地方政府性債務(wù)問題淺析

呂海東

一、地方政府性債務(wù)涵義

地方政府性債務(wù),是指地方政府作為債務(wù)人,按照合同或協(xié)議約定,依法向債權(quán)人償付資金的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)表現(xiàn)形式。從地方政府層級(jí)來看,主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府負(fù)債,債務(wù)可分為直接債務(wù)和或有債務(wù),直接債務(wù)是指能預(yù)測(cè)和控制的債務(wù),是確定性的債務(wù),屬既定債務(wù),無論在什么情況下都需要償付的債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)是指由某一或有事項(xiàng)引發(fā)的債務(wù),能否能轉(zhuǎn)為確定性債務(wù)須由未來事項(xiàng)發(fā)生或不發(fā)生來決定,但我國或者債務(wù)額度大,隱蔽性強(qiáng)。

2013年12月30日,國家審計(jì)署公布全國各級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果,截至2013年6月底,全國各級(jí)政府債務(wù)余額30.26億元,其中:具有償還責(zé)任的債務(wù)20.69萬億元,具有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.92萬億,可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.65億元。直接償付債務(wù)占比68.37%。負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中,中央債務(wù)9.81億元,地方債務(wù)10.88億元,地方占比52.58%。地方債務(wù)是一把“雙刃劍”,適度的地方政府債務(wù),可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,提高政府綜合服務(wù)能力水平,但是,政府過度舉債,可能會(huì)降低其執(zhí)行力,誘發(fā)不隱定現(xiàn)象發(fā)生,直接影響政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以,我們必須要清醒認(rèn)識(shí)我國當(dāng)前的地方債務(wù)規(guī)模,償債風(fēng)險(xiǎn),積極制定政策,合理控制債務(wù)規(guī)模,保障地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模大

據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2017年末,我國政府債務(wù)余額29.95萬億元,其中:中央國債余額13.48萬億元,地方政府債務(wù)余額16.47萬億元,地方政府債務(wù)占比55%,地方政府負(fù)債率36.2%,比上年下降0.5個(gè)百分點(diǎn),資產(chǎn)負(fù)債率雖略有下降,但地方政府性債務(wù)總體規(guī)模,占比卻增長較大。在我國省、地(市)、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府中,處于末端的基層政府債務(wù)壓力較大,基層政府為維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行支出形成的收支“硬缺口”和用于改善民生,投到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目等方面的投資形成的“軟缺口”,一手抓服務(wù),一手抓建設(shè),使地方政府預(yù)算入不敷出,資金缺口嚴(yán)重。

（二）政績觀操縱

一些地方政府官員為追求GDP的快速增長,為提拔重用、仕途晉升鋪路,一些地方領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)大量舉債建設(shè)政績工程,“面子”工程,離任時(shí)一走了之,債務(wù)留給下屆政府。對(duì)于地方政府官員而言,誰借的越多,干的事越多,誰的政績就越大,尤其在各級(jí)政府換屆選舉前一、二年,這種比、超現(xiàn)象相當(dāng)濃厚。

（三）隱性債務(wù)多

隱性債務(wù)特點(diǎn)是隱蔽性強(qiáng),透明度差。一些地方政府巧借名目,投機(jī)取巧,以公司、企業(yè)或項(xiàng)目的名義進(jìn)行舉債融資,由政府向債權(quán)人提供擔(dān)保,間接借債用于項(xiàng)目投資,有的項(xiàng)目盲目投資,前期論證不足,影響投資收益回報(bào)率的因素考慮不充分等原因,造成投資失敗,不能償還到期債務(wù),除項(xiàng)目投資外,地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社保基金缺口等債務(wù)也直接或間接地體現(xiàn)在政府債務(wù)之中。由于隱性債務(wù)數(shù)額大,種類多,形成復(fù)雜,風(fēng)險(xiǎn)度高,一些地方政府難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)出債務(wù)總額。

（四）政府公信力降低

一些地方政府舉債后,由于資金緊張,經(jīng)常被債權(quán)人圍堵,銀行賬戶被查封,一些政府的辦公秩序不穩(wěn)定,社會(huì)矛盾突出。個(gè)別政府舉債建造豪華辦公樓,購置超標(biāo)小汽車,社會(huì)矛盾突出,一些地方政府成了“賴賬政府”,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。

（五）經(jīng)濟(jì)落后，償債能力低

一些地方政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,稅收收入有限,還債缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,償債能力低,違約情況嚴(yán)重。一些基層政府未能如期償債,本息額不斷累積,資產(chǎn)負(fù)債率攀升,經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流量不佳,融資能力下降,償債能力惡化。

