刑罰執(zhí)行檢察監(jiān)督的困境與完善*
——以S省M市刑罰執(zhí)行實證考察為樣本

四川省綿陽市游仙區(qū)人民檢察院課題組

四川省綿陽市游仙區(qū)人民檢察院，四川 綿陽 621000

近年來，我國的刑罰觀念逐漸走向?qū)捑徎?、人性化，刑罰執(zhí)行方式也日趨多樣化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。”從依法治國的高度提出了刑罰執(zhí)行改革的要求和方向。長期以來，由于受“重審判輕執(zhí)行”觀念、刑事執(zhí)行主體多元化等因素的影響，導(dǎo)致刑罰執(zhí)行出現(xiàn)問題，致使刑罰執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨困境，影響公平正義得到真正實現(xiàn)。加強對刑罰執(zhí)行的檢察監(jiān)督成為當(dāng)務(wù)之急。本文以S省M市2014年至2016年三年間刑罰執(zhí)行情況為樣本，①對刑罰執(zhí)行及該環(huán)節(jié)檢察監(jiān)督中存在的問題進行實證考察研究，以期有裨于我國刑罰執(zhí)行制度的完善。

一、刑罰執(zhí)行狀況的實證考察

刑罰執(zhí)行作為刑事司法程序的最后一環(huán)，具有懲罰犯罪、保護人民、維護司法權(quán)威的重要作用。在實踐中，刑罰有效執(zhí)行受到諸多因素影響，造成在刑罰執(zhí)行交付環(huán)節(jié)、社區(qū)矯正和財產(chǎn)刑執(zhí)行等方面出現(xiàn)問題。

(一)特殊群體羈押難收監(jiān)難

一是患病罪犯的交付執(zhí)行因相關(guān)規(guī)定不完善、監(jiān)獄監(jiān)區(qū)功能未純化、看守所場地受限等因素而存在難度。看守所、監(jiān)獄在管理病殘犯的過程中，也會因醫(yī)療設(shè)施、費用承擔(dān)及區(qū)別管理等原因耗費大量警力財力而怠于執(zhí)行。近年來，因病犯死亡而引發(fā)的纏訴纏訪頻發(fā)，更加劇了監(jiān)獄、看守所在接收、管理此類罪犯上的畏懼情緒。二是罪犯病情鑒定機構(gòu)的不明確性極易被部分執(zhí)法部門所利用，進而拒收病犯。如，S縣法院以危險駕駛罪判處何某某拘役三個月，看守所對該犯入所身體檢查時未按規(guī)定到指定醫(yī)院而就近在D鎮(zhèn)衛(wèi)生院檢查，衛(wèi)生院出具了何某某患高血壓三級的病情證明，看守所以此為由而拒收。后S縣檢察院對看守所的執(zhí)法行為予以糾正，建議對何某某由指定醫(yī)院進行復(fù)查。復(fù)查結(jié)果符合收押條件，何某某被收押。

(二)交付職責(zé)不清，對判處實刑罪犯交付遲延、交付脫節(jié)

一是審前未羈押判實刑的罪犯下落不明或逃匿的，法院交付執(zhí)行后，公安機關(guān)往往以沒有拘留證、逮捕證為由拒絕網(wǎng)上通緝，致使無法對罪犯收押執(zhí)行。二是執(zhí)行依據(jù)未及時交付。法官在審限內(nèi)作出裁判，而法律文書多由書記員送達，受案件數(shù)量、責(zé)任心和考評機制等因素影響，有的文書未及時送達，交付產(chǎn)生延誤。三是對撤銷緩刑、假釋收監(jiān)執(zhí)行的罪犯，由于撤銷裁定未與執(zhí)行通知書一起送達，導(dǎo)致執(zhí)行機關(guān)不明，無法收監(jiān)執(zhí)行。

