區(qū)劃型行政壁壘：地方政府合作中亟待破除的空間障礙

摘要：區(qū)劃型行政壁壘指的是在行政區(qū)之間出現(xiàn)的資源梗阻現(xiàn)象。在跨界公共問題治理方面，它阻礙了地方政府合作。由于制度供給與轉(zhuǎn)型需求之間存在錯(cuò)位，區(qū)劃型行政壁壘在時(shí)間與空間、全面與局部、制度與過程等關(guān)系中均以矛盾形式呈現(xiàn)出來。研究發(fā)現(xiàn)，其產(chǎn)生和強(qiáng)化的原因有：政府固守管轄權(quán)益、區(qū)劃調(diào)整的政治偏好和市場(chǎng)公眾的屁護(hù)行為等。為了破除區(qū)劃型行政壁壘，增進(jìn)地方政府合作，應(yīng)從加強(qiáng)行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范性、發(fā)揮廣域型市制模式積極作用、建立跨行政區(qū)聯(lián)合組織等方面著手。同時(shí)，還應(yīng)在公共資金、管理技術(shù)以及市場(chǎng)社會(huì)力量的支持等方面建立保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃;政府合作;府際關(guān)系;政府職責(zé)

中圖分類號(hào)：D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2018）04-0097-07

一、引言

行政區(qū)劃自國(guó)家產(chǎn)生起，就是搭建國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)?！吨芏Y》記載：“惟王建國(guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極。”其中的“體國(guó)經(jīng)野”所指即行政區(qū)劃。可見，其原初目的之一是為了強(qiáng)化中央對(duì)地方統(tǒng)治和管理的有效性。只不過，隨著時(shí)代的演進(jìn)，才被賦予了推動(dòng)地方發(fā)展這一層新的使命。改革開放以來，在國(guó)家整體流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的同時(shí)，對(duì)地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展有積極促進(jìn)作用的資源（以下簡(jiǎn)稱：發(fā)展資源）在各行政區(qū)劃之間的阻滯現(xiàn)象卻并沒有完全消失，甚至有局部強(qiáng)化的態(tài)勢(shì)。針對(duì)這一現(xiàn)象有來自于不同側(cè)面的解釋，如行政區(qū)經(jīng)濟(jì)[1]、行政分割[2]、地方分割[3]等概念。誠(chéng)然，這些概念對(duì)存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或者單一公共資源范疇的空間分割現(xiàn)象有著很強(qiáng)的解釋力。但是，它們并未將近年來日益突出的公共服務(wù)領(lǐng)域的跨界梗阻問題納入解釋范疇，例如，霧霾治理、異地就醫(yī)、異地養(yǎng)老等。理論的不足限制了實(shí)踐的發(fā)展。當(dāng)前，在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，為破解跨域、跨行政區(qū)的公共問題，單邊公共行政已力不從心，唯有訴諸更廣泛、更深層次的地方政府合作。但為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，現(xiàn)階段還存在著諸多阻力。本文則力圖在深入認(rèn)識(shí)以上現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，破除政府合作的空間障礙，進(jìn)而緩釋甚至消解存在于行政區(qū)劃之間的發(fā)展資源梗阻現(xiàn)象。

二、“區(qū)劃型行政壁壘”的內(nèi)涵和特征

（一）內(nèi)涵

行政區(qū)劃指：“國(guó)家對(duì)行政區(qū)域的劃分。劃分行政區(qū)域，主要依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、民族、人口分布、地理?xiàng)l件、國(guó)防需要、歷史傳統(tǒng)等方面的因素?！盵4]在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地是最重要的發(fā)展資源，土地資源的優(yōu)化配置對(duì)流動(dòng)性、整體性的要求并不高，因此各行政區(qū)劃之間的資源梗阻現(xiàn)象尚不顯著。但在現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的過程中，發(fā)展資源所涵括的對(duì)象日益增多：人力、資本、科技、信息、教育、醫(yī)療、環(huán)境等。而在這些對(duì)象中，有相當(dāng)一部分需要通過跨行政區(qū)的流動(dòng)、整合或協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。然而，由于建立在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的制度因素，特別是行政體制機(jī)制等因素的限制，這些資源的跨區(qū)配置遇到了不同程度的阻滯狀況。而地方政府之間缺乏有效合作便是上述狀況出現(xiàn)的重要成因之一。這即為“區(qū)劃型行政壁壘”現(xiàn)象。

