科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)實(shí)施路徑淺析
——以H所為例

吳 昊

2015年,財(cái)政部提出明確要求,要以全面推進(jìn)、科學(xué)規(guī)劃、問題導(dǎo)向、共同治理為原則,以健全內(nèi)部控制體系、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、建立內(nèi)部控制報(bào)告及監(jiān)督檢查制度為重點(diǎn),到2020年建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。這是對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運(yùn)行的進(jìn)一步指導(dǎo)和對相關(guān)規(guī)定的明確,也體現(xiàn)了國家全面推廣完善內(nèi)部控制建設(shè)的決心。

H所是從事農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的事業(yè)單位,為了有效防控風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)一步提高單位內(nèi)部管理水平,自2015年起,H所緊密結(jié)合科研事業(yè)單位工作實(shí)際,以問題為導(dǎo)向,積極開展內(nèi)控的建立與實(shí)施,在工作中不斷完善內(nèi)控,通過完善內(nèi)控進(jìn)一步推動工作效率,有效實(shí)現(xiàn)了權(quán)力制衡,內(nèi)控規(guī)范的貫徹實(shí)施取得了初步成效。

一、內(nèi)控體系建設(shè)的實(shí)施路徑

為深入貫徹落實(shí)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會〔2012〕21號)、《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會〔2015〕24號)、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》(財(cái)會〔2016〕11號)、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》(財(cái)會〔2017〕1號)精神,H所積極響應(yīng)號召,高度重視內(nèi)控建設(shè),全力保障H所內(nèi)控建設(shè)工作有序開展。

（一）組建領(lǐng)導(dǎo)小組，作為內(nèi)控抓手

成立了由一把手任組長、領(lǐng)導(dǎo)班子成員任副組長、各部門負(fù)責(zé)人為成員的內(nèi)部控制規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)控工作辦公室,其中財(cái)務(wù)部門牽頭協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的建立與實(shí)施工作,其他部門為內(nèi)部控制的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu),積極配合內(nèi)控工作辦公室建立和實(shí)施內(nèi)部控制;紀(jì)檢部門牽頭內(nèi)控評估,對內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并指出內(nèi)部控制管理中的問題和薄弱環(huán)節(jié),督促各處室落實(shí)內(nèi)部控制的整改計(jì)劃和措施,確保單位內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行。通過明確各部門內(nèi)部控制實(shí)施的工作職責(zé),從組織領(lǐng)導(dǎo)上為內(nèi)部控制的開展提供了有力保障。

（二）梳理規(guī)章制度，為內(nèi)控提供制度保障

H所詳細(xì)梳理了單位現(xiàn)有各項(xiàng)規(guī)章制度,結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和單位實(shí)際,從單位層面的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、組織架構(gòu)、決策機(jī)制,到業(yè)務(wù)層面的預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、工程管理、合同管理等各個方面對照檢查,確保內(nèi)控建設(shè)的各方面在制度層面有規(guī)可依。同時(shí)根據(jù)科研單位實(shí)際,還制定了科研經(jīng)費(fèi)管理、成果轉(zhuǎn)化收益管理等制度,突出了內(nèi)控的全面性和重要性原則。

（三）查擺問題，尋找內(nèi)控建設(shè)的切入點(diǎn)

通過前期制度的梳理,H所發(fā)現(xiàn)存在的主要問題有:預(yù)算管理制度較為籠統(tǒng),沒有涉及管理職責(zé)及預(yù)算的調(diào)整等;收支管理規(guī)定較零散,大大小小規(guī)定很多,有的已經(jīng)不符合實(shí)際要求;政府采購管理和工程管理制度在實(shí)際操作中缺乏細(xì)節(jié)指引;資產(chǎn)管理中涉及的無形資產(chǎn)管理和對外投資管理制度陳舊,與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié);合同管理制度存在缺失;大部分制度缺少權(quán)限指引與流程指引,造成實(shí)際工作中相互推諉,業(yè)務(wù)開展效率不高。

（四）健全制度，從內(nèi)控視角規(guī)范業(yè)務(wù)流程

針對存在的問題,H所首先從組織架構(gòu)著手,明確各類問題的歸口解決部門,如預(yù)算管理、收支管理由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé),政府采購和工程建設(shè)管理由單位成立采購與基建工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé),無形資產(chǎn)及對外管理由知識產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)業(yè)管理部門負(fù)責(zé),合同管理由辦公室通過印章管理扎口負(fù)責(zé),科研項(xiàng)目管理由科研管理部門負(fù)責(zé);其次,由各歸口部門牽頭,從內(nèi)控的視角重新修訂相關(guān)制度,在制度中體現(xiàn)相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)控思想,進(jìn)一步明確管理環(huán)節(jié),并配套相關(guān)業(yè)務(wù)流程指引,對照每個風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)明確風(fēng)險(xiǎn)控制的必要留存證據(jù),初步建立起單個業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制框架。

（五）有機(jī)整合，形成整體內(nèi)控體系

根據(jù)各部門單個業(yè)務(wù)的建設(shè)情況,由內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組召開部門聯(lián)合會議,將相互關(guān)聯(lián)的管理模塊有機(jī)整合,如預(yù)算管理與其他各項(xiàng)管理的有效對接,合同管理與其他管理的對接等,初步形成有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)控體系。

