上，吸收社會資本。股份合作制企業(yè)注冊資本8200萬元，其中，集體歷年積累3500萬元留作集體股，集體經(jīng)濟組織成員投資3500萬元作為個人股，并吸收外來企業(yè)和科技人員投資入股1200萬元。目前，企業(yè)總股本達到9700萬元，其中集體股4500萬元，比注冊時增加1000萬元；個人股4000萬元，比注冊時增加500萬元。

二、北京農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營的典型模式

隨著集體資產(chǎn)改革的深化，資產(chǎn)保值增值成為首要問題。各級集體經(jīng)濟組織積極探索創(chuàng)新，引進社會資本，涌現(xiàn)出了各種各樣資產(chǎn)經(jīng)營管理模式。

（一）依托資金優(yōu)勢的自主經(jīng)營模式

一些農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社因為城市化征地而獲得了大量的土地變現(xiàn)收入，資金非常充足。農(nóng)村集體雖握有充足現(xiàn)金，但土地等經(jīng)營性資產(chǎn)流失了，為防止坐吃山空，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須投資到實體經(jīng)濟，重新獲取更多經(jīng)營性資產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民、集體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多贏。比如，大興區(qū)西紅門三村，2004年經(jīng)村股東代表大會討論在魏善莊工業(yè)園區(qū)征用土地100畝，當年引入兩家規(guī)模企業(yè)。此項目每年為村集體增加收入95萬元，年人均分紅增加1600元。

集體經(jīng)濟組織自主經(jīng)營首先需要滿足資金充裕、有專業(yè)的管理經(jīng)營團隊、規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度等方面的條件，大多投資于土地整理、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域。這些產(chǎn)業(yè)在北京風險相對較低、收益相對較高，同時又緩解了財政資金壓力，具有一舉多得的共贏優(yōu)勢。但在具體實踐中也面臨很多難題，表現(xiàn)在集體企業(yè)融資能力低，僅靠自有資金難以與國有企業(yè)、民營企業(yè)競爭，特別是在土地、房地產(chǎn)開發(fā)等項目競標中占劣勢，現(xiàn)代企業(yè)制度和治理結(jié)構(gòu)不完善，集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象較嚴重，存在自主經(jīng)營中壓低收益、放大虧損等內(nèi)部人控制現(xiàn)象。但整體看，隨著加強監(jiān)管和集體企業(yè)融資抵押制度創(chuàng)新，集體企業(yè)自主經(jīng)營還有很大發(fā)展空間。

（二）信托方式下的委托經(jīng)營模式

自主經(jīng)營對集體經(jīng)濟組織各方面要求很高，只有少數(shù)集體企業(yè)能在市場競爭中站穩(wěn)腳跟、發(fā)展壯大。大多數(shù)集體經(jīng)濟組織由于資金實力不夠大、管理經(jīng)營人才匱乏、現(xiàn)代企業(yè)制度不完善等原因，而選擇專業(yè)的投資機構(gòu)委托經(jīng)營管理集體資產(chǎn)。比如，門頭溝等區(qū)的村鎮(zhèn)通過與信托投資機構(gòu)合作，專門設(shè)計針對拆遷村的信托產(chǎn)品，對信托專業(yè)化經(jīng)營集體資產(chǎn)進行了積極探索。

將國際上比較成熟的信托模式引入到農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中來，充分發(fā)揮信托作為專業(yè)金融手段在資金運作、資產(chǎn)管理、企業(yè)經(jīng)營及風險管控等方面的優(yōu)勢，有助于大幅提高農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理效率和應(yīng)對市場風險的能力，豐富了經(jīng)營管理方式，拓寬了經(jīng)營管理的思路，促進了農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的創(chuàng)新。從近兩年實踐看，委托經(jīng)營大多比較成功，收益高出銀行定期存款，風險相對可控。但從長遠看，政府一定要對集體經(jīng)濟組織的委托行為加以指導(dǎo)和監(jiān)管，增強集體經(jīng)濟組織管理人及其成員的風險意識，對受托投資企業(yè)的資質(zhì)認真審核，并考慮建立擔保、再保險等制度，確保集體資產(chǎn)安全穩(wěn)定經(jīng)營。

