突破行政區(qū)劃羈絆 加快哈爾濱產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展

崔丹

摘要：產(chǎn)業(yè)集聚與行政區(qū)劃管理的關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中形成束縛產(chǎn)業(yè)跨地域發(fā)展的羈絆。哈爾濱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在產(chǎn)業(yè)集聚過程中，行政阻隔導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)園區(qū)的問題凸顯。借鑒其他城市在產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展過程中的經(jīng)驗，提出探討解決問題的建議。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃；產(chǎn)業(yè)集聚；建議

中圖分類號：F12 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）10-0111-02

近年來，哈爾濱的產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步走向園區(qū)化、集群化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。例如江北科技創(chuàng)新城、哈南工業(yè)新城以及各區(qū)縣發(fā)展起來的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這些園區(qū)的規(guī)劃與設(shè)計，旨在將分散的產(chǎn)業(yè)集中起來，充分發(fā)揮專業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈的聚納、吸引功能，形成分工有序、功能完善的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，建設(shè)具有競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。然而幾年過去，哈爾濱的一些園區(qū)中企業(yè)未能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚的目的，園區(qū)的帶動輻射功能也沒有得到充分的釋放，雖然宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷是主因，但行政區(qū)劃間的利益沖突則是園區(qū)企業(yè)“集而不聚、集而不群”的深層根源。

一、產(chǎn)業(yè)集聚與行政區(qū)劃管理

產(chǎn)業(yè)集聚又稱之為專業(yè)化特色產(chǎn)業(yè)區(qū)，是指在一個特定領(lǐng)域內(nèi)互相聯(lián)系的、在地理位置上集中的公司和機(jī)構(gòu)的集合。它是通過大量同類企業(yè)的空間集聚，形成富有成效的分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，并通過密切的人際交流和大容量的、高密度的信息傳播，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新，以生產(chǎn)要素自由流動為核心，具有一定的靈活性和創(chuàng)新性。而行政區(qū)劃管理是指各級政府按行政區(qū)來組織本地的經(jīng)濟(jì)活動，以地域發(fā)展為核心，具有一定的封閉性。

在某種程度上，產(chǎn)業(yè)集聚同行政區(qū)劃管理具有一定的關(guān)聯(lián)性。產(chǎn)業(yè)集聚離不開行政區(qū)，具有相對穩(wěn)定的行政區(qū)劃管理，它依托于一定的地域，將產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動“粘結(jié)”或固定于一定的區(qū)域，是地域化的生產(chǎn)組織。產(chǎn)業(yè)集聚又有別于相對封閉性的行政區(qū)劃管理，它需要突破行政區(qū)的范圍，更多釋放集群的功能。從行為主體看，行政區(qū)劃管理體現(xiàn)的是政府主導(dǎo)的行為，而產(chǎn)業(yè)集聚則以市場要素自由流動為前提，是市場主導(dǎo)的行為。

二、行政阻隔給產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展帶來的影響

當(dāng)行政區(qū)劃管理的政府主導(dǎo)性與產(chǎn)業(yè)集聚的市場主導(dǎo)性產(chǎn)生沖突時，往往是政府的行政方式占據(jù)了主導(dǎo)地位，地方政府在引資競爭中，以行政方式取代市場而獲勝的結(jié)果就是，在園區(qū)建設(shè)中、爭項目、拼招商、拼基礎(chǔ)設(shè)施、拼地方政府補(bǔ)貼，產(chǎn)生了一系列的惡性競爭，這都是制約哈爾濱及周邊區(qū)（縣）經(jīng)濟(jì)共同繁榮、協(xié)調(diào)發(fā)展的羈絆。

（一）各區(qū)（縣）產(chǎn)業(yè)雷同、重復(fù)建設(shè)

多年來，哈爾濱在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、項目落戶、企業(yè)擴(kuò)張等方面，都是以各區(qū)（縣）為依托，各區(qū)（縣）具有相當(dāng)大的行政職權(quán)。各區(qū)（縣）往往受強(qiáng)勢的行政區(qū)劃觀念影響，多處于從稅收、政績等利益的考慮，各自為政。表現(xiàn)為：注重眼前利益得多，著眼長遠(yuǎn)考慮得少；引進(jìn)資金數(shù)量考慮得多，項目質(zhì)量考慮得少。導(dǎo)致各區(qū)（縣）的工業(yè)園區(qū)呈現(xiàn)出低水平的重復(fù)引進(jìn)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，比如：項目交叉重復(fù)、產(chǎn)業(yè)雷同比較普遍、資源重復(fù)配置和浪費(fèi)。有些產(chǎn)業(yè)園區(qū)被大量規(guī)模小、產(chǎn)品檔次低的企業(yè)所充斥，企業(yè)實力不均，發(fā)展?jié)摿Σ坏?，影響了產(chǎn)業(yè)園區(qū)的整體形象和可持續(xù)發(fā)展的后勁。

