當(dāng)代金融風(fēng)險(xiǎn)下的政府監(jiān)管

欒玫鈺

蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)，甘肅 蘭州 730030

政府監(jiān)管，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約。本文目的在于剖析當(dāng)前金融環(huán)境下政府監(jiān)管存在的問(wèn)題，并提出這些問(wèn)題的多種解決辦法。目前已有較多學(xué)者對(duì)這一領(lǐng)域多有涉足，雖存在的觀點(diǎn)各不相同，但有大的趨勢(shì)，尋求統(tǒng)一監(jiān)管、宏觀監(jiān)管，國(guó)際合作，多方協(xié)調(diào)等，現(xiàn)已成為主流觀點(diǎn)。本文主要從法學(xué)的角度來(lái)進(jìn)行分析，引用2009-2016核心期刊中的文獻(xiàn)，目前該領(lǐng)域爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于應(yīng)選用何種監(jiān)管模式。

一、監(jiān)管模式

自1992年證監(jiān)會(huì)成立、1998年保監(jiān)會(huì)成立、標(biāo)志著證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)(人民銀行)分業(yè)管理的金融監(jiān)管體制形成；2003年，銀監(jiān)會(huì)成立，使得對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管也走上專(zhuān)業(yè)化的道路，金融監(jiān)管正式形成一行三會(huì)的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管體制。傳統(tǒng)上，我國(guó)金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)都是建立在“分業(yè)監(jiān)管”理念基礎(chǔ)之上的：銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行和信托業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)，保監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)則分別“對(duì)口”保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與證券業(yè)務(wù)，而人民銀行不但要執(zhí)行貨幣政策，而企業(yè)要監(jiān)管支付體系的運(yùn)作。

雖然我們實(shí)行三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)合會(huì)議制，并在分工合作、監(jiān)管信息交流、甚至重大監(jiān)管事項(xiàng)磋商等取得了一定的成就。但是，這并不能從根本上解決專(zhuān)業(yè)化分工監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營(yíng)之間的沖突，而且不能依據(jù)全部的監(jiān)管信息預(yù)防監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管過(guò)度、監(jiān)管空白時(shí)有發(fā)生。國(guó)內(nèi)教授袁達(dá)松教授認(rèn)為，應(yīng)建立宏觀監(jiān)管機(jī)制，而且包涵監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限授予和設(shè)置。趙淵、羅培新教授認(rèn)為，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的職能在于成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管主體(例如“國(guó)家金融監(jiān)督管理委員會(huì)”)，從而實(shí)現(xiàn)由“多頭管理”朝“統(tǒng)一管理”方向的逐漸過(guò)渡，有助于提升我國(guó)金融監(jiān)管的效率。楊松、張永亮教授指出，根據(jù)系統(tǒng)論，宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)在于維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。其存在的前提是由于金融系統(tǒng)中存在非線性效應(yīng)，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行和安全并不能保證整個(gè)金融系統(tǒng)的有效和穩(wěn)健，王平教授認(rèn)為，應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一管理，取消現(xiàn)行的三方聯(lián)席會(huì)議制度。

我們從國(guó)外的監(jiān)管模式來(lái)分析中國(guó)的監(jiān)管模式，例如，自歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，英國(guó)意識(shí)其缺少對(duì)于監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管模式從“三方共治”到“雙峰監(jiān)管”；日本的金融監(jiān)管則注重監(jiān)管工作的一致性和協(xié)調(diào)性，其將進(jìn)入業(yè)作為統(tǒng)一整體進(jìn)行監(jiān)管，由最高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)一體化監(jiān)管模式；德國(guó)法制環(huán)境非常清晰、透明，其根據(jù)銀行監(jiān)管，對(duì)于監(jiān)管的現(xiàn)有監(jiān)管政策監(jiān)管銀行服務(wù)，施行適合于銀行業(yè)務(wù)的審慎監(jiān)管模式。

中國(guó)現(xiàn)有監(jiān)管模式存在弊端，已經(jīng)不符合現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。對(duì)監(jiān)管模式進(jìn)行改革是刻不容緩的，介于上述學(xué)者對(duì)我國(guó)監(jiān)管模式改進(jìn)的提議，我贊同由政府授權(quán)成立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由政府指導(dǎo)制定監(jiān)管原則、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

二、消費(fèi)者、投資者的保護(hù)

金融消費(fèi)者作為特殊消費(fèi)者，理當(dāng)和普通消費(fèi)者一樣，受到消費(fèi)者保護(hù)法的保護(hù)。金融市場(chǎng)看起來(lái)繁榮昌盛，而監(jiān)管者也被其表面的光彩奪目所迷惑，從而忽略對(duì)消費(fèi)者和投資者的保護(hù)。