（二）矛盾性特征

20世紀(jì)下半葉以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型逐步加速，這要求輔之以匹配的政治、行政體制改革。然而，政治、行政體制作為上層建筑的一部分有其自身的發(fā)展邏輯，其制度空間的釋放難以與政治客體的需求保持步調(diào)一致。而這一結(jié)構(gòu)性特征映射到行政區(qū)劃領(lǐng)域，便以矛盾形式呈現(xiàn)了出來一具體表現(xiàn)在：

1.時(shí)間性與空間性錯(cuò)位

中國(guó)不但“整體處在雙重現(xiàn)代化疊加運(yùn)行的階段”，而且各級(jí)行政區(qū)內(nèi)部所處的發(fā)展階段也可能有所不同。這是不均衡發(fā)展格局在時(shí)間維度上的突出表現(xiàn)。而空間性則指：“以行政區(qū)劃間的地理界線作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的剛性邊界”成為中國(guó)發(fā)展資源布局與配置的主導(dǎo)原則。發(fā)展階段的多樣性與行政地理空間的穩(wěn)定性之間的對(duì)立使跨界治理變得十分困難。例如，在京津冀區(qū)域，北京市、天津市已進(jìn)入或正在進(jìn)人后現(xiàn)代化階段，政府工作較側(cè)重于公共服務(wù)類職責(zé)。河北省卻仍處在現(xiàn)代化中期階段，當(dāng)?shù)卣廊粌A向于履行經(jīng)濟(jì)管理類職責(zé)。這就使北京市、天津市和河北省在諸如空氣治理等領(lǐng)域出現(xiàn)了認(rèn)知上的偏差和職責(zé)上的不協(xié)調(diào)。然而，空氣污染具有很強(qiáng)的蔓延性，它并不受行政區(qū)劃界線的控制。這又要求地方政府之間必須謀求合作。毗鄰行政空間與其所處發(fā)展階段的錯(cuò)位阻礙了這類合作的順利展開。

2.全面性與局部性并存

在中國(guó)，“區(qū)劃型行政壁壘”存在于諸多公共環(huán)節(jié)，涉及民政、治安、維穩(wěn)、民族、宗教、國(guó)土、水利等，這是其全面性的具體表現(xiàn)。與此同時(shí)，由于受兩方面因素影響，壁壘問題在局部環(huán)節(jié)表現(xiàn)得異常嚴(yán)重。這兩個(gè)因素分別是：其一，發(fā)展資源的拓展。生產(chǎn)力的提高使發(fā)展資源不斷豐富，地方所重視的利益范疇也相應(yīng)發(fā)生了變化，壁壘問題的焦點(diǎn)開始從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向高品質(zhì)生活領(lǐng)域（如醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等）轉(zhuǎn)移。其二，單位制的保留與“回潮”。朱光磊教授認(rèn)為：“中國(guó)并不嚴(yán)格按照屬地制的原則管理它的居民，而是屬地制與單位制并存?！盵5]在行政區(qū)劃的地理空間范圍內(nèi)，單位特別是隸屬于“條條”管轄的單位自成體系，它們有著不同程度的排他性和獨(dú)立性，往往能在“區(qū)劃型行政壁壘”內(nèi)塑造出新的“政策空間壁壘”。這些單位在市場(chǎng)化大潮的沖擊下雖有些逐漸走向解體，但有些在消失后又出現(xiàn)了回潮[6]。由其引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題往往會(huì)與歷史遺留問題激烈碰撞，在公共空間不斷發(fā)酵出新的矛盾。由此進(jìn)一步觀察則會(huì)發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)因素疊加作用，使全面性與局部性的覆蓋范圍在不斷發(fā)生變化，進(jìn)而催生了二者的動(dòng)態(tài)并存特征。

