《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)小農(nóng)戶權(quán)利的保護(hù)

任大鵬，呂曉娟

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

2017年修訂通過(guò)的新《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱《合作社法》）第一條闡明了立法目的。與2006年頒布的法律不同，新法將“規(guī)范合作社的組織與行為”置于首位。這是由于合作社發(fā)展實(shí)踐中出現(xiàn)多種形式違背《合作社法》基本制度的行為。制度實(shí)施中的偏移極易導(dǎo)致小農(nóng)戶權(quán)益受損，農(nóng)民主體地位被沖擊，甚至導(dǎo)致合作社不再是農(nóng)民的合作社，而是農(nóng)業(yè)企業(yè)的合作社。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。這表明，在今后一段時(shí)期內(nèi)如何引導(dǎo)小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，使其公平分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展收益，提高小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展中的重要任務(wù)。

相對(duì)于其他現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體而言，作為一類自愿聯(lián)合、民主控制的互助性經(jīng)濟(jì)組織，合作社在銜接小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中具有突出優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民組織化、助推農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)民權(quán)益的核心載體（孔祥智等，2018）。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)往往因農(nóng)民合作社參與而更有效率，也更利于小農(nóng)戶利益公平性（郭慶海，2018）。從合作社自身特征看，盡管合作社對(duì)外追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，但對(duì)內(nèi)則拋卻“營(yíng)利性”目標(biāo)，以服務(wù)成員為主要任務(wù)，小農(nóng)戶是合作社成員構(gòu)成主體，因此合作社主要服務(wù)對(duì)象是小規(guī)模農(nóng)戶。2007年開始實(shí)施的《合作社法》更以立法的形式明確農(nóng)民在合作社中主體地位，設(shè)定若干制度鞏固小農(nóng)戶在合作社中的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。

一、《合作社法》保護(hù)小農(nóng)戶權(quán)益的制度設(shè)計(jì)

我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社是以農(nóng)民為主體、以服務(wù)成員為主要任務(wù)，以帶動(dòng)小農(nóng)戶發(fā)展、保護(hù)小農(nóng)戶權(quán)利為價(jià)值導(dǎo)向，并確立“按交易量返還為主”的盈余分配原則、重大事項(xiàng)通過(guò)成員大會(huì)決議的民主控制原則和入社自愿、退社自由原則。2007年《合作社法》的頒布實(shí)施，明確合作社基本內(nèi)涵、基本原則、法律人格、治理結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬、分配制度等，為合作社組織和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)確立規(guī)范化發(fā)展路徑。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社復(fù)雜多樣，但作為一種制度化經(jīng)濟(jì)組織，其本質(zhì)規(guī)定性相同，合作社基本原則是其本質(zhì)性規(guī)定的最明確體現(xiàn)（徐旭初等，2017）。2017年底修訂通過(guò)的新《合作社法》雖有諸多制度創(chuàng)新，但其對(duì)于合作社基本原則和主要特征的本質(zhì)性規(guī)定未發(fā)生根本性變化，對(duì)合作社中小規(guī)模農(nóng)戶成員利益保護(hù)的法律意旨未變。

（一）成員數(shù)量上堅(jiān)持以農(nóng)民為主體

合作社主要成員是小規(guī)模農(nóng)戶，通過(guò)加強(qiáng)成員間互幫互助以突破小規(guī)模生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)的限制?！逗献魃绶ā返谒臈l確立合作社的首要原則是：“成員以農(nóng)民為主體”，第二十條第一款規(guī)定，“農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當(dāng)占成員總數(shù)的百分之八十”?？梢?，從立法意圖看，合作社是以農(nóng)民為主的經(jīng)營(yíng)主體，合作社主要服務(wù)對(duì)象是小農(nóng)戶?！逗献魃绶ā返谑龡l第一款規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等可用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)，以及章程規(guī)定的其他方式作價(jià)出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外?！边@是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得以作價(jià)出資到合作社中的資格首次為法律所認(rèn)可。該條款不僅使合作社通過(guò)吸收入股獲得可供經(jīng)營(yíng)使用的土地，更使得缺乏資金的小農(nóng)戶具備得以作價(jià)出資的財(cái)產(chǎn)而有機(jī)會(huì)分享合作社的資本盈余。通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資可完善以合作社核心成員貨幣出資為主形成的資本結(jié)構(gòu)，進(jìn)而改變合作社中少數(shù)出資成員控制合作社的情形，提升小農(nóng)戶成員在合作社中的話語(yǔ)權(quán)。