在金融領(lǐng)域保護(hù)消費(fèi)者和投資者，讓其免于遭受金融服務(wù)提供者之害，這也是金融監(jiān)管的基本目標(biāo)。在多次金融風(fēng)暴過(guò)后，金融消費(fèi)者、投資者的損失都是巨大的，原因是其數(shù)量多，那么在金融領(lǐng)域保護(hù)消費(fèi)者和合法權(quán)益也是至關(guān)重要。國(guó)內(nèi)教授藍(lán)虹、穆?tīng)?zhēng)社指出，我國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管體制，可以考慮對(duì)“一行三會(huì)”的統(tǒng)一對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，并指導(dǎo)“一行三會(huì)”的消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)按照其職責(zé)分工協(xié)調(diào)運(yùn)作。楊松、張永亮教授指出，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則應(yīng)信守保護(hù)消費(fèi)者、投資者的原則，培植市場(chǎng)信用，警惕監(jiān)管不力，恪守監(jiān)管公正原則，不可因保全做大市場(chǎng)而偏離保護(hù)消費(fèi)者的目標(biāo)。高田甜、陳晨教授指出，短期內(nèi)的當(dāng)務(wù)之急是建立并完善消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，在明確“一行三會(huì)”金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)的職權(quán)職責(zé)基礎(chǔ)上，建立起聯(lián)席會(huì)議、部門(mén)間信息交流以及對(duì)金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)業(yè)務(wù)、跨市場(chǎng)準(zhǔn)入、現(xiàn)場(chǎng)檢查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、合作機(jī)制與責(zé)任追究等協(xié)調(diào)，以確保金融行業(yè)間規(guī)則一致性。

我國(guó)對(duì)于金融消費(fèi)者、投資者的保護(hù)力度不夠，致使其一次一次成為金融風(fēng)險(xiǎn)中的犧牲品，我國(guó)學(xué)者對(duì)其所做的論述還不能徹底解決當(dāng)前面臨的問(wèn)題，我認(rèn)為，不但要建立統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)原則，更要注重政府對(duì)公眾的教育，及時(shí)的信息披露，建立專(zhuān)門(mén)金融消費(fèi)者機(jī)構(gòu)，提供金融消費(fèi)者的教育、基本信息。不斷完善對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)工作，將金融風(fēng)暴對(duì)消費(fèi)者的傷害降到最低。

三、地方政府的監(jiān)管缺失

地方金融監(jiān)管是整個(gè)金融監(jiān)管中最基礎(chǔ)的一個(gè)環(huán)節(jié)，如果地方金融監(jiān)管出現(xiàn)紕漏，那勢(shì)必整個(gè)金融監(jiān)管都會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。因此，要保證建立完善、健全的地方政府監(jiān)管制度。

現(xiàn)行中央垂直金融監(jiān)管框架下，地方金融管理薄弱且相關(guān)法律缺失。所以，必須加強(qiáng)地方金融管理法律制度的建設(shè)，并急需一套完整的方案來(lái)調(diào)節(jié)這一現(xiàn)象。國(guó)內(nèi)教授單飛躍、吳好勝認(rèn)為，我們要建立地方金融管理的法律目標(biāo)，明確地方金融管理權(quán)利的邊界，并建立起地方的金融管理法律制度基本框架。武晨教授認(rèn)為，金融監(jiān)管目標(biāo)要與地方分權(quán)的法制化框架相適應(yīng)，金融監(jiān)管目標(biāo)模式應(yīng)做適當(dāng)調(diào)試，形成科學(xué)合理、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能分工與協(xié)作機(jī)制。更加注重中央和地方的協(xié)同合作的關(guān)系。劉志偉教授認(rèn)為，在短期之內(nèi)，中央與地方經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)無(wú)法獲得有效突破的情形下，如欲單獨(dú)完成地方金融監(jiān)管權(quán)的理性歸位，則只能通過(guò)制度的創(chuàng)新來(lái)達(dá)致，具體包括防止地方金融監(jiān)督被干預(yù)或?yàn)E用的程序控制、中央督查式的地方獨(dú)立監(jiān)管以及通過(guò)社會(huì)權(quán)力的引入來(lái)彌補(bǔ)中央和地方民主監(jiān)督的缺失。