(三)社區(qū)矯正機構(gòu)孱弱、管理滯后，虛管問題突出，出現(xiàn)社區(qū)服刑人員脫管、漏管現(xiàn)象

以地域和人口為首要特征的社區(qū)并不當(dāng)然具備矯正罪犯的功能，亟需構(gòu)建。承擔(dān)社區(qū)矯正工作的司法行政機關(guān)工作人員包括專、兼職司法助理員及社區(qū)矯正志愿者。由于矯正主體的混雜性、矯正執(zhí)法的隨意性和執(zhí)法模式缺乏規(guī)制性造成執(zhí)行效果不理想。如，Y區(qū)某鎮(zhèn)政府工勤人員鐘某，其日常工作涉及綜治、維穩(wěn)、禁毒等，同時兼職司法所工作，因鐘某不認真履行對張某(假釋人員)的監(jiān)管職責(zé)，致使張某長期脫管，并于脫管期間搶劫殺人。

(四)財產(chǎn)刑執(zhí)行率較低，“空判”現(xiàn)象突出

財產(chǎn)刑執(zhí)行存在主觀隨意性，執(zhí)行到位率低，執(zhí)行難，大大削弱了財產(chǎn)刑的刑罰功能。據(jù)調(diào)查，S縣法院財產(chǎn)刑執(zhí)行率為18%，J市法院財產(chǎn)刑執(zhí)行率為15%。實踐中，財產(chǎn)刑的執(zhí)行成效極大地依賴于罪犯家屬的配合，而是否足額執(zhí)行財產(chǎn)刑與是否獲得法院輕緩的刑事判決存有因果關(guān)系，從而出現(xiàn)罰金刑“先罰后判”、“以罰代刑”的現(xiàn)象，嚴重侵害了刑罰適用的平等公正。在沒收財產(chǎn)刑方面，個人財產(chǎn)與家庭財產(chǎn)的界限模糊，使得執(zhí)行財產(chǎn)的范圍難厘清，加之缺乏相應(yīng)配套解決機制，使大量沒收財產(chǎn)刑案件“空判”。

二、刑罰執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境

刑罰執(zhí)行中的突出問題是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的重點、難點，既暴露出了刑罰執(zhí)行檢察監(jiān)督中存在的問題，也給檢察監(jiān)督帶來挑戰(zhàn)。

(一)刑罰執(zhí)行相關(guān)法律未形成體系，監(jiān)督缺乏法律支撐

一是對刑罰執(zhí)行的法律監(jiān)督大多只有原則性規(guī)定，沒有細化，缺乏可操作性。如對財產(chǎn)刑執(zhí)行的監(jiān)督方面，最高人民檢察院《刑事訴訟規(guī)則》只規(guī)定了一條，即658條，內(nèi)容過于原則和寬泛，對于監(jiān)督的路徑、方式、程序均無表述，在司法實踐中缺乏可操作性。二是刑罰執(zhí)行法律規(guī)定之間的矛盾沖突較多。我國法律中有關(guān)刑罰執(zhí)行的內(nèi)容只是零散見于刑法、刑事訴訟法、監(jiān)獄法等法律及一些司法解釋、行政法規(guī)中，導(dǎo)致出現(xiàn)有關(guān)法律法規(guī)對于刑罰執(zhí)行的某些規(guī)定交叉，不統(tǒng)一。三是法律規(guī)定不完善，易造成檢察監(jiān)督的缺位。如C監(jiān)獄一病犯因病情嚴重，被送往上級監(jiān)獄醫(yī)院治療，按照“同級對等監(jiān)督原則”，監(jiān)督權(quán)也應(yīng)相應(yīng)移至上級檢察機關(guān)，但法律對此無明確規(guī)定，易引發(fā)上下級監(jiān)督機關(guān)推諉扯皮，出現(xiàn)監(jiān)督的盲區(qū)。四是部分法律或法規(guī)存在“會同”、“協(xié)助”等不確定的用詞，使職責(zé)范圍不夠明確，削弱了相關(guān)機關(guān)的責(zé)任意識，當(dāng)某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時無法確定責(zé)任主體。