（二）同城企業(yè)缺乏聯(lián)動，產(chǎn)業(yè)空間布局分散

近幾年，哈爾濱產(chǎn)業(yè)園區(qū)的集聚發(fā)展效果不明顯，主觀原因是哈爾濱的一些企業(yè)發(fā)展仍拘泥封閉發(fā)展的慣性思維，據(jù)守一隅，缺少與本地其他企業(yè)的溝通與聯(lián)系。尤其是龍頭企業(yè)的發(fā)展，往往局限于服務(wù)意識、企業(yè)知識、科技創(chuàng)新等方面自成體系，缺乏企業(yè)間彼此的互動，并沒有真正形成相互開放、資源共享、聯(lián)合攻關(guān)的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，不利于創(chuàng)新要素的自由流動，影響哈爾濱經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力形成。

由于同城企業(yè)間缺乏聯(lián)動，反映到同一產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)空間布局上也是分散的。同時，各區(qū)（市）通過行政壟斷來管理經(jīng)濟(jì)，千方百計把地區(qū)、部門的經(jīng)濟(jì)扎在自己的“籬笆”內(nèi)，人為作用也造就了分散的產(chǎn)業(yè)空間布局，為此，特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的特色不突出，缺乏配套、有效、完整的產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)作機(jī)制。

（三）各區(qū)（縣）缺乏合作發(fā)展意愿，惡性競爭隱憂大

由于行政區(qū)劃制約，往往使得不同的行政主體和利益主體，在爭項目、比GDP等方面存在著激烈的競爭，各區(qū)（縣）在招商引資中的項目選擇上，往往不會考慮全市的整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，只圖在短期內(nèi)各區(qū)（縣）的各項指標(biāo)有所提高，即便是影響了本地的長遠(yuǎn)發(fā)展，還要上項目，這對全市的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展并不是真正的有利。由于各區(qū)（縣）缺乏合作發(fā)展意愿，惡性競爭、互相扯皮、內(nèi)部磨擦成本大，整體效益降低。

從以上這些問題看，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)集聚始終存在著矛盾，當(dāng)某一產(chǎn)業(yè)項目成為添加各區(qū)（縣）的政績、利益砝碼時，政府行為容易演變成地方本位主義和保護(hù)主義，這時行政區(qū)劃界限就像一堵“看不見的墻”（即“行政區(qū)劃壁壘”），成為阻滯當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)一步集聚、社會要素進(jìn)一步自由流動的障礙。結(jié)果產(chǎn)業(yè)集聚沒能形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，反而加劇低水平重復(fù)建設(shè)的問題固化，造成資源浪費(fèi)。

三、兄弟城市突破行政阻隔的經(jīng)驗做法

目前，許多地方政府在突破行政區(qū)劃羈絆上，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，（如財政、稅收、土地、政績等方面）這些經(jīng)驗值得我們借鑒。

（一）北京做法：以資本運(yùn)作為紐帶協(xié)調(diào)矛盾、整合資源

北京的中關(guān)村是國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，目前已發(fā)展形成跨行政區(qū)的“一區(qū)十園”的高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，它包括海淀園、豐臺園、昌平園、電子城、亦莊園、德勝園、石景山園、雍和園、通州園和大興生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基地。以前因各園分處不同區(qū)（縣），存在行政體制不暢、各自招商、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)小、散、低等問題。后來為解決這些問題，成立了中關(guān)村發(fā)展集團(tuán)公司，以股權(quán)為紐帶、重組各分園和產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)單位。集團(tuán)統(tǒng)一統(tǒng)籌組織重大項目引進(jìn)、落地和產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌搭建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資平臺，代表政府對重大項目進(jìn)行股權(quán)投資。通過股權(quán)合作整合一區(qū)十園的資源，突破了行政區(qū)劃的限制，形成跨行政區(qū)域的大的區(qū)域空間的資源整合。

（二）廣東做法：“異地發(fā)展，稅收分成”利益共享機(jī)制

在廣東省和泛珠三角各省市區(qū)間率先完善和推廣省際橫向合并納稅與分稅制。通過建立“異地發(fā)展，稅收分成”的利益共享機(jī)制，建立合作機(jī)制和有效平臺，讓大家在其中都有共同的利益，分享利益的做法打破了彼此間的行政區(qū)劃壁壘，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)“共贏”局面的發(fā)展。