3.制度性與過程性共存

制度性體現(xiàn)為由一系列正式制度作為“區(qū)劃型行政壁壘”的支撐要素。例如，在社會(huì)保障的相關(guān)政策文件中就有規(guī)定：新農(nóng)村合作醫(yī)療以縣（自治縣、縣級(jí)市）為管理層次，養(yǎng)老保險(xiǎn)則以?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）為管理層次。管理層次的不同就可能帶來各區(qū)劃之間社保待遇的差異。當(dāng)然，這一做法是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制，中央政府還無法做到全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)均等化，只能根據(jù)事項(xiàng)特點(diǎn)分別交由不同層級(jí)的地方政府來分擔(dān)。然而，在制度運(yùn)行的過程中，一些要素卻往往會(huì)使制度的原定目標(biāo)發(fā)生偏離（過程性）：其一，地方政府公務(wù)人員對(duì)自由裁量空間的不恰當(dāng)運(yùn)用。例如，為非戶籍人員制造障礙，使其付出更高的時(shí)間、精力甚至資金成本。其二，非主觀性的技術(shù)、管理障礙。使得在制度上并不存在規(guī)定性障礙的領(lǐng)域，依然無法實(shí)現(xiàn)行政區(qū)之間的自由流通。其三，存在于諸多領(lǐng)域的“偏向分權(quán)”機(jī)制。同樣一項(xiàng)政策，試點(diǎn)地區(qū)憑借上級(jí)授權(quán)就能先行先試，其他地區(qū)則只能選擇等待。兩性并存使壁壘成為既存在剛性部分又存在柔性部分的空間結(jié)構(gòu)，問題亦由此變得更為復(fù)雜和多樣。

三、“區(qū)劃型行政壁壘”對(duì)地方政府合作的梗阻效應(yīng)

跨界公共事務(wù)治理亟待推進(jìn)政府合作的廣度和深度，然而“區(qū)劃型行政壁壘”的存在卻阻礙著這一進(jìn)程。具體表現(xiàn)在三個(gè)層面：消解了中央為優(yōu)化府際合作所做的努力;消弭了地方政府間的合作意愿;加劇了地方政府間的“政治錦標(biāo)賽”。下面將依次展開論述。

（一）政策框囿：中央供給模式受限

現(xiàn)行憲法和法律只規(guī)定了政府在轄區(qū)范圍內(nèi)所應(yīng)履行的職責(zé)，而尚未涵蓋政府合作這一范疇。因此，現(xiàn)實(shí)中的地方政府合作主要依據(jù)中央政府頒行的各類政策來具體展開。此類政策的時(shí)效性強(qiáng)、規(guī)范性弱，且需借助相關(guān)職能部門自上而下進(jìn)行協(xié)調(diào)。這一帶有較強(qiáng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的中央供給模式，在實(shí)踐中受到了“區(qū)劃型行政壁壘”的嚴(yán)重制約：其一，“條條”受“塊塊”限制?！爸醒肼毮懿块T往往只能對(duì)自己直接歸口的下屬廳局級(jí)單‘位進(jìn)行協(xié)調(diào)，而對(duì)于牽涉到其他職能部門的事務(wù)則無能為力。”[7]技術(shù)的進(jìn)步和時(shí)代的發(fā)展使跨界公共問題變得日益復(fù)雜，對(duì)跨職能部門合作治理的需求也愈益迫切。在這一過程中，地方政府的協(xié)調(diào)配合是必不可少的。然而，它們往往借此與中央職能部門“討價(jià)還價(jià)”，以便從中謀取最大利益。其二，地方的歪曲執(zhí)行。中央政府通常是為了完成某項(xiàng)政治任務(wù)才來制定合作政策的，因此較容易忽略其可能帶來的地方共贏。又由于自上而下的推行模式，合作政策往往被涂抹了一層強(qiáng)制性色彩。這既不符合合作精神又可能打擊到地方的積極性，為地方政府的歪曲執(zhí)行埋下了隱患。其三，中央與地方的信息不對(duì)稱。對(duì)地方情況不了解，使得中央的政策供給明顯滯后于區(qū)域合作的發(fā)展要求。致使許多公共問題無法得到及時(shí)解決。然而，一個(gè)地方政府又只能在自身轄區(qū)內(nèi)施政，而難以就區(qū)域發(fā)展問題施加影響。在中央政策供給無果，地方政府間又找不到有效合作方式的情況下，“區(qū)劃型行政壁壘”問題只能愈發(fā)嚴(yán)重。