(二)刑罰執(zhí)行關(guān)聯(lián)機關(guān)之間配合不足，執(zhí)行信息互通不暢

一是在罪犯交付執(zhí)行中，有的法院將判決書、執(zhí)行通知書、起訴書副本和結(jié)案登記表送達執(zhí)行機關(guān)，但僅將判決書抄送同級檢察機關(guān)，拒絕提供執(zhí)行通知書及執(zhí)行回執(zhí)，使檢察監(jiān)督無據(jù)可查。二是在監(jiān)禁刑的執(zhí)行中，派駐檢察室在案件信息、文書信息、監(jiān)所監(jiān)控等信息獲取方面均依賴于公安、監(jiān)獄信息網(wǎng)，有的地區(qū)監(jiān)獄、看守所為了規(guī)避監(jiān)督而設(shè)置權(quán)限，以致檢察機關(guān)在監(jiān)督案件信息、執(zhí)行時限等方面存在一定難度。三是在財產(chǎn)刑執(zhí)行中，人民法院審管、刑庭、立案庭、執(zhí)行局均未就財產(chǎn)刑執(zhí)行情況建立相關(guān)臺賬報表，數(shù)據(jù)比對非常困難，檢察監(jiān)督無據(jù)可依。

(三)監(jiān)督手段簡單、剛性不足

檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行活動中的監(jiān)督手段主要有發(fā)出糾正違法通知書、檢察建議書及口頭糾正三種方式。由于法律沒有明確規(guī)定被監(jiān)督機關(guān)不糾正的法律責(zé)任，當(dāng)被監(jiān)督機關(guān)對檢察監(jiān)督置之不理或應(yīng)付了事時，檢察機關(guān)一般只有采用督促回復(fù)或通過被監(jiān)督機關(guān)的上級主管部門督促其糾正的方式，監(jiān)督缺乏強制性和執(zhí)行力。

(四)刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作模式單一，監(jiān)督滯后

傳統(tǒng)的刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作模式，除了直接立案偵查職務(wù)犯罪案件外，主要工作模式一般采取定期檢查、書面審查等方式，大多屬于事后監(jiān)督。在事后監(jiān)督模式下，檢察機關(guān)介入監(jiān)督的時間滯后，只有在刑罰執(zhí)行出現(xiàn)違反法律規(guī)定的情況下，檢察機關(guān)才能依法履行監(jiān)督職權(quán)，即使檢察機關(guān)已經(jīng)采取監(jiān)督措施督促刑罰執(zhí)行機關(guān)依法執(zhí)行，執(zhí)行的成本也會大大增加，執(zhí)行到位的幾率也會大大降低。

(五)刑事執(zhí)行監(jiān)督組織機構(gòu)不健全、人員配備不足

隨著監(jiān)所檢察更名為刑事執(zhí)行檢察，標(biāo)志著國家對刑事執(zhí)行活動的法律監(jiān)督進入了一個全新階段。但有的基層檢察機關(guān)刑事執(zhí)行監(jiān)督組織機構(gòu)依然不健全，據(jù)調(diào)查，M市檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行的監(jiān)督，有的由監(jiān)所科履職，有的由公訴部門指定專管員履職，有的成立不占編制的“檢察辦公室”履職，沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)督組織機構(gòu)，不利于監(jiān)督活動的有效開展。同時刑事執(zhí)行檢察部門工作人員一般年齡偏大、人員偏少，刑罰執(zhí)行監(jiān)督難以深入推進。

三、完善我國刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度的對策

(一)完善刑罰執(zhí)行立法

目前，我國法律中有關(guān)刑罰執(zhí)行的內(nèi)容未形成完整立法體系，欠缺科學(xué)化和規(guī)范化。對于刑罰變更執(zhí)行、判決無罪、免除刑事處罰后的立即釋放的執(zhí)行，以及強制醫(yī)療的執(zhí)行等，缺少專門的具體規(guī)定。為了從根本上解決問題，應(yīng)盡快制定一部科學(xué)、合理、規(guī)范的刑事執(zhí)行法，集中系統(tǒng)地將刑罰執(zhí)行的種類、程序、執(zhí)行方式、被刑事執(zhí)行人的法律地位和權(quán)利義務(wù)等進行具體規(guī)定，并對刑事執(zhí)行監(jiān)督進行單列，將檢察機關(guān)在刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督的權(quán)力、監(jiān)督程序、糾正違法效力等予以規(guī)范，使檢察機關(guān)在進行法律監(jiān)督時有據(jù)可依、有章可循。

(二)統(tǒng)一刑罰執(zhí)行機構(gòu)

