農(nóng)地入市改革助推精準(zhǔn)脫貧和新型城鎮(zhèn)化

深化農(nóng)村土地制度改革，無(wú)論是對(duì)于鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，還是對(duì)于要素市場(chǎng)化配置、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，都意義重大。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（簡(jiǎn)稱“農(nóng)地入市”）是目前農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)。2015年初，我國(guó)開始實(shí)行農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)（即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）。為總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，分析面臨的問(wèn)題，提出深化改革的建議，2018年4月底，國(guó)家發(fā)改委體改所社會(huì)調(diào)查課題組一行4人，對(duì)甘肅省隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

一、基本情況

隴西縣位于甘肅省東南部、定西市中部，轄10鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，總面積2408平方公里，2017年末總?cè)丝?1.9萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率46.1%，比全國(guó)城鎮(zhèn)化率低12.42個(gè)百分點(diǎn)。隴西是西北最大的中藥材種植、倉(cāng)儲(chǔ)、加工基地和交易、信息、價(jià)格形成中心，甘肅重要的鋁冶煉及加工基地，甘肅中部和南部物資交流、集散的重要場(chǎng)所。2017年，全縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值66.41億元，工業(yè)總產(chǎn)值57.34億元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額29.26億元，大口徑公共預(yù)算財(cái)政收入9.36億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為22080元和7560元，城鄉(xiāng)收入比為2.92∶1，明顯高于全國(guó)的2.71∶1。

隴西是國(guó)家六盤山連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣之一。2016年底全縣有建檔立卡貧困村108個(gè)，深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)，深度貧困村57個(gè)（建檔立卡貧困村31個(gè)、非建檔立卡貧困村26個(gè)），貧困人口1.85萬(wàn)戶6.83萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為15.77%。2017年底貧困發(fā)生率下降至12.43%。

2015年以來(lái)，隴西縣被原國(guó)土資源部先后確定為農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)縣，由“入市”單項(xiàng)突進(jìn)，到“入市、征收”雙向耦合，再到“入市、征收和宅基地”三項(xiàng)統(tǒng)籌，步步深入。2017年2月，隴西縣又承擔(dān)了建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)。2015 年隴西縣經(jīng)調(diào)查摸底，共整理出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地 5094 宗，面積5195畝。其中可直接入市的宗地 991 宗，共1926畝；因面積小，零星分散需調(diào)整入市的宗地有 210 宗，共417畝；因城中村改造、小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)需調(diào)整、整治入市宗地 3893 宗，共2852畝。

總體來(lái)看，隴西農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地呈“兩小一散”特征（即總量小、僅占全縣建設(shè)用地總量的3.5%；面積小、宗均約1畝；分布散、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外均有，可直接入市面積占比小，多數(shù)宗地需調(diào)整或整治后才可入市）。

二、試點(diǎn)做法及比較

（一）入市制度框架設(shè)計(jì)

根據(jù)原國(guó)土資源部批復(fù)的《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案》要求，隴西縣出臺(tái)了關(guān)于入市的一整套規(guī)章制度體系，并于2015年8月底啟動(dòng)了試點(diǎn)工作。其基本制度設(shè)計(jì)如下：

在入市范圍與權(quán)能方面，可以入市的是存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地。入市方式包括使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等，轉(zhuǎn)讓包括再出售、出租或交換、贈(zèng)與等。以入市、轉(zhuǎn)讓方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可依法抵押、擔(dān)保等。

在入市主體上，確定以具有土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村民小組等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為入市主體。同時(shí)，經(jīng)土地所有權(quán)人委托授權(quán)，具有法人資格的土地股份合作社、土地專營(yíng)公司，可在授權(quán)范圍內(nèi)代理實(shí)施入市事項(xiàng)。

在入市途徑方面，對(duì)具備開發(fā)建設(shè)所需基本條件、在本村直接使用的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可就地入市；對(duì)村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，調(diào)整方案經(jīng)定西市人民政府批準(zhǔn)，調(diào)整到本縣產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市；對(duì)城中村集體建設(shè)用地，依據(jù)規(guī)劃開展土地整治，重新劃分宗地、確定產(chǎn)權(quán)歸屬后入市。

在交易規(guī)則方面，使用權(quán)出讓采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式，不具備公開出讓條件的，可以采取協(xié)議方式；租賃采取招標(biāo)、拍賣或協(xié)議方式。掛牌運(yùn)營(yíng)隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有形交易市場(chǎng)，入市在其中進(jìn)行。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一地價(jià)體系，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同權(quán)同價(jià)，培育中介組織提供地價(jià)評(píng)估、咨詢服務(wù)。入市價(jià)格低于基準(zhǔn)地價(jià)80%的，縣政府享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