（二）合作困局：非對(duì)等府際關(guān)系的后果

所謂非對(duì)等府際關(guān)系是指在沒有隸屬關(guān)系的政府之間所形成的一種不對(duì)等狀態(tài)。在這一關(guān)系中，因行政級(jí)別、政治地位、職責(zé)權(quán)限等因素的差異而導(dǎo)致政府間難以進(jìn)行對(duì)等的溝通、協(xié)調(diào)與合作[8]。它的形成是多個(gè)因素疊加作用的結(jié)果：第一，繁雜的政府行政層級(jí)，中國(guó)地方的行政層級(jí)大體上可以分為“四層六級(jí)”，同一區(qū)域內(nèi)沒有隸屬關(guān)系又分屬不同層級(jí)的政府有著愈益增多的交往需求;第二，人治色彩依舊存在，由于行政級(jí)別設(shè)置的非制度性，如“高職低配”“一肩挑”等現(xiàn)象，主要領(lǐng)導(dǎo)干部的行政級(jí)別會(huì)直接影響到其所在政府及部門在對(duì)外交往中的政治地位;第三，行政區(qū)劃的類型多樣且犬牙交錯(cuò)，如城市型政區(qū)的地位要高于同級(jí)的普通型政區(qū)，在縣級(jí)、地級(jí)、省級(jí)都存在這種情況。合作的前提是主體地位平等，在此基礎(chǔ)上才有可能進(jìn)行磋商、合作。但因非對(duì)等府際關(guān)系的存在，低行政級(jí)別、低政治地位的政府往往被要求出讓更多的管轄權(quán)益，這在政府間競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)的今天只會(huì)導(dǎo)致政府合作的扭曲甚至破裂。然而，倘若避開自主交往而訴諸更高級(jí)別權(quán)力主體的協(xié)調(diào)，不但會(huì)產(chǎn)生高昂的成本，還會(huì)激活中央供給模式自帶的系列問題。

（三）資源剝奪：地方政府間的負(fù)和博弈

不同行政區(qū)之間的資源剝奪是政府借助行政區(qū)劃優(yōu)勢(shì)從其他行政區(qū)汲取發(fā)展資源的現(xiàn)象。在中國(guó)，它可分為兩種主要類型：第一種即存在隸屬關(guān)系的行政區(qū)之間的剝奪。例如，部分縣（市）改為市轄區(qū)的緣起就是為了解決中心城市發(fā)展空間不足的問題，但縣級(jí)政府可能并不情愿。浙江省蕭山市（現(xiàn)杭州市蕭山區(qū)）政府，就曾在是否改為市轄區(qū)的問題上與杭州市政府產(chǎn)生過分歧。因?yàn)槭捝绞械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展良好，有相對(duì)獨(dú)立的行政體系，改區(qū)后，其在城市規(guī)劃、財(cái)政稅收等方面的職權(quán)將受到削弱。雖然最終還是實(shí)現(xiàn)了改制，但圍繞兩級(jí)政府間的職權(quán)博弈卻并沒有就此結(jié)束。因此，“強(qiáng)市與強(qiáng)區(qū)并存的策略不見得就能夠在市與區(qū)之間尋求均衡，有時(shí)反倒成為新矛盾產(chǎn)生的誘因”。第二種即同一區(qū)域內(nèi)沒有隸屬關(guān)系的行政區(qū)之間的剝奪。政治地位高、獲得中央特別授權(quán)的行政區(qū)在資源爭(zhēng)奪中往往能占得先機(jī)。最突出的例子就是北京對(duì)天津、河北的“虹吸效應(yīng)”，北京的繁榮和天津、河北的相對(duì)衰落形成了鮮明對(duì)比。然而，三地的合作塌陷又反過來使協(xié)調(diào)發(fā)展和跨域治理陷入瓶頸，北京亦成為受損方。另外，由于中央政府與地方政府間的信息不對(duì)稱和地方政府間公關(guān)能力的差異，新的行政區(qū)劃調(diào)整往往會(huì)導(dǎo)致原本級(jí)別高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的行政區(qū)獲得更多的資源和發(fā)展便利，而其他行政區(qū)的利益則面臨著被進(jìn)一步剝奪的風(fēng)險(xiǎn)，如部分地級(jí)市內(nèi)部存在的“市卡縣”問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，資源剝奪是一種負(fù)和博弈（即兩敗俱傷的博弈），不利于資源的優(yōu)化配置，破壞了政府間合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，最終將制約區(qū)域的整體發(fā)展。