我們依舊從國(guó)外的關(guān)于地方政府金融監(jiān)管的方式來(lái)規(guī)劃我們的模式，以美國(guó)為代表的實(shí)行兩級(jí)多元銀行監(jiān)管體制，即對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理有貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、及州政府銀行多家機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)。美國(guó)銀行則分為聯(lián)邦法銀行、州法銀行。聯(lián)邦法銀行設(shè)立是由貨幣監(jiān)理署認(rèn)可，并受聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。而州法銀行其設(shè)立與運(yùn)營(yíng)受各州政府銀行監(jiān)管；法國(guó)、德國(guó)的一級(jí)多元銀行監(jiān)管體制則是金融監(jiān)管集于中央，政府對(duì)銀行協(xié)調(diào)和控制則是有聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)督局以及聯(lián)邦銀行的配合下進(jìn)行的；以英國(guó)和日本為主的集中單一管理體制，使得監(jiān)管權(quán)限集中于某個(gè)中央機(jī)構(gòu)，基本都由中央銀行或者金融管理局負(fù)責(zé)，可以使金融監(jiān)管權(quán)得以高度集中，并且從央行分離且金融管理的職能。

地方金融監(jiān)管真空，監(jiān)管重疊的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，然而要杜絕這一現(xiàn)象是任重而道遠(yuǎn)的，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，首先，要保證中央和地方協(xié)同合作的關(guān)系，制定一個(gè)科學(xué)統(tǒng)一的管理方案，中央監(jiān)督地方政府的執(zhí)行。其次，在中央和地方外，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)“反監(jiān)督”部門(mén)，來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的工作，使每個(gè)工作部門(mén)能夠被制約。最后，引入社會(huì)勢(shì)力來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管更加透明，提高政府公信力。地方金融監(jiān)管的正常運(yùn)行，對(duì)于保障地方金融業(yè)平穩(wěn)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，所以我們要力竭做好地方金融監(jiān)管工作。

四、監(jiān)管部門(mén)之間的溝通問(wèn)題

監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊，有極大的原因在于監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)工作的不到位。監(jiān)管各部門(mén)之間信息不通暢，不對(duì)稱，有利的爭(zhēng)著監(jiān)管賺取“油水”，造成監(jiān)管重疊；相反，有些監(jiān)管起來(lái)麻煩，大家就都不管了，繼而造成監(jiān)管漏洞。所以解決這一問(wèn)題在金融監(jiān)管過(guò)程中也是極為重要的。

由于部分監(jiān)管的缺失和監(jiān)管重疊，我們迫切需要找到一個(gè)能夠有效治理這一問(wèn)題的方法，來(lái)解決這方面的漏洞。國(guó)內(nèi)教授陳賦彬教授認(rèn)為，應(yīng)實(shí)行國(guó)務(wù)院直屬金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)機(jī)制，委員會(huì)由中國(guó)人民銀行和其他監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人組成，有適當(dāng)權(quán)利和能力來(lái)制定機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)方式、協(xié)調(diào)內(nèi)容及配套的程序性規(guī)則，對(duì)“三會(huì)”的監(jiān)管合作形成硬約束，從而避免“三會(huì)”間級(jí)別相等、互不買(mǎi)賬、各自為政的局面。王建文、奚方穎教授認(rèn)為，要進(jìn)行跨境立法合作。立法時(shí)，要考慮國(guó)際國(guó)家有關(guān)法律的相應(yīng)規(guī)定，避免法律沖突，使得立法與國(guó)際相接軌。進(jìn)行跨境司法合作，我國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立起與國(guó)際組織及國(guó)際金融監(jiān)管當(dāng)局網(wǎng)絡(luò)金融監(jiān)管系統(tǒng)的合作，盡量避免國(guó)際司法管轄權(quán)的沖突問(wèn)題。最后，資源共享。王建文、奚方穎教授更加注重國(guó)際上監(jiān)管的交流溝通問(wèn)題。藍(lán)虹、穆?tīng)?zhēng)社交涉歐認(rèn)為，要建立主監(jiān)管制度與監(jiān)管溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。我們要結(jié)合“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管體制，將我國(guó)央行作為實(shí)施金融體系監(jiān)管的主體，并維護(hù)金融穩(wěn)定，明晰“一行三會(huì)”監(jiān)管職責(zé)的范圍，建立新型監(jiān)管體制與溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)跨部門(mén)的溝通機(jī)構(gòu)，匯集各部門(mén)信息，防止信息不對(duì)稱；發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)；分配監(jiān)管職責(zé)，各司其職，以防出現(xiàn)監(jiān)管漏洞、監(jiān)管重疊等現(xiàn)象。切實(shí)維護(hù)好我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康、平穩(wěn)的發(fā)展。

在我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下，金融風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)潛在的風(fēng)暴，隨時(shí)都有可能發(fā)生，本文暫且就監(jiān)管模式，金融消費(fèi)者、投資者保護(hù)，地方金融監(jiān)管的缺失，以及監(jiān)管部門(mén)之間的溝通問(wèn)題做了淺顯的分析。然而現(xiàn)存的金融風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這四個(gè)漏洞，還有更多的等待人們?nèi)ネ晟啤?/p>