（六）管理松懈，償債責(zé)任不清

一些地方政府債務(wù)資金多部門融資,管理分散,一些債務(wù)融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確,例如一些地方政府通過發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局等部門申請(qǐng)的項(xiàng)目,需要一定的配套資金,籌資自然由財(cái)政等相關(guān)部門去融資來解決資金問題,融資擔(dān)保一般由各級(jí)地方政府主管部門來負(fù)責(zé),績效由相關(guān)部門來考核,從項(xiàng)目申請(qǐng)到資金落實(shí),到后期償債,績效考評(píng),基本上由不同的部門來管理,多部門管理,極易造成部門間的權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一,缺乏有效銜接和溝通,一些借貸資金缺乏有效的管理,償付責(zé)任主體模糊不清。

三、地方政府債務(wù)形成的原因

（一）財(cái)稅體制不完善

1994年國家分稅制改革,2016年度我國營改增全面實(shí)施,由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等,導(dǎo)致地方財(cái)政吃緊。據(jù)調(diào)查,1994年至2002年期間,中央與地方財(cái)權(quán)收繳比為52∶48,而中央與地方的事權(quán)比則為30∶70,由于地方政府還要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性建設(shè)等資金投入,地方政府產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)慢,經(jīng)濟(jì)效益不景氣,稅收增收滯后,地方財(cái)力匱乏,地方政府錢少事多,龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的碰撞,產(chǎn)生了巨大的資金缺口,為完成各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo),地方政府只能靠舉債度日。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不平衡

目前,國家實(shí)施積極的財(cái)政政策,必要時(shí)發(fā)行一定數(shù)量的國債來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,國債資金主要用于投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)間長,見效慢,而且國債項(xiàng)目需要一定的地方資金配套,一些地方政府財(cái)力有限,只好通過融資來解決。我國地域廣闊,地區(qū)間發(fā)展不平衡,一些資金向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)傾斜,一些轉(zhuǎn)移支付是靠專項(xiàng)補(bǔ)助進(jìn)行的,補(bǔ)助額度、標(biāo)準(zhǔn)沒有嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù),資金分配不透明,撥款隨意,有的資金沒有得到合理利用,由于專項(xiàng)補(bǔ)肋,無法串項(xiàng)使用,一些地方政府最基本服務(wù)所需的財(cái)政資金難以得到保障,由于項(xiàng)目間資金無法進(jìn)行彌補(bǔ),加之,轉(zhuǎn)移支付制度的滯后,區(qū)域間財(cái)力分配不均,導(dǎo)致一些地方政府舉債現(xiàn)象發(fā)生。

（三）政府職能定位不清晰

一些地方政府承擔(dān)市場(chǎng)、企業(yè)應(yīng)該做的事,地方政府與市場(chǎng)存在邊界,未完全理順。例如黑龍江農(nóng)墾總局既要承擔(dān)糧食生產(chǎn)經(jīng)營,還要承擔(dān)區(qū)域的行政管理和公共服務(wù)職能,可以說一定程度上行使政府職能,具有一手抓企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,一手抓社會(huì)微觀事務(wù)活動(dòng)的雙重職能。由于政府職能定位模糊,機(jī)制,體制不暢,導(dǎo)致政府不像政府,企業(yè)不像企業(yè),存在諸多方面存在先天不足。一些地方政府靠舉債形成的投資的項(xiàng)目由于投資回報(bào)率低,造成負(fù)債累累、舉步為艱,存在政府關(guān)門窘迫境地。

（四）行政運(yùn)行成本過高

我國行政架構(gòu)包含五個(gè)層級(jí),基本上上下一般粗,有的成金字塔形,一般縣市常設(shè)辦公機(jī)構(gòu)近40個(gè),不含非常設(shè)機(jī)構(gòu),基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)五大班子領(lǐng)導(dǎo)崗位配置到位,可謂一應(yīng)俱有,有的地方行政管理費(fèi)高出當(dāng)?shù)刎?cái)政支出近20倍,行政機(jī)構(gòu)繁雜,層級(jí)過多,人浮于事,導(dǎo)致工作效率低下,財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。

（五）追逐政績觀

一些地方官員為了“形象工程”和“政績工程”,不惜舉借外債,盲目上項(xiàng)目,造“政績”。一些政府官員只顧借錢,不計(jì)成本、效益和風(fēng)險(xiǎn)。政府績效評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不完善,一些地方人大對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算調(diào)整往往流于形式,走過場(chǎng),一些調(diào)整項(xiàng)目,如額度小基本上不上會(huì)討論研究,借款收支事項(xiàng),也未列入政府預(yù)算管理。政務(wù)、財(cái)務(wù)等信息披露機(jī)制不完善,缺乏對(duì)地方政府的信用評(píng)估和項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益綜合評(píng)價(jià)。

四、地方政府債務(wù)解決的對(duì)策

（一）完善財(cái)稅政策，適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)