四、“區(qū)劃型行政壁壘”產(chǎn)生和強(qiáng)化的原因分析

行政壁壘的產(chǎn)生和強(qiáng)化是多重因素疊加作用的結(jié)果。其中，既有政府的因素也有市場(chǎng)、社會(huì)的因素。

（一）行政區(qū)劃是地方政府管轄權(quán)益的生成空間

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政區(qū)劃基本上就是對(duì)全部發(fā)展資源進(jìn)行配置的法定依據(jù)[10]，但由于配置權(quán)主要為“條條”所掌握，“塊塊”所能獲得的管轄權(quán)益并不多。改革開放后，“塊塊”在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中的地位逐步提升，這對(duì)地方政府的利益導(dǎo)向產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。首先，行政區(qū)劃調(diào)整成為轄區(qū)政府謀求政治地位升格的手段，手段的濫用導(dǎo)致了地方政府間的“設(shè)市升級(jí)錦標(biāo)賽”;其次，地方政府的自身利益將更多的從轄區(qū)范圍內(nèi)獲得，而不必過度依賴于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付;最后，行政區(qū)劃所確定的地理空間成為政績(jī)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)半徑，這促使地方官員將更多注意力放在影響自身政績(jī)的轄區(qū)事務(wù)上。這樣行政區(qū)劃就演變成為壯大本地利益的政治資本和空間依據(jù)，地方政府通過建立于行政區(qū)劃之上的各種政治、經(jīng)濟(jì)制度（或政策）壁壘以謀取本地經(jīng)濟(jì)利益和政府管轄權(quán)益的最大化[11]。

地方政府在地理空間內(nèi)對(duì)管轄權(quán)益的爭(zhēng)奪致使邊界區(qū)域成為矛盾的焦點(diǎn)。邊界區(qū)域是由兩個(gè)甚至多個(gè)行政區(qū)交界的狹窄地帶。由于部分發(fā)展資源的特性使得管轄權(quán)益在該區(qū)域不容易清晰界分：其一，資源跨行政區(qū)分布且尚未探明，例如礦藏資源;其二，資源的動(dòng)態(tài)分布，例如地下水資源、漁業(yè)資源;其三，資源的整體性，例如跨行政區(qū)的風(fēng)景名勝。另外，歷史遺留問題也使邊界問題摻雜了社會(huì)積怨、個(gè)人情感、文化沖突等因素，使矛盾愈發(fā)復(fù)雜。在同級(jí)政府間合作、協(xié)作機(jī)制匱乏，上級(jí)政府調(diào)節(jié)不到位的情況下，暴力沖突、掠奪式開發(fā)、資源閑置、治理缺位越位等問題往往會(huì)集中爆發(fā)，甚至惡化為“邊界區(qū)域悲劇”。