但是，理想狀態(tài)下具有資源同質(zhì)性、身份同一性特征的以普通小農(nóng)為主體的成員組成結(jié)構(gòu)，往往因缺乏資金而難以長(zhǎng)久助力合作社發(fā)展。農(nóng)民專業(yè)合作社想要在農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)市場(chǎng)中取得發(fā)展優(yōu)勢(shì)，不可避免需要倚重資本等其他生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)，吸納各類資源所有者成為合作社成員，并實(shí)現(xiàn)土地、勞動(dòng)力、社會(huì)資本等資源的合理配置（何安華等，2012）。因此，《合作社法》第二十條第二款規(guī)定：“成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)組織成員；成員總數(shù)超過(guò)二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)組織成員不得超過(guò)成員總數(shù)的百分之五?！贝艘?guī)定既符合我國(guó)合作社發(fā)展歷史和現(xiàn)實(shí)，更體現(xiàn)希望借助公司、大戶等具備一定資本基礎(chǔ)成員的實(shí)力引領(lǐng)，促進(jìn)小農(nóng)戶發(fā)展，使全體成員共享合作社發(fā)展收益的立法意圖。

（二）表決方式上以農(nóng)民為主體

合作社是由其社員民主控制的組織，其發(fā)展方針和重大事項(xiàng)應(yīng)通過(guò)召開成員大會(huì)民主議決。完善的治理結(jié)構(gòu)和有效運(yùn)行的治理機(jī)制是農(nóng)民專業(yè)合作社持續(xù)發(fā)展的前提，也是合作社經(jīng)營(yíng)活動(dòng)惠及農(nóng)民成員的重要保障。成員既是合作社惠顧者，也是合作社所有者，全體成員均有權(quán)平等享有參與民主管理的權(quán)利，通過(guò)參加成員大會(huì)對(duì)諸如修改章程，選舉和罷免理事長(zhǎng)、理事、執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)成員，決定重大財(cái)產(chǎn)處置、對(duì)外投資、對(duì)外擔(dān)保和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的其他重大事項(xiàng)作出表決。

《合作社法》第二十二條規(guī)定，“成員大會(huì)選舉和表決實(shí)行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權(quán)?！背蓡T大會(huì)由全體成員組成，是合作社的權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有不同于其他經(jīng)營(yíng)主體的表決權(quán)分配方式?！耙蝗艘黄薄泵裰鞴芾碇贫扔沙蓡T特殊身份決定，實(shí)行所有權(quán)與管理權(quán)結(jié)合的原則。此原則的有效落實(shí)需要事先假定社內(nèi)成員的（稟賦）同質(zhì)性和（身份）同一性（徐旭初等，2014），成員擁有同等話語(yǔ)權(quán)。目前，能人主導(dǎo)、大戶控制已成為大量合作社現(xiàn)實(shí)的治理結(jié)構(gòu)（崔寶玉等，2014；潘勁，2011），忽視資本要素在合作社發(fā)展中的作用，將無(wú)法凝聚公司、大戶等帶動(dòng)小農(nóng)戶共同發(fā)展的積極性。因此在民主管理制度中出現(xiàn)對(duì)資本要素妥協(xié)的制度安排——允許合作社通過(guò)章程賦予出資額或與本社交易量（額）較大、貢獻(xiàn)較多的成員以“一人多票”的附加表決權(quán)。盡管如此，合作社“一人一票”為核心的成員多數(shù)決制度下，以資本要素入股的成員行使附加表決權(quán)產(chǎn)生的影響力有限。原因有二：一是《合作社法》限制公司、大戶等主體的表決權(quán)，規(guī)定“附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過(guò)本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十”。二是當(dāng)全體成員均積極參與成員大會(huì)、參加民主管理時(shí)，“一人一票”的表決權(quán)分配基于農(nóng)民成員不得低于80%的成員身份占比，將使農(nóng)民成員表決權(quán)在總票數(shù)中居于多數(shù)，直接影響表決結(jié)果。如此可保障小農(nóng)戶的“發(fā)聲權(quán)”，進(jìn)而保障合作社的重要決策符合農(nóng)民主體的意愿。