（三）吸引社會資本的聯(lián)合經(jīng)營模式

密云縣南石城村等遠郊區(qū)、山區(qū)農(nóng)村，集體經(jīng)濟組織自身資金積累較為薄弱，唯一的優(yōu)勢就是山場、林地、土地等資源性資產(chǎn)，若能盤活存量資產(chǎn)，引進社會資本，也能走上一條富民強村的發(fā)展道路。比如，延慶縣八達嶺鎮(zhèn)政府與八達嶺特區(qū)聯(lián)合投資500萬元，修復(fù)了3620米的水關(guān)長城，按照協(xié)議八達嶺鎮(zhèn)石佛寺股份經(jīng)濟合作社持有水關(guān)長城10%股份，每年得到35萬元的股份收入。

招商引資、聯(lián)合經(jīng)營在確保集體資產(chǎn)不流失的前提下，依托土地、旅游資源等，通過參股合資、兼并、租賃等形式，與國有資本、民營資本、個體經(jīng)濟進行合作，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、各方利益均受保障的混合所有制經(jīng)濟，克服了經(jīng)濟薄弱村發(fā)展中面臨的資金短缺、人才匱乏、經(jīng)營無方等困難，引進利用了國有企業(yè)、民營企業(yè)的管理模式和營銷渠道，有助于使這些農(nóng)村盤活自然資源，發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)民的增收致富。

（四）土地集約利用下的租賃模式

北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地主要來源于以前的鄉(xiāng)村辦企業(yè)用地，以及前些年興辦的“工業(yè)大院”及產(chǎn)業(yè)園區(qū)，隨著經(jīng)濟上發(fā)展和產(chǎn)業(yè)層次上提升，大量企業(yè)倒閉、停產(chǎn)，造成資源的嚴重浪費。針對淘汰落后業(yè)態(tài)，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用這一命題，北京開展了提升產(chǎn)業(yè)層次、集約開發(fā)利用集體建設(shè)用地的探索實踐，其中海淀東升科技園和大興西紅門鎮(zhèn)就是這種“騰籠換鳥”的典型。

三、北京集體資產(chǎn)經(jīng)營中面臨的主要問題

農(nóng)村集體資產(chǎn)從產(chǎn)權(quán)制度改革到經(jīng)營方式創(chuàng)新，是適應(yīng)城市化進程，保護農(nóng)民和集體利益的內(nèi)在要求，需要不斷的探索和實踐。由于集體資產(chǎn)經(jīng)營涉及利益的調(diào)整，關(guān)乎300多萬股東的切身利益和農(nóng)村社會穩(wěn)定，再加上受到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)思維方式的影響，這種工作具有漸進式的特點，還需要針對暴露出的各種問題，在實踐中不斷地深化改革，加以完善。當前，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營中面臨的主要問題是：

（一）資產(chǎn)監(jiān)督管理不到位

受體制限制，各級農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理機構(gòu)作為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門承擔著具體監(jiān)管職責，但沒有相應(yīng)的執(zhí)法處罰權(quán)限，管理與處罰相脫節(jié)，管理缺乏有效手段，管理權(quán)威下降。在區(qū)層面，農(nóng)村集體“三資”政策管理職能歸農(nóng)業(yè)行政部門，業(yè)務(wù)指導(dǎo)由區(qū)農(nóng)經(jīng)站具體承擔。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，近年來隨著新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管人員隊伍相當薄弱，一般只有1到2人，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職人員。在村層面，大多數(shù)村集體經(jīng)濟組織管理不夠到位，產(chǎn)權(quán)改革后的新“三會”運作極不規(guī)范，資產(chǎn)、負債等方面的重大理財決策監(jiān)督不夠科學合理。2014年，中央巡視組在對北京市巡視反饋意見中就指出，北京市鄉(xiāng)村干部腐敗問題凸顯，“小官巨腐”問題嚴重，要高度重視“都市村官”貪腐問題。2017年2月，中央巡視組反饋了在北京巡視“回頭看”的情況，再次指出“小官巨腐”問題依然嚴重。要解決這一問題，必須從制度上全面加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理。