（二）相關(guān)政府部門對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的政治偏好

行政區(qū)劃調(diào)整是各國(guó)政府治國(guó)理政必不可缺少的一項(xiàng)舉措，但各國(guó)的出發(fā)點(diǎn)有著明顯差異。西方國(guó)家的自治色彩較濃，往往主要以地方治理的需要為導(dǎo)向進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整。中國(guó)對(duì)這.舉措的運(yùn)用則更多是出于實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的需要，而對(duì)地方發(fā)展需要的考慮則明顯不足。這一特點(diǎn)從中國(guó)市制改革的歷史演進(jìn)中就能窺見一斑。1949-1957年，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化、鞏固新生政權(quán)的目標(biāo)，撤銷了沿海地區(qū)23個(gè)消費(fèi)型城市。相應(yīng)地，在內(nèi)陸的工礦基地、資源產(chǎn)區(qū)設(shè)立了71個(gè)市。在之后的近三十年時(shí)間里，又根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)開展了多輪大規(guī)模的撤市、設(shè)市改革。這實(shí)際上嚴(yán)重違背了城鎮(zhèn)的自然發(fā)展規(guī)律，致使大批原商業(yè)重鎮(zhèn)走向衰敗。1978年以后，黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，行政區(qū)劃的調(diào)整依據(jù)又轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上。在缺乏嚴(yán)格審核的情況下大批量設(shè)市，導(dǎo)致虛假城市化的蔓延。大一統(tǒng)的歷史傳統(tǒng)和單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了政治需要在行政區(qū)劃調(diào)整中必然扮演重要角色，但是部分短視的政治偏好卻會(huì)影響到國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。不同層級(jí)、不同行政區(qū)所承擔(dān)的地域功能是不同的，區(qū)劃矛盾和“區(qū)劃型行政壁壘”的表現(xiàn)也各有特點(diǎn)。因此，不對(duì)上述規(guī)律和當(dāng)?shù)匦枨筮M(jìn)行充分調(diào)研論證就進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，只會(huì)加重行政區(qū)之間的利益爭(zhēng)奪，阻礙政府合作，使壁壘日趨固化。

（三）市場(chǎng)、公眾因“壁壘收益”而開展的庇護(hù)行動(dòng)

從群體性自利角度考量，“區(qū)劃型行政壁壘”構(gòu)成了發(fā)展資源非均衡分配的制度性阻隔，能夠在不同行政區(qū)之間構(gòu)成一種“資源差”，使得跨越壁壘必須付出相應(yīng)的“租金”。這一方面阻止了發(fā)展資源的外溢，維護(hù)了壁壘內(nèi)的獲益者對(duì)發(fā)展資源的獨(dú)占性共享;另一方面構(gòu)成了對(duì)落后行政區(qū)有限優(yōu)勢(shì)資源的進(jìn)一步虹吸。由此催生了這樣三股維護(hù)壁壘的力量：其一，通過壁壘可以直接或間接獲取“租金”的組織或群體。放開壁壘也就意味著他們將失去尋租空間。這一力量一般與政府有著密切聯(lián)系，故可歸入上文管轄權(quán)益的論述范疇。其二，壁壘內(nèi)的市場(chǎng)主體。市場(chǎng)力量的流動(dòng)性較強(qiáng)，往往采取“用腳投票”的方式施加影響。以給當(dāng)?shù)貛矶愂?、就業(yè)機(jī)會(huì)等現(xiàn)實(shí)利益為條件換取政府對(duì)壁壘的維護(hù)行為。市場(chǎng)主體選擇進(jìn)入壁壘（如遷人開發(fā)區(qū)），是因?yàn)橄噍^壁壘外能獲得更大的制度性收益。例如，稅收減免。一旦因壁壘消除而無法獲利，市場(chǎng)主體會(huì)選擇離開，此時(shí)政府往往會(huì)出面阻攔并允諾其他優(yōu)惠政策。美國(guó)的公共選擇學(xué)派曾就這類問題做過細(xì)致的分析[12]。其三，壁壘內(nèi)的普通公眾，他們僅是想防止既得利益被稀釋。公眾脫離行政區(qū)劃的機(jī)會(huì)成本較高，組織性又較差，因此對(duì)壁壘的維護(hù)主要借助輿論、媒體、公民團(tuán)體和其他個(gè)體行為來實(shí)現(xiàn)。如中國(guó)香港個(gè)別公眾沖擊大陸購物客，雖然力量松散，但在社會(huì)權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)的情況下，公眾的舉動(dòng)往往能帶來不小的社會(huì)影響乃至改變政府決策。

五、破解壁壘、推進(jìn)合作的思路和對(duì)策

行政區(qū)之間的發(fā)展差距和資源梗阻現(xiàn)象在不同國(guó)家、不同時(shí)代都可能存在。因此，不可不加分辨地全盤否定“區(qū)劃型行政壁壘”，而應(yīng)深入分析這一現(xiàn)象內(nèi)在的運(yùn)行規(guī)律和現(xiàn)時(shí)的適域空間。本文所尋求的破解之道旨在讓各政府順利開展合作，而不是意圖制造一個(gè)沒有政區(qū)間差別的“烏托邦”。

