“人類命運(yùn)共同體”下的北極水域環(huán)境軟法治理*

邵子桐 王夢(mèng)森 張義松

哈爾濱工程大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001

《中國(guó)北極政策白皮書》中提到“中國(guó)倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，是北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者，努力為北極發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)力量。為了闡明中國(guó)在北極問題上的基本立場(chǎng)，闡釋中國(guó)參與北極事務(wù)的政策目標(biāo)、基本原則和主要政策主張，指導(dǎo)中國(guó)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)開展北極活動(dòng)和北極合作，推動(dòng)有關(guān)各方更好參與北極治理，與國(guó)際社會(huì)一道共同維護(hù)和促進(jìn)北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展”，充分體現(xiàn)了北極水域環(huán)境保護(hù)問題，要依托于“共同”理念來進(jìn)行管理才是根本之策。目前國(guó)際社會(huì)為了保護(hù)北極的水域環(huán)境采取了多項(xiàng)措施，包括訂立多邊、雙邊國(guó)際條約，環(huán)北極國(guó)家也通過國(guó)內(nèi)立法的形式保護(hù)北極環(huán)境。但在復(fù)雜的北極環(huán)境和形勢(shì)下，現(xiàn)有的法律制度顯得力不從心，不僅存在著相關(guān)條約間的沖突，還有現(xiàn)有法律制度對(duì)北極環(huán)境保護(hù)范圍的不完善、現(xiàn)有軟法治理效果不理想等問題。本文就北極水域環(huán)境保護(hù)的軟法治理狀況進(jìn)行分析，試圖提出一些完善措施。

一、軟法定義概述

對(duì)于軟法的定義，眾說紛紜，國(guó)內(nèi)外學(xué)者尚未達(dá)成一致意見，在國(guó)內(nèi)軟法的研究中，羅豪才教授對(duì)軟法的定義得到學(xué)者的廣泛認(rèn)可，他認(rèn)為，軟法作為一種特殊的法律規(guī)范，其并不一定具有完整的效力結(jié)構(gòu)，在實(shí)踐過程中也并不需要國(guó)家強(qiáng)制力的保障，但其最終能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效。[1]此外，弗朗西斯·施耐德將軟法定義為“原則上沒有法律意義上的約束力但實(shí)踐中能夠產(chǎn)生實(shí)際效果的行為規(guī)則”[2]學(xué)者們對(duì)此也有較多關(guān)注。國(guó)內(nèi)外學(xué)者定義的角度和言辭各不相同，但大都反映了軟法“沒有法律意義上的強(qiáng)制約束力，但又不是完全沒有法律效果的規(guī)則”這一核心要義。

二、北極軟法效力分析——以北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略(AEPS)為例

(一)AEPS的歷史沿革

依據(jù)芬蘭政府的倡議，北極八國(guó)于1991年6月簽署了《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》(AEPS)[5]，1996年9月，環(huán)北極八國(guó)在加拿大渥太華共同發(fā)布《成立北極理事會(huì)宣言》，決定成立北極理事會(huì)，將《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》的所有工作納入到北極理事會(huì)的工作中，[6]北極理事會(huì)在成立以來的十幾年里，通過其工作組的工作對(duì)北極環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。但是，隨著近年來北極地區(qū)自然環(huán)境和政治環(huán)境的“急劇變化”，以及AEPS本身的“低政治”和“軟法”屬性，使得在應(yīng)對(duì)北極環(huán)境變化方面顯得“捉襟見肘”，改革北極理事會(huì)已是大勢(shì)所趨。

(二)APES各工作組效果分析

1.北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估計(jì)劃(AMAP)

AMAP的任務(wù)包括編制北極生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀和趨勢(shì)的綜合評(píng)估報(bào)告，確定促使環(huán)境改變的因素，檢測(cè)新型環(huán)境問題及成因，并對(duì)北極生態(tài)系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，這也是其后續(xù)提出相關(guān)建議和所采取相關(guān)必要行動(dòng)的基礎(chǔ)。

2.北極海洋環(huán)境保護(hù)計(jì)劃(PAME)

目前，工作組的主要集中在對(duì)保護(hù)北極海洋環(huán)境免受陸地活動(dòng)影響的區(qū)域行動(dòng)綱領(lǐng)執(zhí)行的問題上。PAME曾主辦過有關(guān)各種海洋問題的議會(huì)和學(xué)術(shù)研究，也試圖通過與海洋保護(hù)咨詢委員會(huì)(ACOPS)合作來幫助俄羅斯政府，但最終的效果都不盡人意。

3.應(yīng)急保護(hù)、預(yù)備和響應(yīng)計(jì)劃(EPPR)

EPPR的最初任務(wù)是由AEPS確定的，包括就緊急預(yù)防和應(yīng)急領(lǐng)域中的所有相關(guān)問題交換信息，并建立一個(gè)及早通報(bào)重大意外污染或迫在眉睫的威脅的系統(tǒng)。但EPPR曾因其在環(huán)境災(zāi)害發(fā)生時(shí)無法作出反應(yīng)而受到批評(píng)。

4.北極植物和動(dòng)物群保護(hù)計(jì)劃(CAFF)

CAFF是一個(gè)科學(xué)家、北極原住民和動(dòng)植物保護(hù)者可以交流有關(guān)共享物種和棲息地的數(shù)據(jù)和信息的論壇。該計(jì)劃的大部分效力完全取決于所涉及的各個(gè)北極國(guó)家的國(guó)內(nèi)政策，只有當(dāng)各國(guó)愿意援引必要的立法以提供保護(hù)時(shí)，大多數(shù)棲息地的保護(hù)作用才會(huì)發(fā)生。由于經(jīng)常發(fā)生的情況是，所涉的棲息地也含有諸如石油和天然氣等經(jīng)濟(jì)資源，各國(guó)一直未能填補(bǔ)指定相關(guān)保護(hù)區(qū)的空白。