在收益分配方面，入市土地涉及具體原使用權(quán)人的，給予權(quán)益價(jià)補(bǔ)償，權(quán)益價(jià)應(yīng)參照同時(shí)期、同區(qū)域、同類型國(guó)有建設(shè)用地征收、拆遷的價(jià)格水平核算。根據(jù)入市用地的區(qū)域和用途，由縣政府按比例收取土地增值收益調(diào)節(jié)金：縣城建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，商服用地按土地純收益的40%—50%收取，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地按30%收取；鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，按土地純收益的30%收??；鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)外的，按20%收取。

（二）試點(diǎn)的體制機(jī)制性突破

隴西縣于2015年11月底舉行了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易市場(chǎng)揭牌儀式并召開了首次交易會(huì)，首次出讓土地7宗10.65畝（其中公開拍賣1宗4畝，協(xié)議出讓6宗6.65畝），總成交價(jià)款409.3萬(wàn)元。截至目前，先后組織12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)23個(gè)行政村110宗486.8畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，總成交價(jià)款8539萬(wàn)元，平均每畝17.5萬(wàn)元。從體制機(jī)制層面看，隴西縣入市試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了三項(xiàng)突破：

一是初步實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地市場(chǎng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。隴西縣在既有國(guó)有土地交易市場(chǎng)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（產(chǎn)權(quán)）交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，建成了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有形交易市場(chǎng)。而且，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易市場(chǎng)與國(guó)有土地交易市場(chǎng)同場(chǎng)所交易，二者初步實(shí)現(xiàn)了“同權(quán)同價(jià)、待遇同等、權(quán)能等同、流轉(zhuǎn)順暢”，為打破城鄉(xiāng)二元分割的土地制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的多元化供給。為進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，隴西縣對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整為商服用途的土地，在尊重群眾意愿的前提下，完善產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)入市，實(shí)現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)由國(guó)有土地單一支撐向多元化供給的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快、綜合服務(wù)功能更加豐富和增強(qiáng)。

三是突破了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資限制。為實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押、擔(dān)保權(quán)能，隴西縣出臺(tái)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資管理辦法，并與浙商銀行、農(nóng)業(yè)銀行達(dá)成了金融服務(wù)合作框架協(xié)議，促使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后可以向銀行申請(qǐng)辦理借款及其他信用業(yè)務(wù)，推動(dòng)解決了用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地融資渠道不暢的體制性問(wèn)題。

三、改革成效與經(jīng)驗(yàn)

（一）主要成效

一是緩解了涉農(nóng)企業(yè)生產(chǎn)加工用地難，帶動(dòng)了精準(zhǔn)脫貧。近年來(lái)，隴西縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)逐年增加，帶動(dòng)周邊部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了脫貧致富。但受到規(guī)劃和用地指標(biāo)等限制，涉農(nóng)企業(yè)很難獲得國(guó)有建設(shè)用地，小而散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也無(wú)法滿足用地需求，導(dǎo)致配套生產(chǎn)加工用地?zé)o保障，掣肘了企業(yè)拓展規(guī)模。為破解這一難題，隴西縣結(jié)合農(nóng)地入市試點(diǎn)，一方面在村鎮(zhèn)就近為涉農(nóng)企業(yè)供給生產(chǎn)加工用地；另一方面積極謀劃“異地調(diào)整入市”，調(diào)整供給生產(chǎn)加工用地。例如，某公司采用“公司+合作社+農(nóng)戶+基地”的模式發(fā)展馬鈴薯脫毒種薯，但公司13畝加工生產(chǎn)用地通過(guò)短期租賃方式取得，土地權(quán)能缺失。為此，隴西縣將和平鄉(xiāng)潘家灣村內(nèi)零星分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和有償退出后的閑置宅基地進(jìn)行復(fù)墾，“合零為整”異地調(diào)整到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集中區(qū)，統(tǒng)一組織入市，賦予企業(yè)完整的土地權(quán)能，由此在助推企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，進(jìn)一步帶動(dòng)了周邊群眾創(chuàng)業(yè)和精準(zhǔn)脫貧。