國家要不斷完善財(cái)稅管理體制改革,要從法律上明確各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。明晰中央、地方職權(quán)范圍,健全財(cái)稅政策,適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)范圍,適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)稅收入來源,基本實(shí)現(xiàn)自給自足。加強(qiáng)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范能力建設(shè),擴(kuò)大稅收分享中地方財(cái)政分享的比例。實(shí)行決策責(zé)任與籌資責(zé)任一致性原則,對(duì)于中央和地方共有的職能,屬地方管轄的事務(wù),由地方負(fù)責(zé),超出部分事務(wù),由中央政府出面協(xié)調(diào)解決,并予以資金支持,做到中央與地方政府、地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分的明確化、法制化。

（二）健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)能力均等化

國家要不斷加大對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度,滿足政府公共服務(wù)所需資金的最基低需求。由于我國財(cái)源分布不均衡,行政區(qū)域范圍大,一些地區(qū)擁有高稅基,我國稅收體系相對(duì)統(tǒng)一,但財(cái)政支出成本由于地域不同,會(huì)存在一定的差異,有些地區(qū)支出成本較高,有些地區(qū)支出成本相對(duì)較低,不同地區(qū)提供相同水平的公共服務(wù)需要不同的財(cái)政支出,為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,需要通過轉(zhuǎn)移支付的方式來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后或支出成本較高的地區(qū)政府資金需求。國家要加大省級(jí)轉(zhuǎn)移資金支付力度,促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,保障基層政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）減少行政管理層級(jí)，降低政府運(yùn)行成本

目前,我國五級(jí)財(cái)政體制,嚴(yán)重影響了財(cái)政體制正常運(yùn)行,導(dǎo)致地方財(cái)政吃緊,層次過多造成效率低下,機(jī)構(gòu)臃腫,體制成本龐大。國家可以適當(dāng)嘗試“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”、取消市級(jí)(地級(jí)市)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理,變“市管縣”為“市縣分治”,減少層級(jí)管理。地方政府還應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要,減少本級(jí)地方政府行政機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量,減少行政運(yùn)行成本。

（四）厘清政府職能，加大政府職能轉(zhuǎn)變

2018年3月,中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》,方案以職能優(yōu)化、協(xié)同高效為出發(fā)點(diǎn),改革機(jī)構(gòu)設(shè)置,優(yōu)化職能配置,深化職能轉(zhuǎn)變,提高效率效能,加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面職能,把政府曾承擔(dān)的應(yīng)由企業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用擔(dān)負(fù)的事權(quán)分離出來,地方政府只擔(dān)負(fù)起有限的公共管理和服務(wù)職能,將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)更多地讓渡給市場(chǎng),使其投資圍繞基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件的公益性投資項(xiàng)目,還原政府服務(wù)本質(zhì),減輕地方政府債務(wù)壓力。

（五）加強(qiáng)預(yù)算管理，合理控制債務(wù)增長

各級(jí)地方政府要加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理,預(yù)算編審機(jī)構(gòu)要負(fù)起責(zé)任,嚴(yán)禁編制赤字預(yù)算,細(xì)化預(yù)算支出項(xiàng)目,提高預(yù)算的透明度,控制預(yù)算外資金流動(dòng)。建立權(quán)責(zé)對(duì)等的考核機(jī)制,積極建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,并將該報(bào)告制度作為實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理能力現(xiàn)代化的重要手段。建立規(guī)范的信息披露制度,尤其政府債務(wù)信息公開披露制度,增強(qiáng)地方債務(wù)的公開透明度。建立健全或有負(fù)債的統(tǒng)計(jì)與核算體系,認(rèn)真清查間接債務(wù)和隱性債務(wù),準(zhǔn)確把握地方政府債務(wù)規(guī)模,根據(jù)債務(wù)償還期限和種類制訂合理的償付計(jì)劃,積極籌措資金,避免債務(wù)支付風(fēng)險(xiǎn)。

（六）樹立正確的政績觀，合理確定考核指標(biāo)

各級(jí)地方政府應(yīng)建立完善的行政管理體制,合理確定領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的考核指標(biāo),改革地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部任用制度,將地方政府債務(wù)增長指標(biāo)納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)范疇,避免盲目追求政績搞短期行為,重大項(xiàng)目選取要注重考評(píng)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出效應(yīng),嚴(yán)禁為追逐個(gè)人晉升,違背人民受托責(zé)任要求和道德約束,搞個(gè)人主義行為。政府要積極尋求最優(yōu)的的資債資金結(jié)構(gòu),合理舉借債務(wù)。要充分發(fā)揮人民群眾在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的監(jiān)督作用,不斷加強(qiáng)市場(chǎng)、社會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督和約束。