（二）集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低

從全市總體情況看，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化還不相適應(yīng)，與農(nóng)民的期盼還有較大差距，只有不到三分之一的村集體實現(xiàn)了按股分紅，新型集體經(jīng)濟組織發(fā)展水平還有待進一步提高。目前北京市新型集體經(jīng)濟組織中，以一產(chǎn)為主的村共有1953個，占55.8%，這些村集體收入普遍偏低或者沒有收入；以二產(chǎn)為主的有78個，僅占2.2%，并且多以低端加工業(yè)為主，缺乏可持續(xù)性和競爭力；以三產(chǎn)為主的有1467個，占到42%，其中的80%又以土地和房屋出租為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，運行管理不規(guī)范，在城市化進程中難以持久。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多是工業(yè)大院，囿于土地性質(zhì)、配套建設(shè)和投資環(huán)境，吸引高端產(chǎn)業(yè)的能力不強。因此，加大對村集體經(jīng)濟的扶持力度，拓寬集體經(jīng)濟發(fā)展空間仍然是今后一項緊迫的任務(wù)。

（三）債務(wù)負擔較重

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織債務(wù)的形成很多是歷史遺留問題，如發(fā)展集體經(jīng)濟融資、承擔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)和社會事業(yè)支出等。根本原因是城鄉(xiāng)二元的財政投入和公共服務(wù)體制，村民委員會代行集體經(jīng)濟組織職能，集體經(jīng)濟組織承擔著一些屬于政府負責的提供公共服務(wù)的職能，即便是有經(jīng)營性收入，首先是彌補政府對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付和應(yīng)由政府提供社會公益事業(yè)資金，從而擠壓了集體經(jīng)濟的資本積累，有的甚至超出村級組織財力及農(nóng)民的承受能力，導(dǎo)致收不抵支，形成大量的債務(wù)。

四、加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的實踐探索

2013年11月，海淀區(qū)圍繞加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管，借鑒國資管理模式，成立了全國首個農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，經(jīng)過4年多的運轉(zhuǎn)，積累了一些經(jīng)驗做法。

（一）健全監(jiān)管機構(gòu)

區(qū)級層面，區(qū)農(nóng)資委為負責區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，主任由主管副區(qū)長兼任，副主任由區(qū)農(nóng)工委書記、區(qū)農(nóng)委主任、區(qū)農(nóng)經(jīng)站站長兼任，辦公室設(shè)在區(qū)經(jīng)管站。區(qū)農(nóng)資委具有對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、指導(dǎo)的行政職能，對出現(xiàn)的重點問題、重大項目進行專項監(jiān)督檢查，加強對產(chǎn)權(quán)改革、股權(quán)管理、“三重一大”、內(nèi)部控制等重要事項的日常監(jiān)督，并定期向區(qū)委、區(qū)政府報告。鎮(zhèn)級層面，各鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)級的農(nóng)資委，主任由鎮(zhèn)黨委書記擔任，由鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)以及經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)經(jīng)、財政、紀檢等科室負責人組成，在管好鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)的同時，監(jiān)督指導(dǎo)各村做好集體資產(chǎn)的管理。

（二）提升管理層級

區(qū)農(nóng)資委對鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織的重大事項進行審議，包括鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革總體方案及清產(chǎn)核資，集體資產(chǎn)量化份額轉(zhuǎn)化成的基金或股份及其分紅，股本變更，整體改建為公司制企業(yè)法人，合并、分立、解散等重大事項，都要事先報區(qū)農(nóng)資委審議。鎮(zhèn)級農(nóng)資委對村級集體經(jīng)濟組織的重大事項進行審議。對土地流轉(zhuǎn)、出租、合同等事項，村民代表大會通過是基礎(chǔ)，還要上鎮(zhèn)農(nóng)資委專題會，由農(nóng)資委審議通過，改變了“村自為戰(zhàn)”的局面。