我國現(xiàn)行刑事執(zhí)行體制是一種分散型體制，即執(zhí)行權(quán)分別由多個執(zhí)行機關(guān)行使，導(dǎo)致執(zhí)行主體多元化。②只有統(tǒng)一刑罰執(zhí)行機構(gòu)才能在根本上解決多方執(zhí)行、監(jiān)督乏力的現(xiàn)實困境。一是由司法行政機關(guān)統(tǒng)一負責(zé)所有的刑罰執(zhí)行和強制醫(yī)療執(zhí)行工作，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、體系完整的執(zhí)行格局。二是實現(xiàn)偵查權(quán)和羈押權(quán)分離。目前，我國實行偵羈合一的體制，這種體制導(dǎo)致看守所對偵查機關(guān)配合有余，監(jiān)督制約不足，產(chǎn)生了一系列問題。③將看守所從公安機關(guān)剝離，交由司法行政機關(guān)管理，從而實現(xiàn)偵查權(quán)和羈押權(quán)分離和互相制約，形成司法行政機關(guān)執(zhí)行、檢察機關(guān)依法進行法律監(jiān)督的刑事執(zhí)行體系。

(三)健全基礎(chǔ)配套保障設(shè)施

一是健全刑事執(zhí)行監(jiān)督部門組織機構(gòu)，保障必要的物質(zhì)條件，包括必要的辦公場所、辦公設(shè)備等。二是搭建信息共享平臺，形成聯(lián)動協(xié)作機制。隨著“科技強檢”的持續(xù)推進，刑事執(zhí)行檢察部門應(yīng)積極運用信息技術(shù)，通過信息化手段搭建多部門、多渠道快速、高效、便捷的信息共享平臺，能夠?qū)崟r了解刑罰執(zhí)行動

態(tài)。三是完善監(jiān)督人才培養(yǎng)體系。應(yīng)建立相關(guān)教育管理模式和培訓(xùn)體系，加強檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察人才庫建設(shè)，努力培養(yǎng)一批刑罰執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)專家和標(biāo)兵。

(四)強化監(jiān)督職權(quán)配置

由于立法對刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定過于原則、缺乏具體操作性，而檢察機關(guān)的監(jiān)督意見僅僅停留在建議層面，無一定的強制力，被監(jiān)督者是否接受、是否及時糾正都得不到保證，從而嚴重影響了監(jiān)督的權(quán)威。一是賦予檢察機關(guān)隨時介入和調(diào)查核實權(quán)。明確規(guī)定檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行活動的隨時介入權(quán)、為違法行為的具體調(diào)查權(quán)、隨時約談在押人員權(quán)。④二是明確刑罰執(zhí)行機關(guān)對檢察機關(guān)監(jiān)督意見的處理期限，進一步增強監(jiān)督的實效。三是賦予檢察機關(guān)糾正違法強制力，強化違法不究的法律后果。賦予檢察機關(guān)糾正違法行為強制力，在收到監(jiān)督意見后，被監(jiān)督者應(yīng)采取法定措施，對于嚴重違法行為應(yīng)當(dāng)立即停止并展開調(diào)查，對于一般違法行為應(yīng)當(dāng)及時糾正。對于故意不整改或者整改不到位應(yīng)追究責(zé)任人、責(zé)任單位的相關(guān)責(zé)任。

[ 注 釋 ]

①S省M市位于我國西南地區(qū)，下轄3區(qū)5縣1個縣級市，轄區(qū)內(nèi)有2所監(jiān)獄、8個看守所.

②萬毅.刑事執(zhí)行制度之檢討與改造[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2005(83).

③陳治軍，馬燕.刑事執(zhí)行檢察的困局及其消解路徑[J].中國檢察官，2016(02).

④袁其國.刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度的發(fā)展與完善[J].河南社會科學(xué)，2010(4).

[1]石秀麗.論我國刑罰執(zhí)行監(jiān)督制度[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2005(13).

[2]趙菊，雷長彬，張倩.刑罰執(zhí)行監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性缺陷及其完善[J].人民檢察，2006(1).

[3]向澤遠.刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制論[J].法學(xué)雜志，2008(2).

[4]左燕東.整治違法減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行問題—多項制度讓刑罰執(zhí)行透明公正[N].山西日報，2015-11-2.

[5]梁國棟.刑罰執(zhí)行監(jiān)督牢守公平正義底線[J].中國人大，2015-11-16.