（一）推進(jìn)思路與具體操作

由于“區(qū)劃型行政壁壘”涉及國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、政府體制等重要政治命題，因此須審慎對(duì)待。在推進(jìn)思路上應(yīng)遵循先試點(diǎn)后推廣、因地制宜、增量改革的思路。具體的操作方案如下：

1.行政區(qū)劃強(qiáng)制變遷的規(guī)范化

從制度變遷視角理解，行政區(qū)劃調(diào)整就是一種正式的制度供給。進(jìn)行制度供給的過程往往容易形成對(duì)固有經(jīng)驗(yàn)的路徑依賴。行政區(qū)劃改革一般表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、人文地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑三個(gè)因素的依賴[13]。欲擺脫這種依賴，需要中央政府采取強(qiáng)制變遷手段。與此同時(shí)，由于這一過程會(huì)沖擊到地方的固有利益格局，因此為了使其有序推進(jìn)、平穩(wěn)過渡，又有必要對(duì)變遷過程進(jìn)行合理規(guī)范。然而，中國(guó)當(dāng)前的行政區(qū)劃調(diào)整仍以政策指導(dǎo)為主，相應(yīng)的法律法規(guī)并不健全，隨意性強(qiáng)又缺乏公開透明。因此，應(yīng)貼合中國(guó)實(shí)際，嘗試在操作中從下列三方面著手：首先，將成熟的政策上升為法律法規(guī)并做好配套的法律解釋，同時(shí)根據(jù)改革形勢(shì)的變化進(jìn)行及時(shí)修訂;其次，行政區(qū)劃部門要根據(jù)調(diào)整的范圍和幅度適時(shí)適度開展與相關(guān)部門的協(xié)商，同時(shí)也要做好調(diào)整后的反饋信息收集和相關(guān)協(xié)調(diào)事宜;最后，引入第三方力量參與評(píng)估，保證信息來源多樣化，改變“自下而上，層層上報(bào)”的信息獲取方式。

2.切實(shí)釋放廣域型市制模式的活力

改革開放以前，中國(guó)的設(shè)市模式主要是適域型，也就是將城市建成區(qū)和少量預(yù)備土地析置出來成立建制市，緊接著設(shè)立市政機(jī)構(gòu)開展專門化的城市管理。廣域型市制則是將大片農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)和城市建成區(qū)一并劃歸建制市管轄。這一模式在改革開放后得以廣泛推廣。雖然在運(yùn)行過程中出現(xiàn)了不少問題，例如，“小馬拉大車”、地級(jí)市截留縣級(jí)財(cái)政等。但不可否認(rèn)這一模式與中國(guó)的改革發(fā)展形勢(shì)有很強(qiáng)的契合性：其一，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)于打破城鄉(xiāng)二元體制有積極作用;其二，是破除阻礙城市化制度障礙，實(shí)施強(qiáng)制變遷的有效方式;其三，能夠?yàn)椴煌^(qū)類型的政府之間開展合作搭建制度平臺(tái)，避免了政府體系的零碎化;其四，打破了城鄉(xiāng)資源自由流通的障礙。為了促使以上契合點(diǎn)的活力得到有效釋放，需要繼續(xù)開展穩(wěn)定而細(xì)致的工作，而不是徹底放棄廣域模式。例如，可通過強(qiáng)化市制改革法制化、透明化、評(píng)估監(jiān)管機(jī)制等方面來限制“假性城市化”現(xiàn)象。同時(shí)，亦可嘗試在內(nèi)部環(huán)節(jié)特別是省直管縣（市）上進(jìn)行改革探索。

3.跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的建立

跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)是專門處理區(qū)域公共問題的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)首先需要具有權(quán)威性的區(qū)域協(xié)作規(guī)則作為保證。在此基礎(chǔ)上，還須賦予其專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性。專業(yè)性指機(jī)構(gòu)僅面向跨域公共問題而不涉及其他領(lǐng)域，以避免因附著了過多的功能而出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫。相對(duì)獨(dú)立性指在具體事項(xiàng)的處理過程中，不受上級(jí)黨政部門的干預(yù)（仍設(shè)立黨組織，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)），從而保證跨行政區(qū)事務(wù)得以有效協(xié)調(diào)。這些組織同樣能夠成為政府之間開展其他方面合作的組織平臺(tái)?？紤]到省際聯(lián)合組織可能會(huì)削弱中央的權(quán)威，因此，首先在省級(jí)以下行政區(qū)實(shí)施則更為可取。