5.可持續(xù)發(fā)展工作組(SDWG)

SDWG的優(yōu)先事項(xiàng)體現(xiàn)在2009年的工作計(jì)劃中，該計(jì)劃補(bǔ)充了在合作中通過的現(xiàn)有聲明、可持續(xù)發(fā)展參考范圍、SDWG操作指南、以及北極理事會(huì)可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃，其優(yōu)先事項(xiàng)主要集中在正在進(jìn)行的、新的以及后續(xù)可能的項(xiàng)目活動(dòng)和對(duì)SDWG項(xiàng)目活動(dòng)的主題等領(lǐng)域。[7]就目前而言，其主要的重點(diǎn)仍是了解這些學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)每個(gè)問題的性質(zhì)，因此，現(xiàn)在看具體的成果還為時(shí)尚早。

綜上所述，北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略實(shí)際發(fā)揮的作用遠(yuǎn)小于預(yù)期，軟法在北極的實(shí)踐缺乏保障。

三、北極水域環(huán)境保護(hù)軟法治理的完善

本文試圖從國(guó)際軟法的外在、內(nèi)在和事后保障三方面提出相關(guān)完善建議。

(一)外在——以統(tǒng)一的程序法保障軟法實(shí)施

制定統(tǒng)一的軟法程序法應(yīng)為軟法得以有效實(shí)施的外在保障，即通過制定硬法來規(guī)范軟法的制定程序，這在很大程度上將能防止泛軟法化的趨向，從而使其更好地發(fā)揮原有的效力。具體來說，國(guó)際軟法的制定程序必須堅(jiān)持公開、公正和民主的原則，在創(chuàng)制過程中應(yīng)注重公開機(jī)制，向國(guó)際軟法所涉及的利害關(guān)系方公開草案，使其對(duì)軟法內(nèi)容和整體趨向有很好的把握，向國(guó)際社會(huì)的其他各方公開整個(gè)創(chuàng)制流程，以便于第三方的監(jiān)督和參與；應(yīng)重視民主機(jī)制，注重汲取多方對(duì)國(guó)際治理的經(jīng)驗(yàn)，廣泛地征求相關(guān)意見；應(yīng)注重公正機(jī)制，經(jīng)有效的渠道充分表達(dá)意見后，尊重各成員國(guó)對(duì)相關(guān)意見的看法，明確少數(shù)服從多數(shù)的投票表決機(jī)制。

(二)內(nèi)在——堅(jiān)持軟法善法性

從軟法自身角度來說，應(yīng)當(dāng)制定良性軟法，對(duì)國(guó)際軟法的具體內(nèi)容、制定主體加以完善。外在程序的良性發(fā)展只能是形式的完善，而軟法內(nèi)容本身的良性發(fā)展才是實(shí)質(zhì)的完善。中國(guó)在2018年發(fā)表《中國(guó)的北極政策》白皮書中，充分論證了中國(guó)對(duì)于北極軟法的態(tài)度，中國(guó)支持有關(guān)各方制定的北極相關(guān)的軟法，但對(duì)于北極軟法長(zhǎng)期良性發(fā)展，保證軟法的善法性，應(yīng)當(dāng)建立在積極合作以及開展交流與對(duì)話的基礎(chǔ)之上，從而實(shí)現(xiàn)北極軟法的長(zhǎng)久善法性。

(三)事后保障——建立違反軟法懲罰機(jī)制

從事后保障的角度來看，國(guó)際軟法沒有法律約束力是其最根本的缺陷，提升違反軟法的成本是解決該問題的關(guān)鍵。在全球化影響下，國(guó)際評(píng)價(jià)對(duì)各個(gè)國(guó)家的影響越來越大，當(dāng)一個(gè)國(guó)家違反軟法規(guī)定時(shí)勢(shì)必也會(huì)產(chǎn)生一定國(guó)際輿論，若此時(shí)能不斷強(qiáng)化這種輿論影響力，降低該國(guó)聲譽(yù)，定會(huì)對(duì)今后該國(guó)與其它合作伙伴在締結(jié)新協(xié)議、達(dá)成新合作方面產(chǎn)生影響，這在很大程度上會(huì)提升其違反國(guó)際軟法的成本，也有助于其他國(guó)家慎重選擇條約的締約對(duì)象。

四、結(jié)語

基于我國(guó)近期發(fā)布的《中國(guó)的北極政策》白皮書，可以看出我國(guó)對(duì)于北極戰(zhàn)略傾斜性明顯加大，而軟法治理在北極環(huán)境治理中是非常重要的，作為代表性的軟法規(guī)范，AEPS對(duì)北極環(huán)境發(fā)展產(chǎn)生重要影響，但基于軟法本身的局限性，其仍然存在著執(zhí)行力較弱、較強(qiáng)依賴性、保護(hù)有限性等不足。為了更好地實(shí)現(xiàn)北極的軟法保護(hù)，要結(jié)合“人類命運(yùn)共同體”的積極倡議，本文從軟法自身內(nèi)容、外在程序、事后保障等角度加以規(guī)范和完善，進(jìn)一步提高其邏輯性和公信力，以保障各方主體的廣泛參與，從而打造出北極“人類命運(yùn)共同體”，讓“北極”成為大家共同的北極。