（三）利益分配上以農(nóng)民為主體

合作社盈余分配制度是合作社核心制度，其意義在于對(duì)合作社中出資成員與不出資但利用合作社服務(wù)成員的利益間相互關(guān)系的妥當(dāng)處理（任大鵬，2006）。合理的分配制度是農(nóng)民專業(yè)合作社的靈魂，是吸引農(nóng)民加入的核心競(jìng)爭(zhēng)力。公司的“資合”特征決定其“按股分紅”的分配制度，合作社的“人合”性質(zhì)及保護(hù)小農(nóng)、促進(jìn)小農(nóng)的價(jià)值追求決定其按交易量返還的分配制度（鄭丹，2011）。盈余按交易量比例返還、資本報(bào)酬有限的原則，是合作社遵循的基本原則之一，也是合作社與普通公司制企業(yè)和非營(yíng)利性組織間最明顯的區(qū)別（孔祥智等，2014）。

傳統(tǒng)合作社基于“弱者聯(lián)合”性質(zhì)，在分配制度上不是按股權(quán)和出資多少，而是以成員和組織交易量為依據(jù)分配。這導(dǎo)致合作社削弱對(duì)資本的吸引、聚集能力，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，致使發(fā)展受阻。盡管實(shí)踐中對(duì)如何落實(shí)合作社盈余分配制度存在爭(zhēng)議，但新修訂的《合作社法》仍堅(jiān)守“資本報(bào)酬有限”原則?！逗献魃绶ā返?條規(guī)定，“盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十”。相對(duì)于追求資本報(bào)酬的大戶而言，小農(nóng)戶是合作社的所有者、交易者、服務(wù)利用者，是與合作社交易的主體，其對(duì)合作社的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在與合作社交易量中。交易量越大，對(duì)合作社貢獻(xiàn)量越大，可得盈余分配越多。按交易量分配盈余是對(duì)小農(nóng)戶利益的傾向性保護(hù)。

（四）通過(guò)退社自由原則保護(hù)小農(nóng)戶利益

根據(jù)《合作社法》規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社成員以其賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對(duì)合作社承擔(dān)責(zé)任，入股財(cái)產(chǎn)成為合作社對(duì)外向債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任的具有擔(dān)保性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)。合作社作為一種利益共同體，成員為謀求更多服務(wù)和利益而加入農(nóng)民專業(yè)合作社，但各社員間必然會(huì)因不同利益訴求產(chǎn)生沖突，在保障合作社決策有效實(shí)施的同時(shí)，也應(yīng)注重異議成員的權(quán)利保護(hù)。《合作社法》賦予成員可通過(guò)自愿申請(qǐng)的方式退出合作社的權(quán)利，并終止作為成員應(yīng)當(dāng)對(duì)合作社經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和債權(quán)債務(wù)關(guān)系所應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)?！逗献魃绶ā返诙鍡l規(guī)定，“成員要求退社的，應(yīng)當(dāng)在會(huì)計(jì)年度終了的三個(gè)月前，向理事長(zhǎng)或理事會(huì)提出書面申請(qǐng)”。申請(qǐng)退社的成員其資格自會(huì)計(jì)年度終了時(shí)終止，資格終止的成員應(yīng)按章程規(guī)定分?jǐn)傎Y格終止前本社的虧損及債務(wù)。保障小農(nóng)戶退社自由的權(quán)利有助于保障小農(nóng)戶在合作社遭遇經(jīng)營(yíng)困境且對(duì)“扭虧為盈”失去信心時(shí)及時(shí)止損，這對(duì)無(wú)力應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的小農(nóng)戶維持生計(jì)穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)意義。

（五）通過(guò)約束管理者行為保護(hù)小農(nóng)戶利益

《合作社法》第36條規(guī)定，“農(nóng)民專業(yè)合作社的理事長(zhǎng)、理事和管理人員不得侵占、挪用或者私分本社資產(chǎn)；不得違反章程規(guī)定或者未經(jīng)成員大會(huì)同意，將本社資金借貸給他人或者以本社資產(chǎn)為他人提供擔(dān)保；不得接受他人與本社交易的傭金歸為己有；不得從事?lián)p害本社經(jīng)濟(jì)利益的其他活動(dòng)”。如若違反，則違法所得收入歸該合作社所有；對(duì)該合作社造成損失，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。第三十七條規(guī)定禁止兼任業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的其他農(nóng)民專業(yè)合作社的理事長(zhǎng)、理事、監(jiān)事、經(jīng)理。這從責(zé)任承擔(dān)角度拉起“警戒線”，從“競(jìng)業(yè)禁止”角度預(yù)防性地規(guī)范理事長(zhǎng)等管理者。

