推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的難點(diǎn)與對策

摘要：目前，全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革已由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面推開，在取得明顯進(jìn)展的同時，也存在部分地區(qū)進(jìn)展不快、配套政策不落實(shí)、干部群眾積極性不高等現(xiàn)象，筆者根據(jù)深入調(diào)查研究，分析認(rèn)為存在改革的工程基礎(chǔ)還不牢靠、地方財力不足、政策空間有限等原因，結(jié)合工作實(shí)際，提出了四方面對策建議，供有關(guān)方面參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；水價；綜合改革；研究

全國有2000多萬處以小水池、機(jī)井、塘壩、渠道等為主的小型農(nóng)田水利設(shè)施，這些設(shè)施直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，發(fā)揮了很好的作用。這些設(shè)施也與大多數(shù)農(nóng)村公共設(shè)施一樣，點(diǎn)多、面廣、量大，運(yùn)行管理好是一個難題。近年來，推行小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)水價綜合改革和健全基層水利服務(wù)體系，對扭轉(zhuǎn)小型農(nóng)田水利設(shè)施重建輕管趨勢、強(qiáng)化工程運(yùn)行管理發(fā)揮了一定作用，一些規(guī)模化種植經(jīng)濟(jì)作物區(qū)域依托農(nóng)業(yè)水價綜合改革成功引進(jìn)社會資本參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理，但在大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進(jìn)還面臨一些困難，原來制度設(shè)計的促進(jìn)節(jié)水、促進(jìn)工程良性運(yùn)行等兩項效益還沒有充分體現(xiàn)。

一、當(dāng)前面臨的主要困難

（一）改革進(jìn)展不快。2016年國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》要求用10年時間基本完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革。據(jù)分析，全國應(yīng)實(shí)施農(nóng)業(yè)水價綜合改革的有效灌溉面積約8億畝，目前已實(shí)施約1.3億畝。大部分省份不同程度存在農(nóng)業(yè)水價綜合改革方案不細(xì)、保障措施不實(shí)、相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)不到位等問題。各地還不同程度存在改革方案目標(biāo)不明確、任務(wù)不具體等問題，整體改革進(jìn)度不理想。

（二）配套政策難細(xì)化。目前農(nóng)業(yè)水權(quán)制度尚未建立，作為最嚴(yán)格水資源管理制度中“三條紅線”之一的用水總量已落實(shí)到縣級行政區(qū)，尚未落實(shí)到行業(yè)，不具備進(jìn)一步細(xì)化到灌區(qū)、農(nóng)戶和田塊的制度體系。各級地方政府出臺的推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革文件中基本未就建立農(nóng)業(yè)用水的精準(zhǔn)補(bǔ)貼提出具體政策。

（三）部分地區(qū)存在畏難情緒。農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)是一項生產(chǎn)經(jīng)營性收費(fèi)，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)實(shí)際上成為面向農(nóng)民直接收費(fèi)的項目，盡管灌溉付費(fèi)如同農(nóng)民購置種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料性質(zhì)一樣，但由于農(nóng)民的水商品意識不強(qiáng)，農(nóng)民對水價調(diào)整較為敏感、不同程度存在抵觸情緒。不少地區(qū)把灌溉水費(fèi)作為農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)控，這些地區(qū)基層政府難以承受改革成本，對推進(jìn)改革存在畏難情緒。

二、原因分析

（一）改革的基礎(chǔ)不牢。各地現(xiàn)有農(nóng)村水利設(shè)施普遍存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、年久失修、不配套，農(nóng)村河塘淤積、堵塞嚴(yán)重、水系紊亂等突出問題，中型灌排泵站設(shè)備完好率只有40 %左右、60%的中型灌區(qū)不配套，灌溉服務(wù)不能讓農(nóng)民滿意，水費(fèi)就難收繳。目前大中型灌區(qū)支渠以下大部分缺乏用水計量設(shè)施，農(nóng)村機(jī)井大多只能采取以電折水代替精準(zhǔn)計量，農(nóng)業(yè)水價綜合改革要求的總量控制和定額管理難以落到實(shí)處。

（二）價格調(diào)整空間有限。國辦文件要求農(nóng)民水費(fèi)總體不增加，現(xiàn)行全國平均地表水灌溉水價在0.09元/立方米，約為運(yùn)行成本的50%，全國畝均灌溉用水380立方米，如果水價達(dá)到運(yùn)行成本且水費(fèi)支出基本穩(wěn)定，則每畝需要節(jié)水190立方米，單方水的節(jié)水成本在5—8元，不但節(jié)水成本巨大，而且大部分地塊不具備這么大節(jié)水潛力。

（三）精準(zhǔn)補(bǔ)貼難落實(shí)。推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革中設(shè)定了超定額累進(jìn)加價制度，目前各省發(fā)布的灌溉用水定額綜合考慮了作物生長需要和水資源條件等因素，總體偏松、偏大，正常情況下很難觸發(fā)累進(jìn)加價，但對節(jié)水能力不足以彌補(bǔ)水價調(diào)整的部分，意味著精準(zhǔn)補(bǔ)貼只能來源于財政補(bǔ)助，目前中央財政用水農(nóng)田水利類資金不能用于水費(fèi)精準(zhǔn)補(bǔ)貼，更多的需要加大地方特別是縣以下財政投入，而任務(wù)重的多為農(nóng)業(yè)大縣，縣級財政困難，落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼相對困難。加上田間農(nóng)田水利工程水價管理政策空缺，造成直接負(fù)責(zé)受益范圍較廣工程運(yùn)行管理的農(nóng)民用水戶合作組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難、作用發(fā)揮受限。