二是拓展了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給渠道，助推了新型城鎮(zhèn)化。為破解小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中建設(shè)用地指標(biāo)不足、征地拆遷難度大、建設(shè)資金短缺等問(wèn)題，隴西縣將小城鎮(zhèn)建設(shè)不符合《土地征收目錄》的項(xiàng)目用地不再進(jìn)行征收，鼓勵(lì)以入市渠道供給。例如，首陽(yáng)鎮(zhèn)搶抓甘肅省建設(shè)國(guó)家中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合示范區(qū)的契機(jī)，科學(xué)調(diào)整小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，加快中藥材特色小鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)合入市試點(diǎn)，由村委會(huì)主導(dǎo)，使用權(quán)人申請(qǐng)，自愿入市，夯實(shí)了集體土地權(quán)能，滿足了當(dāng)?shù)厝罕娪玫匦枨蠛桶l(fā)展愿望，拓展了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給渠道。目前，首陽(yáng)鎮(zhèn)街面商業(yè)房用地“就地入市”70宗36.6畝，成交價(jià)款1474萬(wàn)元，土地入市后新建和追加投資達(dá)1億元以上，拓寬改造形成了永寧路商業(yè)街一條，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)更亮、道路更寬、環(huán)境更美。

三是提升了農(nóng)村土地增值收益，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。在土地增值收益調(diào)節(jié)金方面，隴西縣實(shí)行從土地成交價(jià)款中剔除原使用權(quán)人權(quán)益價(jià)后按比例提取，并以近五年國(guó)有建設(shè)用地交易數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，測(cè)算確定了三個(gè)區(qū)域（城市規(guī)劃區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外）、兩種用途（商業(yè)用地和工業(yè)用地）的不同提取比例（20%—50%）；同時(shí)規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織所獲土地增值收益重點(diǎn)用于本集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益設(shè)施配套等，留足集體部分不得少于所獲土地增值收益的60%。截至目前，隴西縣通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，國(guó)家收取土地增值收益調(diào)節(jié)金2223萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地增值收益2578萬(wàn)元，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地增值收益1611萬(wàn)元，其中村集體內(nèi)部成員可分配644萬(wàn)元，共涉及15962戶64745人，人均可分配99.5元，人均最高達(dá)168元。

（二）經(jīng)驗(yàn)意義

一是通過(guò)農(nóng)地入市與其他改革協(xié)調(diào)配套、系統(tǒng)集成，提升改革整體效應(yīng)。在農(nóng)村土地制度改革內(nèi)部統(tǒng)籌方面，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)地入市和土地征收、宅基地改革三項(xiàng)試點(diǎn)：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有助于擴(kuò)大建設(shè)用地供給，進(jìn)一步縮小土地征收范圍；平衡農(nóng)村征地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的土地增值收益在國(guó)家與集體間的分配，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)這兩項(xiàng)改革；將零星分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和有償退出后的閑置宅基地進(jìn)行復(fù)墾，“合零為整”異地調(diào)整到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集中區(qū)，統(tǒng)一組織入市，協(xié)同解決企業(yè)用地難題。在與其他改革的統(tǒng)籌上，加強(qiáng)與農(nóng)地入市改革相關(guān)聯(lián)的上下游、左右側(cè)改革的協(xié)調(diào)，產(chǎn)生改革乘數(shù)效應(yīng)：與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和金融改革相結(jié)合，賦予入市土地使用、收益、流轉(zhuǎn)及抵押、擔(dān)保等權(quán)能；與農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革相結(jié)合，規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體，并讓農(nóng)民依托股份權(quán)能改革享受土地入市帶來(lái)的紅利；與農(nóng)村“三變”改革相結(jié)合，大力助推鄉(xiāng)村振興。

二是通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同責(zé)和市場(chǎng)化配置，提高土地利用效率。隴西縣通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，讓部分閑置、零散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地得到了有效利用，提高了集體建設(shè)用地利用效率，激活了農(nóng)村土地資產(chǎn)屬性，讓集體“死資源”變成了“活資產(chǎn)”。通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不僅為一批小微企業(yè)用地?cái)U(kuò)展了渠道，還增強(qiáng)了企業(yè)的成本意識(shí)，迫使企業(yè)追求更高建設(shè)用地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在入市和征收中都能獲得土地收益，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)村基層資源管理的主動(dòng)性和積極性，使基層國(guó)土資源管理由原來(lái)的“要我配合監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙鲃?dòng)管理”，延伸了國(guó)土資源管理觸角，助推了國(guó)土資源管理水平的提升。

三是通過(guò)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益與推進(jìn)基層自治良性互動(dòng)，改善農(nóng)村基層治理。隴西縣將切實(shí)尊重農(nóng)村集體和農(nóng)民的主體地位作為推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)，將土地資產(chǎn)處置決策權(quán)交由集體和農(nóng)民：在入市前，通過(guò)召開村民小組會(huì)、村民代表大會(huì)等形式，廣泛征詢?nèi)罕娨庖?jiàn)；在土地收益分配中，是由村民以股份形式分配，還是從健全公共服務(wù)和設(shè)施中長(zhǎng)期分享，全權(quán)交由集體和農(nóng)民自主決策，真正實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民、讓利于民，以基層民主自治保證了農(nóng)民土地權(quán)益落實(shí)到位。同時(shí)，通過(guò)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)本村事務(wù)從“漠不關(guān)心”到“主動(dòng)參與”的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了農(nóng)民管好用好土地資源的意識(shí)，涉地信訪、訴訟案件呈逐年下降趨勢(shì)。而且，土地收益壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，改變了以往集體經(jīng)濟(jì)組織“一窮二白”的境地，增強(qiáng)了集體為農(nóng)民辦實(shí)事和好事的能力，有助于提升農(nóng)村基層治理水平，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