對(duì)管理者的約束還體現(xiàn)在成員對(duì)合作社的監(jiān)督權(quán)利上。按照《合作社法》規(guī)定，成員可通過(guò)代表大會(huì)決議等方式罷免不稱職的合作社領(lǐng)導(dǎo)人，可通過(guò)查閱會(huì)計(jì)賬薄等方式監(jiān)督合作社經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還可以授權(quán)監(jiān)事會(huì)或者執(zhí)行監(jiān)事監(jiān)督合作社事務(wù)。成員監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)可保障小規(guī)模農(nóng)戶對(duì)自我利益的保護(hù)，防止合作社管理者侵犯包括小農(nóng)戶在內(nèi)的全體成員的利益。

二、《合作社法》實(shí)施中小農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)偏移

（一）成員注冊(cè)困局

依照法律規(guī)定和登記條例，農(nóng)民專業(yè)合作社注冊(cè)登記須提交相應(yīng)法律文件，其中包括體現(xiàn)成員身份的成員名冊(cè)，以便確認(rèn)合作社成員中農(nóng)民成員是否達(dá)到法定80%的要求。實(shí)踐中，成員身份審核存在諸多問(wèn)題。一方面，部分合作社設(shè)立者為成功注冊(cè)合作社而用家人、親戚、鄰居、朋友的身份證去登記機(jī)關(guān)登記備案，但提供證件的成員并未真正參與合作社后續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，成為“掛名成員”。另一方面，因?yàn)檗r(nóng)民身份審查的復(fù)雜性，部分登記機(jī)關(guān)暗示擬注冊(cè)的合作社減少成員數(shù)量以降低審查成本。另外，部分合作社向登記機(jī)關(guān)提供的成員名冊(cè)僅限于出資成員，大量未出資但利用合作社服務(wù)的小規(guī)模農(nóng)戶成員在登記名冊(cè)中未體現(xiàn)。最后，一些合作社在發(fā)展過(guò)程中吸收大量新成員，但因變更登記繁瑣，合作社登記名冊(cè)中不及時(shí)更新。上述問(wèn)題均導(dǎo)致合作社實(shí)有成員與注冊(cè)成員不一致，尤其是小農(nóng)戶成員資格在成員名冊(cè)中缺失，致使小農(nóng)戶在合作社中享有的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法得到法律保護(hù)。

（二）“委托-代理”機(jī)制下小農(nóng)戶參與民主管理權(quán)利受限

合作社基本原則的核心是社員對(duì)合作社資產(chǎn)享有所有權(quán)、對(duì)合作社活動(dòng)享有控制權(quán)、對(duì)合作社收益享有受益權(quán)（梁劍鋒，2015）。成員參與合作社事務(wù)管理，是所有者、使用者、管理者身份統(tǒng)一的合作社特性的體現(xiàn)。基于民主、平等理念建立的合作社，需要充分保護(hù)每位成員對(duì)合作社治理的參與權(quán)利。因此，應(yīng)充分尊重合作社普通成員的意志，充分發(fā)揮小農(nóng)戶對(duì)合作社經(jīng)營(yíng)管理的參與作用。但在實(shí)踐中，由于成員間存在資源稟賦差異，以理事長(zhǎng)為代表的擁有優(yōu)勢(shì)資源的核心成員在合作社中具有較強(qiáng)控制力。部分農(nóng)民專業(yè)合作社的社員大會(huì)被理事長(zhǎng)控制，成員大會(huì)權(quán)力虛置、形式化現(xiàn)象較突出，如成員大會(huì)的召集和議事程序不規(guī)范，成員選舉權(quán)和表決權(quán)易被剝奪；成員大會(huì)變成單一的成員分紅大會(huì)等。同時(shí)，法律規(guī)定的成員權(quán)利體系不完善，如未明確規(guī)定成員對(duì)理事長(zhǎng)等管理人員侵害合作社和成員利益的訴訟權(quán)利和理事會(huì)不合理決議的撤銷權(quán)，成員權(quán)益受損害難以實(shí)現(xiàn)賠償請(qǐng)求等。在規(guī)模較大的合作社中，“一人一票”民主表決變?yōu)榘闯鲑Y比例表決，因部分社員出席社員大會(huì)需要負(fù)擔(dān)一定費(fèi)用，如交通費(fèi)、住宿費(fèi)等，而表決權(quán)權(quán)重較低，導(dǎo)致作為“外圍”普通成員的小農(nóng)戶較少參與成員大會(huì)，而是默認(rèn)由理事長(zhǎng)等領(lǐng)辦精英決策、管理。《合作社法》的制度理想在實(shí)踐中被忽視，多數(shù)普通農(nóng)民在合作社中的話語(yǔ)權(quán)無(wú)法充分體現(xiàn)，小農(nóng)戶利益極易受損。