三、加快推進(jìn)改革的對策建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。習(xí)近平總書記明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水方針，當(dāng)前，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國家節(jié)水行動對推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水都有明確要求，因此，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，不但夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和提升節(jié)水能力，而且可以為實(shí)施農(nóng)業(yè)水價綜合改革創(chuàng)造條件從而更好地促進(jìn)節(jié)水。要按中央部署，2020年基本完成大型灌區(qū)、重點(diǎn)中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)，盡早啟動大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造工程，進(jìn)一步鞏固大中型灌區(qū)在國家糧食安全中的核心地位。大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，在有條件的地區(qū)建設(shè)一批重大高效節(jié)水灌溉工程，確保國家“十三五”規(guī)劃提出的新增1億畝高效節(jié)水灌溉面積任務(wù)落實(shí)。開展中型灌排泵站和小型農(nóng)田水利設(shè)施達(dá)標(biāo)提質(zhì)，推進(jìn)農(nóng)村河塘溝渠整治，穩(wěn)妥推進(jìn)節(jié)水灌溉飼草料地建設(shè)。把灌溉用水計量設(shè)施作為重要建設(shè)內(nèi)容，新建和改造工程同步配套計量設(shè)施，其他工程盡可能配套計量設(shè)施到斗渠口。

（二）進(jìn)一步完善改革支持政策。在加大財政投入的同時，鼓勵地方基層政府和受益主體用好金融支撐政策，鼓勵和引導(dǎo)社會資金參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理。建議中央和地方財政加大對農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的補(bǔ)助，相關(guān)部門完善灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)用補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)水價綜合改革補(bǔ)助資金使用辦法，使用對象擴(kuò)大到農(nóng)村集體、農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織、專業(yè)化服務(wù)組織等，明確“以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)”的補(bǔ)助模式，允許補(bǔ)助資金用于農(nóng)業(yè)水價綜合改革的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵。建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)水價原則上實(shí)行政府定價，大中型灌區(qū)末級渠系和小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價，可實(shí)行政府定價，也可實(shí)行協(xié)商定價。供水價格原則上應(yīng)達(dá)到或逐步提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平，區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型，在終端用水環(huán)節(jié)探索實(shí)行分類水價。實(shí)行農(nóng)業(yè)用水定額管理，逐步實(shí)行超定額累進(jìn)加價制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水管理。建議逐步將農(nóng)業(yè)灌溉初始水權(quán)公平分配到灌區(qū)、地塊，確權(quán)頒證到戶，實(shí)行農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理。健全灌溉用水定額定期修訂制度，加強(qiáng)灌溉試驗站網(wǎng)建設(shè)和灌溉制度推廣應(yīng)用。培育和規(guī)范水權(quán)交易市場，鼓勵農(nóng)業(yè)用水權(quán)在灌區(qū)內(nèi)部用水戶或用水組織之間進(jìn)行交易。縣級以上地方人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位可以回購灌溉用水戶或用水組織水權(quán)內(nèi)節(jié)約的水量，回購的水量可以用于灌區(qū)水量的重新配置，也可以用于水量交易。切實(shí)抓好用水效率考核與問責(zé)，形成農(nóng)業(yè)節(jié)水倒逼機(jī)制。

（四）進(jìn)一步大力推進(jìn)農(nóng)村水利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理。加大《節(jié)水灌溉技術(shù)規(guī)范》等系列農(nóng)田水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的宣傳力度。建議水利部提出灌區(qū)、泵站等農(nóng)田水利工程管理責(zé)任、安全運(yùn)行、管理人員、管理經(jīng)費(fèi)、管理設(shè)施、日常監(jiān)測、維修養(yǎng)護(hù)、信息化等方面規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化要求，指導(dǎo)地方細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和制定實(shí)施方案。全面推廣應(yīng)用農(nóng)村水利管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、實(shí)時更新，有條件的灌區(qū)、高效節(jié)水灌溉項目大力推進(jìn)工程管理信息化、灌溉精準(zhǔn)化。同時，進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)水價綜合改革政策、試點(diǎn)經(jīng)驗、推進(jìn)舉措的宣傳，打消基層干部群眾的思想顧慮。

參考文獻(xiàn)：

1.鄂竟平：持續(xù)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記治水重要講話精神，水利部網(wǎng)站 2018年7月17日

2.《2017年水利部農(nóng)業(yè)水價綜合改革座談會材料匯編》，水利部農(nóng)村水利司 2017年12月

3.《關(guān)于加大力度 推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作的通知》，發(fā)改價格[2018]916號

4.《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的認(rèn)識與思考》，溫立平 《中國農(nóng)村水利》 2015年第8期

（作者單位：中國灌溉排水發(fā)展中心）

責(zé)任編輯：凌玉