（三）完善監(jiān)管制度

在原有相關(guān)管理制度的基礎(chǔ)上，海淀區(qū)農(nóng)資委陸續(xù)出臺了《關(guān)于進一步加強海淀區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的實施意見》等十幾項管理制度文件，形成涵蓋產(chǎn)權(quán)改革、土地、征地補償款、資產(chǎn)、合同、財務(wù)、審計等各個方面的集體資產(chǎn)管理制度體系。

（四）強化審計監(jiān)督

區(qū)農(nóng)資委把加大審計監(jiān)督力度、建立長效監(jiān)督機制作為強化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的重要舉措來抓。對于鎮(zhèn)級的農(nóng)用地管理、財務(wù)管理、征地補償使用管理、集體經(jīng)濟合同管理、產(chǎn)權(quán)制度改革等五大重點工作進行定期檢查審計。2014年對鎮(zhèn)、村兩級的集體經(jīng)濟進行審計，覆蓋106個鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織；2015年，又采取“區(qū)對鎮(zhèn)、鎮(zhèn)對村、村對公司”逐級監(jiān)管模式，在全區(qū)范圍內(nèi)開展“三年一輪全覆蓋”審計，截至2016年底，覆蓋率達到83%。同時，聘請社會中介機構(gòu)，對全區(qū)各鎮(zhèn)、村征地補償費管理使用情況進行“拉網(wǎng)式”專項檢查，開展合作開發(fā)房地產(chǎn)和賬外房產(chǎn)清查，查缺補漏，全面防止集體資產(chǎn)流失、防范違規(guī)違紀等問題的發(fā)生。

海淀區(qū)做法的可借鑒意義在于：整合農(nóng)委、農(nóng)經(jīng)站、審計等部門職責，健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的制度體系，從根本上改變集體經(jīng)濟組織及鄉(xiāng)村干部對集體資產(chǎn)處置權(quán)力大、受約束弱的局面，逐步解決“小官巨腐”“都市村官”腐敗等問題，有力保障農(nóng)村集體經(jīng)濟權(quán)益和農(nóng)民利益，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展。

五、加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的對策建議

農(nóng)村集體資產(chǎn)是廣大農(nóng)民多年辛勤積累的寶貴財富，管好用好十分重要。要以提高效益為核心，進一步深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革、創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體制機制，發(fā)揮市場配置資源決定性作用，提高農(nóng)村土地產(chǎn)出率、資產(chǎn)收益率、勞動生產(chǎn)率，推動集體資產(chǎn)保值增值。

（一）制定支持發(fā)展政策，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟

要創(chuàng)造良好的集體經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，減少限制性門檻，在稅收減免、資金支持上給予更多優(yōu)惠。安排專項資金用于農(nóng)村發(fā)展，獎勵扶持能增加集體經(jīng)濟收入的項目，金融機構(gòu)增加信貸扶持農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)。同時，加大配套改革，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。一是深化土地制度改革，探索集約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地政策，爭取試點，加強政策研究，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地更加充分而有保障的權(quán)利。二是加大稅收優(yōu)惠，減輕集體經(jīng)濟組織負擔。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是在合作經(jīng)濟基礎(chǔ)上改革形成的，仍屬于合作經(jīng)濟性質(zhì)，應(yīng)當享受類似于農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠政策。三是進一步加大公共財政對農(nóng)村的投入，加快推進公共服務(wù)均等化，為新型集體經(jīng)濟組織發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

