城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探討

王海婷

中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510800

十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》，也是中央對(duì)宅基地的探索使用的一個(gè)重大舉措，學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的討論非常熱烈，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，需要保護(hù)農(nóng)民利益不受損害，又滿足了市場(chǎng)整合資源的訴求，只有對(duì)問(wèn)題的現(xiàn)狀進(jìn)行充分的調(diào)查研究，才能尋找出多方共贏的道路。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境

宅基地是農(nóng)民的根本，宅基地問(wèn)題是現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)所在，我國(guó)特有的宅基地制度是社會(huì)主義改造之后形成的土地使用權(quán)與所有權(quán)相分離制度，而這個(gè)制度也在一定時(shí)期對(duì)我國(guó)廣大農(nóng)村起了一個(gè)很大的穩(wěn)定作用，但是隨著社會(huì)迅猛發(fā)展，現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，在解決現(xiàn)階段宅基地問(wèn)題引發(fā)的矛盾中，顯得力不從心，這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村上。

(一)城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在必要性與緊迫性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，使得城市內(nèi)的土地資源變得稀缺，城市土地供應(yīng)不足嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求城市用地向外擴(kuò)張。城市向外擴(kuò)張，首先是需要向城鄉(xiāng)結(jié)合部擴(kuò)張，在很多城市中，城鄉(xiāng)結(jié)合部已經(jīng)納入了城市發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，作為城市發(fā)展的后備力量。同時(shí)，宅基地制度限制了城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用率，引發(fā)了城鄉(xiāng)結(jié)合部臟亂差等諸多問(wèn)題。城鄉(xiāng)結(jié)合部已經(jīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必需品。其中首當(dāng)其沖的是將城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合城市發(fā)展用地。

(二)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)

國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押與向本集體外流轉(zhuǎn)持否定態(tài)度?，F(xiàn)階段我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)見(jiàn)于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理 嚴(yán)禁炒賣土地的通知》等法律法規(guī)與管理規(guī)定，都十分嚴(yán)格限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。2015年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，雖然使宅基地制度改革試點(diǎn)工作向前邁進(jìn)了一步，具有一定的積極意義，房地事實(shí)上的不可分離，必然會(huì)涉及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，且相關(guān)配套并沒(méi)有細(xì)化，使得可操作性不強(qiáng)。

(三)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿不高

一方面，宅基地房屋成為城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的主要收入。城鄉(xiāng)結(jié)合部除宅基地外的大部分土地被征收情況普遍，造成農(nóng)民失地，這些土地的職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、商業(yè)、居住區(qū)以及其他職能。城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的部分收入來(lái)源于集體經(jīng)濟(jì)分紅，同時(shí)隨著大量外來(lái)人員的涌入，租用大量農(nóng)民房，農(nóng)民將宅基地建高層用于出租，收取房租成為城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的主要收入；另一方面，宅基地是城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民最后的生活保障，如果失去宅基地，意味著農(nóng)民失去基本生存保障，又由于農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍不高，無(wú)職業(yè)技術(shù)等因素，農(nóng)民在就業(yè)方面沒(méi)有較好保障，很快會(huì)變成城市貧民，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。

(四)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)大量存在

盡管有中央明令禁止宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，但事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，如小產(chǎn)權(quán)房等涉及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易行為已經(jīng)大量存在，北京、上海、深圳、廣州等一線城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地出租、買賣情況普遍。更深層的是政府壟斷了宅基地的流轉(zhuǎn)，在政府、開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民之間，農(nóng)民天然處于弱勢(shì)地位，過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)中，在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民利益往往最得不到保障。雖然政府征地時(shí)需要對(duì)農(nóng)民作出補(bǔ)償，但往往與市場(chǎng)價(jià)格差距巨大，政府低價(jià)從農(nóng)民手中征收了土地，按市場(chǎng)價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商，從中獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益，使得農(nóng)民對(duì)政府喪失信任。以致城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民更愿意將宅基地盡可能地以各種形式推向市場(chǎng)，以獲得較為接近土地市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格，用以保障自己的利益。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

立法層面保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的利益。國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的壟斷，城鄉(xiāng)結(jié)合部要實(shí)現(xiàn)城市化，要求集體土地必須國(guó)有化，只有通過(guò)政府，才能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)人需要在這場(chǎng)交易中，享受城市化進(jìn)程中的收益。立法上需要將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引入市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值。同時(shí)，農(nóng)民將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，失去了土地的保障，因農(nóng)民自身文化、技能等因素，還需要建立有力的社會(huì)保障機(jī)制，讓農(nóng)民無(wú)后顧之憂。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的探索

(一)構(gòu)建良好的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，現(xiàn)政策上，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件十分苛刻。城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)地下交易普遍，很大程度上反映的是相關(guān)法律法規(guī)及管理制度的空白，構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的體系，直面現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，處理好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中各個(gè)環(huán)節(jié)，讓宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村有很大的作用。

(二)加強(qiáng)宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記

確權(quán)工作是權(quán)利主體劃分，防患于未然的前提。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》建立了不動(dòng)產(chǎn)登記制度，必然要將宅基地納入登記范圍，對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行登記，能夠保障農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律效力，防止違規(guī)行為的發(fā)生。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，違建、亂搭建的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，確權(quán)登記有利于政府管理及調(diào)控，減少流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛，有利于合法合規(guī)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。

(三)建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場(chǎng)

土地歷來(lái)都是農(nóng)民的命根子，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的重視體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民權(quán)利的重視，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地交易市場(chǎng)，交易各方處于平等的地位，引入第三方土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，用市場(chǎng)化的手段決定成交價(jià)格，規(guī)范市場(chǎng)的交易行為，使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益，兼顧農(nóng)民的居住權(quán)。地方政府做好指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督工作，提供信息發(fā)布、簽約指導(dǎo)、價(jià)格評(píng)估等服務(wù)，做好“守夜人”的角色。

(四)建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配制度

城鄉(xiāng)結(jié)合部由于處于城市邊緣，周邊地價(jià)高，而此時(shí)要求宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，變成適合城市發(fā)展用地，按現(xiàn)在征用宅基地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民獲得的收益十分低，分配收益制度遵循初次基于產(chǎn)權(quán)，二次分配基于稅制的原則，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益歸于農(nóng)民所有，國(guó)家可以通過(guò)稅收等合理分配宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益。農(nóng)村集體內(nèi)部的分配，可以因地制宜，制定符合本地可持續(xù)發(fā)展的分配制度，可參照先進(jìn)地區(qū)的做法，比如中山市的“5311”模式，即50%用于村民的社會(huì)保障安排，30%分配給村民，10%用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，其余10%用于集體經(jīng)濟(jì)組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)鼓勵(lì)村民將分配所得收益以股份方式投入，發(fā)展股份集體經(jīng)濟(jì)。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部的地理位置特殊，是城市發(fā)展的潛力所在。社會(huì)進(jìn)步一直在呼吁宅基地使用權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，這是一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的改革，需要從有利于全局的角度考慮，適合我國(guó)發(fā)展需要。本文探討了城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，指出了現(xiàn)存的問(wèn)題，提出了建議，設(shè)想了相關(guān)配套制度，希望可以為現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供參考。