為降低合作社民主治理成本、提高小農(nóng)戶參與度，《合作社法》規(guī)定當(dāng)合作社成員人數(shù)超過(guò)150人時(shí)可通過(guò)章程設(shè)置成員代表大會(huì)，由成員代表代為行使表決權(quán)?！妒痉墩鲁獭返诙l第二款規(guī)定，成員代表應(yīng)“以其受成員書面委托的意見及表決權(quán)數(shù)，在成員代表大會(huì)上行使表決權(quán)”。在規(guī)模較大的合作社中設(shè)置成員代表大會(huì)具有一定積極意義。通常選定的成員代表與被代表的成員在生產(chǎn)生活中交往密切，社會(huì)評(píng)價(jià)的約束作用可提高成員代表的誠(chéng)信意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，能夠負(fù)責(zé)任地傳達(dá)意見與參與表決，可最大程度保障社員知情權(quán)，消除社員與合作社間隔閡，利于合作社事務(wù)開展。但這種代表制度實(shí)為代理制度，在實(shí)踐中對(duì)提升民主管理效率的作用并未達(dá)到預(yù)期（曲承樂(lè)，2018）。成員代表往往只按照本人意愿行使投票權(quán)，不能體現(xiàn)被代表小農(nóng)戶意志，導(dǎo)致委托代理失真。新修訂的《合作社法》雖然對(duì)代表人數(shù)做了要求，但合作社中治理權(quán)上移現(xiàn)象仍突出。

（三）公積金提取和使用不規(guī)范侵害小農(nóng)戶利益

《合作社法》第42條規(guī)定，“農(nóng)民專業(yè)合作社可以按照章程規(guī)定或者成員大會(huì)決議從當(dāng)年盈余中提取公積金”，提取后的公積金應(yīng)量化為每個(gè)成員份額并計(jì)入成員賬戶中，可用于彌補(bǔ)虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)為成員出資?；诤献魃缱灾螌傩?，法律未對(duì)合作社提出法定公積金要求，而是由合作社根據(jù)需要自主決定公積金提取。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，已有部分合作社依靠公積金支持成功應(yīng)對(duì)市場(chǎng)開拓期的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。如湖北省荊州市凝農(nóng)水產(chǎn)生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)合作社，在打開西安河鮮市場(chǎng)時(shí)受當(dāng)?shù)佤~販聯(lián)合排擠，因合作社及時(shí)啟動(dòng)公積金填補(bǔ)魚類價(jià)格對(duì)外銷售的虧損，成功應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。但在諸多合作社實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，公積金提取隨意性過(guò)大，無(wú)章程條款或成員大會(huì)決議依據(jù)而提取公積金，實(shí)質(zhì)上是對(duì)成員獲取收益權(quán)利的擠壓。部分合作社將公積金改為風(fēng)險(xiǎn)金，以規(guī)避法律關(guān)于公積金須量化到成員賬戶的義務(wù)，也是對(duì)成員經(jīng)濟(jì)利益的侵犯。公積金不量化至成員賬戶，成員通過(guò)參與交易促進(jìn)合作社發(fā)展的貢獻(xiàn)無(wú)法表現(xiàn)；成員退社時(shí)也無(wú)從主張返還公積金份額；在合作社解散清算時(shí)，成員難以實(shí)現(xiàn)公積金分割權(quán)利。