（六）加強(qiáng)培訓(xùn)，營造內(nèi)控實(shí)施的良好氛圍

為保證內(nèi)控順利實(shí)施在單位營造良好氛圍。H所首先在各部門負(fù)責(zé)人層面召開內(nèi)控培訓(xùn)會議,對初步形成的內(nèi)控體系進(jìn)行模擬演練,發(fā)現(xiàn)存在的問題和執(zhí)行中的難點(diǎn),及時(shí)調(diào)整流程;在此基礎(chǔ)上,形成《H所內(nèi)部控制手冊》,并召開全體職工的培訓(xùn)會議,將單位內(nèi)控建設(shè)情況和相關(guān)要求傳達(dá)至每一位職工。

二、內(nèi)部控制體系建設(shè)效果

經(jīng)過反復(fù)多次的修改完善,H所初步建立起符合科研單位實(shí)際的內(nèi)部控制體系,并輔以相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程。內(nèi)控體系的建立直觀地反映了單位的制度建設(shè)情況,保證了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的開展有據(jù)可依,有章可循,配套的業(yè)務(wù)流程更是直觀地反映出各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點(diǎn),有利于單位全體人員共同遵守,在框架內(nèi)開展工作,內(nèi)控體系的建立也明確了相關(guān)部門的歸口管理職責(zé),有助于各部門在體系框架內(nèi)履行職責(zé),避免了政策間相互矛盾、業(yè)務(wù)工作互相推諉等矛盾。內(nèi)控體系的建設(shè)還有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的管理空白,有利于單位今后進(jìn)一步完善管理措施,如同計(jì)算機(jī)程序設(shè)計(jì)中的通用“模塊”的設(shè)計(jì)思路,在框架內(nèi)及時(shí)做出調(diào)整、增減。

H所內(nèi)部控制框架體系

H所內(nèi)控體系的建設(shè)促進(jìn)單位管理走上了新的臺階,管理思路更加清晰,各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展逐步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化,為科研事業(yè)的快速發(fā)展提供了有力保障。

三、內(nèi)控建設(shè)實(shí)踐中存在的問題

內(nèi)控規(guī)范建設(shè)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、工作量大又非常細(xì)化,難度大,任何環(huán)節(jié)都可能導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)的效。H所在建設(shè)內(nèi)部控制體系的過程中也遇到不少問題,將在今后的工作中進(jìn)一步探索完善。

(一)新形勢下,隨著各項(xiàng)改革的不斷深入,宏觀層面的法律法規(guī)調(diào)整越發(fā)頻繁,H所單位的各項(xiàng)規(guī)章制度也隨之需要不斷完善修訂,這對業(yè)務(wù)流程的相對固定造成困難,加大了職工學(xué)習(xí)掌握的難度。

(二)因H所內(nèi)控建設(shè)處于剛完成建立階段,目前尚未形成對單位內(nèi)部控制的的效果定期評估的機(jī)制,對目前單位內(nèi)控的建設(shè)成效不能準(zhǔn)確把握,是否形成對風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋還有待進(jìn)一步評估。

(三)基層單位內(nèi)部控制建設(shè)在信息系統(tǒng)的運(yùn)用上還非常薄弱,目前僅財(cái)務(wù)核算和資產(chǎn)登記等部分工作運(yùn)用了信息系統(tǒng),政府采購、工程建設(shè)、合同管理等方面還沒有對應(yīng)的的系統(tǒng)。并且各系統(tǒng)均是相對獨(dú)立的,沒有形成整合,作為基層科研單位,單獨(dú)開發(fā)完整的信息系統(tǒng)較為困難。

四、內(nèi)控體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

根據(jù)H所內(nèi)控體系建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),科研事業(yè)單位在完善單位內(nèi)部控制體系時(shí),應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個方面發(fā)力。

（一）強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)的助推力作用

單位一把手是單位內(nèi)控建設(shè)的負(fù)責(zé)人,內(nèi)控建設(shè)牽頭部門應(yīng)充分爭取單位領(lǐng)導(dǎo)的有力支持,從組織架構(gòu)層面和實(shí)際操作層面全方位獲取調(diào)動單位各部門資源的協(xié)調(diào)力,有利于工作的推動與開展。

（二）抓住關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，防范管理漏洞

防范風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)控建設(shè)的主要目的,梳理現(xiàn)有制度的管理漏洞,重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),帶著“有色眼鏡”尋找機(jī)制缺陷,找準(zhǔn)完善內(nèi)控建設(shè)的著力點(diǎn)。

（三）規(guī)范流程，倒逼制度進(jìn)一步完善

在制定關(guān)鍵業(yè)務(wù)的流程時(shí),應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注每一個環(huán)節(jié)的責(zé)任部門和控制證據(jù),通過流程的規(guī)范驗(yàn)證制度的完善性,倒逼現(xiàn)有制度的修訂完善。

（四）抓住主要管理環(huán)節(jié)，通盤考慮體系建設(shè)

作為內(nèi)控建設(shè)初期的單位,想一步達(dá)到內(nèi)控的所有目標(biāo)還存在困難,針對內(nèi)控規(guī)范的具體要求,可以預(yù)算管理和支出管理為抓手,以預(yù)算管理為主線組建內(nèi)控體系框架,以收支管理為突破口抓住各項(xiàng)業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),從系統(tǒng)思維考慮內(nèi)控體系建設(shè)。

（五）持續(xù)改進(jìn)，不斷修正完善

內(nèi)控體系建設(shè)不是一蹴而就的,需要根據(jù)宏觀政策的調(diào)整和單位環(huán)境的變化,適時(shí)作出調(diào)整,同時(shí)要充分征求各部門和職工的意見,保證各業(yè)務(wù)流程符合工作實(shí)際,內(nèi)部控制能得到有效落實(shí)。