（二）保障機(jī)制

開展上述具體工作還需要一系列機(jī)制作為保障。

1.構(gòu)建橫向政府間公共資金運(yùn)行機(jī)制

通過政府合作解決公共問題，資金支持必不可少。從經(jīng)驗(yàn)來看，這些資金主要來自于公共財(cái)政。但過度依賴于原有的財(cái)政體制往往會(huì)產(chǎn)生大量的協(xié)調(diào)成本和政府間沖突。因?yàn)?，建立在行政區(qū)基礎(chǔ)上的橫向政府間財(cái)政體系本身就有維護(hù)“區(qū)劃型行政壁壘”的一面。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，公共資金除部分可仰賴政府財(cái)政外，其余則可通過引入社會(huì)資本來填充。例如，杭州灣跨海大橋的建設(shè)就是這方面的成功案例。要積極探索、大膽嘗試將公共資金的運(yùn)營(yíng)、使用向?qū)掝I(lǐng)域、深層次引領(lǐng)。這一財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建可以分步驟完成：首先，建立跨區(qū)域公共事務(wù)專項(xiàng)基金，為特定公共服務(wù)提供資金支持并擬定權(quán)威細(xì)則;其次，創(chuàng)設(shè)跨行政區(qū)治理公共基金，可由政府委托給成熟的、信度優(yōu)良的投資公司實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)營(yíng);最后，在獲得豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從法律層面確立跨行政區(qū)公共資金運(yùn)行體系的地位。

2.跨行政區(qū)治理的技術(shù)支持

實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)有效治理需要構(gòu)建糾紛裁決機(jī)制、會(huì)商機(jī)制、信息交流機(jī)制等多種形式的治理機(jī)制。良好機(jī)制的形成通常需要長(zhǎng)期磨合，而技術(shù)性手段的應(yīng)用卻往往既能夠起到立竿見影的效果，也能為合作治理機(jī)制的成熟提供支持。例如，現(xiàn)階段進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的依據(jù)還是一些傳統(tǒng)的基本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（人口、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值等）。以此指導(dǎo)實(shí)踐，很容易造成決策偏差。實(shí)際上，可以借助測(cè)量行政區(qū)劃間的發(fā)展聯(lián)系度（如市縣協(xié)調(diào)度）、構(gòu)建指標(biāo)體系等方式提供更為全面的量化支撐。當(dāng)然，技術(shù)手段必須與政府職責(zé)的合理配置相結(jié)合。因?yàn)檫@些技術(shù)的執(zhí)行者是政府機(jī)構(gòu)及其工作人員，政府職責(zé)的混亂會(huì)直接導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用的蒼白無力。

3.激活市場(chǎng)與社會(huì)中突破壁壘的積極因素

市場(chǎng)和社會(huì)中既有維護(hù)壁壘的力量也有破解壁壘的基因，重要的是看政府如何規(guī)范和引導(dǎo)。逐利性是市場(chǎng)的根本特征，它們既然能從“區(qū)劃型行政壁壘”中獲得好處，自然也能從政府合作中獲得收益。因此，要讓市場(chǎng)主體真切感受到政府合作所釋放的利好。在操作環(huán)節(jié)，通過公平市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造，盡可能地避免政策雙軌、多軌運(yùn)行的做法。鼓勵(lì)企業(yè)在合法經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新打破“區(qū)劃型行政壁壘”的商業(yè)模式，目前的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)就有這個(gè)特點(diǎn)。另外，公眾雖有自私的一面，但由公眾組合而成的社會(huì)組織中卻可以發(fā)育出優(yōu)秀的代表。如一些環(huán)保組織、福利組織都可以成為跨層級(jí)、跨行政區(qū)鏈接的橋梁，這對(duì)打破“區(qū)劃型行政壁壘”亦有積極意義。

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