（四）小農(nóng)戶獲得盈余返還面臨現(xiàn)實(shí)困境

《合作社法》規(guī)定交易量返還為主的分配原則，是保護(hù)小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益的重要保障，但該原則在實(shí)踐中面臨挑戰(zhàn)。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近90%的合作社在盈余分配中采用完全按出資額分配的方式，極少的合作社按交易量（額）返還盈余（孔祥智，2012），按股份分紅的合作社比例明顯高于按交易額（量）返還的合作社（鄭丹，2011）。按股分紅的分配方式使合作社出現(xiàn)異化為公司形式的趨向。

當(dāng)前，合作社利潤(rùn)分配股份化趨勢(shì)明顯。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社后，合作社服務(wù)功能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)功能，基于服務(wù)利用而形成的交易量在此類合作社中逐漸消失。在新《合作社法》修改可出資財(cái)產(chǎn)范圍前，國(guó)內(nèi)便出現(xiàn)諸多合作社許可農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)的方式入股。入股農(nóng)民專業(yè)合作社的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)后以資本形式記入，是一種社員出資形式，并成為農(nóng)民專業(yè)合作社責(zé)任財(cái)產(chǎn)（溫世揚(yáng)等，2014）。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是否屬于成員與合作社間交易，在學(xué)術(shù)界存在爭(zhēng)議。如不算作交易量，當(dāng)社員不參與產(chǎn)品生產(chǎn)時(shí)，該類合作社與成員間交易量近趨為零，惠顧額返還原則無(wú)法落地，大股東取代分散小農(nóng)戶成為合作社發(fā)展真正受益人（郭翔宇等，2018）。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股視為交易量，由于入股性質(zhì)不一致，土地股與貨幣股間地位不平等成為新問(wèn)題。

（五）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善

合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)置上與公司相似。執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)是合作社的監(jiān)督機(jī)關(guān)，由成員大會(huì)選出，代表全體成員監(jiān)督和檢查理事會(huì)的工作。監(jiān)事會(huì)的職權(quán)是法定職權(quán)，監(jiān)事會(huì)必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力。根據(jù)我國(guó)《合作社法》規(guī)定，由執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)本社財(cái)務(wù)做內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)結(jié)果應(yīng)向成員大會(huì)報(bào)告。但大部分合作社不具備外聘審計(jì)人員的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理意識(shí)；而成員大會(huì)的主要成員是農(nóng)民，自成員大會(huì)中選出的監(jiān)事往往缺乏必備的審計(jì)知識(shí)，合作社監(jiān)事會(huì)權(quán)利難以有效落實(shí)。另外，《合作社法》中“農(nóng)民專業(yè)合作社可以設(shè)執(zhí)行監(jiān)事或者監(jiān)事會(huì)”的規(guī)定，并無(wú)強(qiáng)制性設(shè)立執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)的要求，使實(shí)踐中很多規(guī)模較小的合作社省去執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)，立法本意的不設(shè)置監(jiān)督機(jī)關(guān)而由成員直接監(jiān)督的渠道不暢通，監(jiān)督活動(dòng)無(wú)從開展，使核心成員的管理行為及成員的權(quán)利保護(hù)缺乏內(nèi)部監(jiān)督的約束和保障。出于“低風(fēng)險(xiǎn)、高收益”的愿望，機(jī)會(huì)主義極易促使以理事長(zhǎng)為核心的合作社內(nèi)部人員，利用小農(nóng)戶的消極心態(tài)而選擇性地披露消息甚至放棄召開成員（代表）大會(huì)，做出損害小農(nóng)戶而利于自身的經(jīng)營(yíng)決策。一旦“管理層”存在主觀惡意，在監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺位的制度設(shè)計(jì)下，難以在合作社生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中有效發(fā)揮實(shí)時(shí)監(jiān)管、防患未然的作用，小農(nóng)戶利益更易受到侵害。

（六）除名制度存在“濫用”風(fēng)險(xiǎn)