（三）西安做法：突出功能區(qū)、淡化行政區(qū)劃，整合文化資源

西安曲江新區(qū)樓觀道文化展示區(qū)、臨潼國家旅游休閑度假區(qū)，當(dāng)時這兩個項目分別是由西安曲江新區(qū)和周至縣合作開發(fā)建設(shè)、曲江新區(qū)和臨潼區(qū)聯(lián)手建設(shè)的，均涉及到了跨行政區(qū)的發(fā)展問題。西安市委把全市的文化遺產(chǎn)保護(hù)和開發(fā)交給曲江開發(fā)區(qū)，突出功能區(qū)的作用，而淡化行政區(qū)劃，具體實施方法包括：將投資、土地折算成股份，利益按股份分配，提出“以曲江模式為藍(lán)本，以曲江文化產(chǎn)業(yè)板塊為核心，整合省市優(yōu)勢資源，促進(jìn)陜西文化產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展”。目前，曲江模式已經(jīng)得到認(rèn)可，功能區(qū)劃明顯，行政區(qū)劃已經(jīng)開始逐漸淡化。

從各地的經(jīng)驗來看，突破行政區(qū)劃一定要從彼此的利益聯(lián)系入手，分享利益的做法能夠成功打破行政區(qū)劃壁壘，通過利益分享、資本連接等形式，有利于加強(qiáng)地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系與合作，有利于產(chǎn)業(yè)集聚的形成。

四、突破行政區(qū)劃羈絆，加快產(chǎn)業(yè)集聚的建議

哈爾濱無論松北、哈南，還是各區(qū)縣園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚與發(fā)展，我們更關(guān)注的是不同“版塊”之間的產(chǎn)業(yè)集聚與協(xié)調(diào)發(fā)展，只有通過產(chǎn)業(yè)合作，才能實現(xiàn)彼此之間的規(guī)模經(jīng)營，共享利潤，才能形成大哈爾濱產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，才能提升哈爾濱產(chǎn)業(yè)的整體板塊水平?；谶@個的思路，從江北科技創(chuàng)新城建設(shè)到哈南工業(yè)新城建設(shè)，都避免不了影響個別區(qū)（縣）的暫時既得利益，例如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、財政收入減少，人才、資本外流，GDP下降，甚至本地企業(yè)的總部外遷等等。但是，只有著眼于哈爾濱的整體發(fā)展，而不是拘泥于區(qū)（縣）局部的、封閉式的發(fā)展模式，通過“外移、對接、異構(gòu)”路徑，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在各區(qū)（縣）間的順暢轉(zhuǎn)移，才有產(chǎn)業(yè)集聚成為產(chǎn)業(yè)集群的可能，才能實現(xiàn)集約經(jīng)營，創(chuàng)造出新的財富。

第一，要有頂層設(shè)計，領(lǐng)導(dǎo)干部首先要統(tǒng)一思想，沖破根深蒂固的區(qū)（縣）行政區(qū)劃壁壘，大膽創(chuàng)新實踐，以共同發(fā)展為目標(biāo)，制定出細(xì)化的頂層設(shè)計，通過各種生產(chǎn)要素、資源重新配置、組合和共享、共融、多贏、妥協(xié)、生成、聚合，以最小的區(qū)域發(fā)展成本，搭建良好的區(qū)域發(fā)展平臺。

第二，兼顧公平與效率，由市委牽頭，建立有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目落地、平衡各區(qū)（縣）利益的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)， 在利益分配上可嘗試實施將有關(guān)區(qū)縣的引資、投資、占地、稅收等折成股份進(jìn)行分配。由按行政區(qū)配置資源向按功能區(qū)配置資源轉(zhuǎn)變，從各區(qū)（縣）“單打獨(dú)斗”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變， 做到規(guī)劃同籌、市場同體、交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)同布、科教同興、信息同享、旅游同線、環(huán)境同治，推進(jìn)哈爾濱經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。

第三，按照功能分區(qū)，不同區(qū)劃實行不同政績考核。比如對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的考核，招商工作是否有成效，要設(shè)立企業(yè)有效鏈接指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)鏈延伸的指標(biāo)；對于限制、禁止開發(fā)的區(qū)域，要降低或取消經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，不搞“一刀切”。

[責(zé)任編輯：胡 冰]