四、問(wèn)題與建議

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隴西縣入市改革試點(diǎn)也面臨一些問(wèn)題和不足，主要包括：一是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市處于試點(diǎn)階段，仍缺乏明確、充分的法律支撐，不少企業(yè)對(duì)其心存疑慮，依然傾向于使用國(guó)有建設(shè)用地；銀行支持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資的積極性也不高。二是由于歷史原因等，隴西縣部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，主體不明確，導(dǎo)致入市時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組等集體經(jīng)濟(jì)組織都爭(zhēng)做產(chǎn)權(quán)主體，最終影響入市。三是入市程序較為復(fù)雜，按照隴西縣入市暫行辦法，入市至少經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、初核、方案擬定、方案審批、公告及公示、合同簽訂、登記等程序環(huán)節(jié)，入市方案須由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，國(guó)土資源行政主管部門審查，經(jīng)請(qǐng)隴西縣農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定、縣政府審批后實(shí)施，入市程序和管理主體眾多，影響入市效率。四是在實(shí)際試點(diǎn)中，入市方式以出讓為主，較為單一，而且大多數(shù)宗地采用協(xié)議方式出讓，拍賣和招標(biāo)方式很少，沒(méi)有掛牌方式出讓，交易方式有待進(jìn)一步規(guī)范。五是入市收益分配機(jī)制有待完善，這方面目前沒(méi)有明確的法律規(guī)定和成熟的經(jīng)驗(yàn)借鑒，如何使國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的利益分配更為公平合理，如何規(guī)范和處理集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部因嫁娶、出生、死亡等導(dǎo)致人口數(shù)量變化，進(jìn)而產(chǎn)生的分配問(wèn)題，都亟待加強(qiáng)探索和總結(jié)。

基于問(wèn)題分析，對(duì)策建議如下：

第一，盡快修訂完善《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)。修訂《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)，從法律上確立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法地位，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地涉及的相關(guān)內(nèi)容予以明確。出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)辦法，對(duì)入市范圍、入市主體、入市方式和途徑、交易規(guī)則、土地增值收益分配、監(jiān)管體系等予以規(guī)范。

第二，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)工作。為解決入市面臨的權(quán)屬不清、主體不明等問(wèn)題，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，圍繞地籍調(diào)查、土地確權(quán)、爭(zhēng)議調(diào)處、登記發(fā)證工作中的問(wèn)題，深入研究，及時(shí)出臺(tái)政策意見(jiàn)或制定對(duì)策。嚴(yán)格按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)政策，把農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋所有權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的重要內(nèi)容，加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

第三，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序，規(guī)范交易方式。圍繞入市加強(qiáng)“放管服”改革，大力壓縮入市程序、減少審批環(huán)節(jié)、提高審批效率；重點(diǎn)針對(duì)公開交易環(huán)節(jié)和開發(fā)利用環(huán)節(jié)健全監(jiān)管體系；優(yōu)化入市交易平臺(tái)服務(wù)、中介服務(wù)等；采用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)提高管理服務(wù)效率。在交易方式方面，進(jìn)一步確立招標(biāo)、拍賣和掛牌公開交易的一般性原則地位，嚴(yán)格執(zhí)行特殊情況按程序依法處理后，可采取協(xié)議方式。

第四，健全土地增值收益分配機(jī)制。深入總結(jié)各試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)理論研究，完善相關(guān)指導(dǎo)辦法，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益分配的統(tǒng)一規(guī)范。在守住“農(nóng)民利益不受損”這條底線的前提下，處理好農(nóng)民、農(nóng)村集體、基層政府和國(guó)家之間的利益分配關(guān)系；合理確定土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例，調(diào)節(jié)金主要用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、土地前期開發(fā)等支出。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以現(xiàn)金形式取得的土地增值收益，按照壯大集體經(jīng)濟(jì)的原則留足集體后，在集體成員之間公平分配；對(duì)非現(xiàn)金收益應(yīng)加強(qiáng)管理，及時(shí)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行公示。

（調(diào)研組成員：鄭志斌、胡杰成、趙春飛、趙栩。執(zhí)筆人：胡杰成）