除名是成員資格喪失的方式之一。具有人合性質(zhì)的有限責(zé)任公司在近年的司法實(shí)踐中，多次出現(xiàn)開除股東、強(qiáng)制股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或強(qiáng)制收回股權(quán)的糾紛。對(duì)此，公司法學(xué)界一般認(rèn)為股東除名制度是“維系股東間緊密關(guān)系的本質(zhì)需要、懲治股東義務(wù)違反者的特定需要和剔除公司內(nèi)異己分子的客觀需要”，是當(dāng)用盡其他手段仍無(wú)法解決股東不合作問(wèn)題時(shí)的最后選擇。有學(xué)者認(rèn)為除名制度是股東行使集體性的防衛(wèi)權(quán)，以除名為由確保法人存在價(jià)值及其他股東繼續(xù)經(jīng)營(yíng)公司的權(quán)益（楊君仁，2000）。在其他國(guó)家和地區(qū)，股東除名常用于替代解散公司之訴以緩解公司僵局。同樣具有高度人合性的合作社法人，其成員構(gòu)成具有相對(duì)封閉性，成員性格、能力、合作意識(shí)等均對(duì)合作社生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生直接或間接影響。新《合作社法》第二十六條規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)“成員不遵守農(nóng)民專業(yè)合作社的章程、成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)的決議，或者嚴(yán)重危害其他成員及農(nóng)民專業(yè)合作社利益”的行為時(shí)，可經(jīng)成員大會(huì)或成員代表大會(huì)表決通過(guò)予以除名。允許合作社采取民主表決將“少數(shù)股東”除名這一非常規(guī)的糾紛解決方案，蘊(yùn)含對(duì)合作社成員民主控制、意思自治的尊重，也有助于發(fā)揮警示和懲戒作用。但當(dāng)前《合作社法》對(duì)除名事由的具體情形缺乏明確規(guī)定，也不屬于需要以本社成員總數(shù)表決權(quán)三分之二以上的“絕對(duì)多數(shù)”決議事項(xiàng)，存在核心成員濫用該除名條款將異議成員排擠出合作社的風(fēng)險(xiǎn)。這顯然違背合作社相關(guān)立法的價(jià)值追求，違背合作社民主控制原則，不利于帶動(dòng)小農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的互助共贏目標(biāo)。

三、總結(jié)和建議

農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民為保護(hù)個(gè)體利益聯(lián)合起來(lái)的人治集合，其出發(fā)點(diǎn)是更好地組織小農(nóng)戶參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)從而獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。合作社經(jīng)營(yíng)管理狀況與小農(nóng)戶密切相關(guān)。鑒于資本、勞動(dòng)力、土地和信息等生產(chǎn)要素在合作社發(fā)展中的重要作用，以領(lǐng)辦人為代表的核心成員往往憑借其資源優(yōu)勢(shì)取得理事長(zhǎng)等管理人資格。出于經(jīng)濟(jì)人本能，核心成員往往不滿足于當(dāng)前附加表決權(quán)的“優(yōu)待”而欲獲取更多話語(yǔ)權(quán)；當(dāng)小農(nóng)戶只是希望借助合作社這一平臺(tái)解決農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售難題時(shí)，就不會(huì)過(guò)多關(guān)注合作社日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)甚至放棄行使表決權(quán)的機(jī)會(huì)，這為核心成員獲取實(shí)際控制權(quán)提供了可能，極易造成合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)偏移，并沖擊民主管理原則，最終損害小農(nóng)戶合法權(quán)益。

當(dāng)前《合作社法》以規(guī)范合作社發(fā)展、更好保護(hù)小農(nóng)戶合法權(quán)益為首要立法目的的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)際操作環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多偏離，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)法律修改或完善章程，以更好保護(hù)小農(nóng)戶權(quán)益：（1）選任合格成員代表，通過(guò)完善章程明確代表行使代表權(quán)的方式，保障小農(nóng)戶通過(guò)成員代表這一渠道有效表達(dá)意思。（2）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，賦予小農(nóng)戶參與監(jiān)督的權(quán)利，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中及時(shí)反饋意見，避免核心成員濫用信息優(yōu)勢(shì)損害小農(nóng)戶權(quán)利。（3）提高除名制度的適用門檻，給小農(nóng)戶更多改正與參與的機(jī)會(huì)。當(dāng)多次勸誡仍無(wú)改正且嚴(yán)重?fù)p害合作社及成員利益時(shí)，方可啟動(dòng)除名程序，但需由法律明確規(guī)定，該決議應(yīng)由本社成員表決權(quán)總數(shù)三分之二以上通過(guò)方可生效。（4）堅(jiān)持盈余分配按交易量返還為主，完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的合作社股權(quán)體系與盈余分配制度，不能體現(xiàn)交易量返還為主的合作社應(yīng)改制為有限責(zé)任公司。