（二）完善法律法規(guī)，明確新型集體經(jīng)濟組織市場主體地位

目前，大多數(shù)集體經(jīng)濟組織與村委會職能界定不清，承擔了很多社會職能，包括村民福利、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供等多項職能，還不是能夠自負盈虧、風險自擔的市場主體。關(guān)鍵是要進一步深化鄉(xiāng)村治理改革，村社分開、政經(jīng)分開，把集體經(jīng)濟組織承擔的社會職能剝離開來。在確保農(nóng)民利益不損失的條件下，針對新型集體經(jīng)濟組織面臨的法律地位缺失、市場主體地位不充分的現(xiàn)實情況，認真組織開展調(diào)查研究，學習和借鑒國內(nèi)省市的先進經(jīng)驗，完善有關(guān)政策法規(guī)。一是進一步明確新型經(jīng)濟組織的法律地位、性質(zhì)、功能和職責。二是進一步明確集體經(jīng)濟組織成員（股東）的標準和進退機制。三是進一步明確新型經(jīng)濟組織外部監(jiān)督管理主體。四是按照公司法，進一步深入推進集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，利用股份合作制、股份公司制的不同優(yōu)勢，打破集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)的封閉性、社區(qū)性，讓集體經(jīng)濟組織走向市場、走向社會，成為獨立的市場主體。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管方式，嚴控集體資產(chǎn)流失和債務(wù)風險

集體資產(chǎn)是農(nóng)民的托底保障，管得好不好，經(jīng)營得好不好，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。特別是征地拆遷村，集體的“錢袋子”鼓了，但經(jīng)營及監(jiān)管難題也隨之而來，投資決策是否科學、土地流轉(zhuǎn)是否合法合規(guī)、征地補償款是否花對地方、經(jīng)營合同簽訂是否公開透明等一系列問題，不僅農(nóng)民普遍關(guān)心，也是政府監(jiān)管部門重點關(guān)注解決的問題。北京也一直在積極探索，2006年就推出了村賬托管制度，加強統(tǒng)計、審計管理。特別是2013年底海淀區(qū)借鑒國資委管理模式成立了農(nóng)資委，對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行審計、合同清理和土地監(jiān)管，保障農(nóng)村集體資產(chǎn)在陽光下運行，同時利用多種手段，促進資產(chǎn)增值。比如，幫助村集體企業(yè)引進職業(yè)經(jīng)理人，在合適的時機推動村集體企業(yè)掛牌上市等，讓農(nóng)村的集體產(chǎn)業(yè)越做越強。

要總結(jié)各種探索改革經(jīng)驗，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度建設(shè)。加強農(nóng)村土地承包管理，推進產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。采取有效措施嚴格控制債務(wù)風險，積極化解債務(wù)，嚴格控制非生產(chǎn)性和經(jīng)營性支出，避免增加新的債務(wù)。提高集體經(jīng)濟科學理財、高效理財水平，進一步推進財務(wù)公開和民主理財工作，公開資產(chǎn)債務(wù)賬面、重大資產(chǎn)處置情況。加大新型集體經(jīng)濟組織審計工作力度，開展專項資金審計和經(jīng)營效益審計等專項審計，加強農(nóng)民負擔監(jiān)管，嚴禁違法、違規(guī)支出，最大限度提高資金使用效益，杜絕資金、資源浪費現(xiàn)象。

（四）加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高集體資產(chǎn)經(jīng)營效益

集體資產(chǎn)經(jīng)營關(guān)鍵是要提高效益，針對實踐中存在的資金、人才、制度等方面的問題，應(yīng)深化改革創(chuàng)新，重點是引進各類社會資本，整體提高集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理水平，在保障成員農(nóng)民權(quán)益的前提下，創(chuàng)新發(fā)展集體經(jīng)濟與社會資本各種形式的混合股份制經(jīng)濟。一是繼續(xù)推動產(chǎn)權(quán)制度改革進度，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的股份合作制企業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位統(tǒng)籌集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理。二是規(guī)范新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營管理，完善股東會、理事會、監(jiān)事會制度和法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范改制后集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理，健全經(jīng)營管理、民主決策與監(jiān)督機制。三是建立完善村級財務(wù)預(yù)決算制度，規(guī)范財務(wù)管理及資產(chǎn)處置程序，保障資產(chǎn)處置合法、公開、透明。四是鼓勵集體經(jīng)濟組織利用資金、資產(chǎn)和資源，以入股、合作、租賃、專業(yè)承包等形式，實現(xiàn)多元化、多層次、多形式經(jīng)營，激發(fā)集體經(jīng)濟發(fā)展活力，提高集體經(jīng)濟經(jīng)營效益。