優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)路徑之探討
——以環(huán)境損害公益訴訟為視角

佘 波 董 濱

江蘇省昆山市人民檢察院，江蘇 昆山 215300

生態(tài)環(huán)境損害處置的落腳點(diǎn)以修復(fù)為終級目標(biāo)。近年來環(huán)境公益訴訟有力推動了生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，但是在修復(fù)治理中也有一些急需解決的問題，深入研究這些問題將有助于推動修復(fù)治理工作。

一、目前環(huán)境損害修復(fù)路徑中存在的主要問題

一是行政處置司法化。隨著環(huán)境污染犯罪懲治力度的不斷加強(qiáng)，行政部門發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染案件后，或移送公安部門偵查；或移交有關(guān)組織或機(jī)關(guān)提起公益訴訟，但法律規(guī)定的“代履行”處置方法基本上廢而不用。環(huán)境類案件司法辦案周期長，污染現(xiàn)場得不到有效處置，極易造成二次污染，對被污染環(huán)境往往不能及時啟動修復(fù)和治理工作。

二是損害追償隨意化。環(huán)保部門掌握著大量的生態(tài)環(huán)境損害案件及相關(guān)證據(jù)，是否移送、向誰移送、何種方式移送等都沒有明確法律依據(jù)，實(shí)踐中隨意性大，造成法律責(zé)任追究上的嚴(yán)重不公。

三是訴訟賠償貨幣化。法院受理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件時，常會要求對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行價(jià)值量化即貨幣化，相比執(zhí)行恢復(fù)原狀即修復(fù)治理的判決，法院更容易推進(jìn)和落實(shí)。

綜上，生態(tài)環(huán)境損害處置不僅是追究責(zé)任，而是要始終抓住修復(fù)治理這一終級目標(biāo)。因此，在優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害處置路徑時，就必須從修復(fù)治理的特性出發(fā)考量損害修復(fù)治理的啟動和進(jìn)程問題。

二、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理的特性

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》確立了賠償磋商和賠償訴訟兩條生態(tài)環(huán)境損害處置路徑。磋商相對訴訟而言，能更早、更節(jié)省費(fèi)用地啟動賠償和修復(fù)等工作，相對而言，訴訟能夠更公正、更有效地解決爭議問題。但在具體設(shè)計(jì)路徑時必須從修復(fù)治理的特性入手，防止修復(fù)治理在訴訟中被貨幣化及拖延滯后的問題出現(xiàn)。

一是修復(fù)治理具有侵權(quán)責(zé)任性，這是污染者承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的基礎(chǔ)。實(shí)踐中對不具有修復(fù)治理能力的污染者可以要求其承擔(dān)修復(fù)治理費(fèi)用或進(jìn)行貨幣化賠償，而對于不少既不具有修復(fù)治理能力又無貨幣賠償能力的污染者，貨幣賠償只能體現(xiàn)在紙上，但生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理卻在整個損害追償過程中遲遲不能啟動。因此，僅從修復(fù)治理的侵權(quán)責(zé)任性出發(fā)來設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境損害處置路徑，修復(fù)治理的終極目標(biāo)難以及時有效實(shí)現(xiàn)。

二是修復(fù)治理具有行政公益性，這決定了修復(fù)治理不能以任何理由被擱置。不論是污染者無修復(fù)治理能力或無貨幣賠償能力，都不能延誤、擱置生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理工作。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，及時啟動并推進(jìn)修復(fù)治理工作應(yīng)當(dāng)是政府及其相關(guān)部門的職責(zé)，而不是全部寄托于司法手段或讓污染者主動承擔(dān)責(zé)任。

三是修復(fù)治理具有專業(yè)復(fù)雜性，這決定了修復(fù)治理過程的長期性和高費(fèi)用。整個修復(fù)治理過程一般短期內(nèi)很難完成，整個過程涉及到專業(yè)性或?qū)ｉT性問題的費(fèi)用支出往往也很高，經(jīng)濟(jì)能力有限的污染者往往難以承擔(dān)。

四是修復(fù)治理具有時間緊迫性，這決定了啟動修復(fù)治理刻不容緩。污染源或污染物在土壤、水、空氣中很容易擴(kuò)散或遷移，修復(fù)治理不及時啟動，會造成損害影響不斷擴(kuò)大，修復(fù)治理難度和費(fèi)用增加。然而，不僅司法追償?shù)闹芷陂L和貨幣化會造成修復(fù)治理啟動的延遲，而且修復(fù)治理前期的損害調(diào)查、評估鑒定等工作周期往往也會影響修復(fù)治理的啟動。因此，在設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境損害處置路徑時，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出修復(fù)治理優(yōu)先的原則。

綜上，在優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理路徑時，應(yīng)當(dāng)全面綜合考量以上特性，為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)開辟一條有效維護(hù)公共利益、促進(jìn)及時治理修復(fù)的順暢路徑。

三、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理路徑的優(yōu)化

一是確立修復(fù)治理優(yōu)先原則?；谛迯?fù)治理的公益性和時間緊迫性等特性，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生或被發(fā)現(xiàn)后，在進(jìn)行損害調(diào)查的同時，應(yīng)當(dāng)同步啟動修復(fù)必要性評估。經(jīng)評估，需要立即啟動修復(fù)治理的，應(yīng)當(dāng)立即開展修復(fù)治理工作。污染者或賠償義務(wù)人可以參與到損害調(diào)查、修復(fù)必要性評估、修復(fù)治理等工作中。

二是明確修復(fù)治理的行政主導(dǎo)性?；趯I(yè)復(fù)雜性、行政公益性等特性，決定了修復(fù)治理必須以行政主導(dǎo)為主。司法主導(dǎo)因難以權(quán)威高效、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)運(yùn)用各類行政資源，難以實(shí)現(xiàn)修復(fù)目標(biāo)。相比之下，行政主導(dǎo)可以較好調(diào)用各類專業(yè)性資源和行政性資源，強(qiáng)有力地推動修復(fù)工作。

三是侵權(quán)責(zé)任司法追償以貨幣為主。雖然環(huán)境修復(fù)治理應(yīng)當(dāng)行政主導(dǎo)，但并不因此而免除污染者的侵權(quán)責(zé)任，仍要對其司法追償。但“誰污染誰賠償、誰損害誰修復(fù)”的原則在生態(tài)環(huán)境損害追償領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)修正為“誰污染誰賠償、誰損害誰賠償”，即司法追償應(yīng)當(dāng)以貨幣化賠償為主。所有與費(fèi)用損失賠償和爭議分歧解決有關(guān)的問題，都應(yīng)當(dāng)通過自愿磋商或司法訴訟的方式進(jìn)行解決。

總之，在優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理路徑時，應(yīng)當(dāng)本著“修復(fù)治理優(yōu)先向前、賠償及解決紛爭向后”的理念和原則進(jìn)行設(shè)計(jì)，這樣既可以解決修復(fù)治理拖延擱置的問題，也可以充分發(fā)揮行政的高效性、執(zhí)行性等優(yōu)勢和司法的公正性、權(quán)威性等優(yōu)勢，在修復(fù)治理、司法執(zhí)行、社會公共利益維護(hù)、當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)等多方面實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。