外匯管理打擊“螞蟻搬家”式地下錢莊業(yè)務(wù)的難點(diǎn)及建議

張建高

近年來，我國高度重視打擊地下錢莊犯罪工作。中國人民銀行、公安部、最高人民法院、最高人民檢查院、國家外匯管理局五部委連續(xù)三年聯(lián)合組織開展打擊通過地下線莊和離岸公司轉(zhuǎn)移贓款專項(xiàng)行動(dòng)。本文從外匯管理檢查角度出發(fā)，探討打擊“螞蟻搬家”式地下錢莊業(yè)務(wù)的行政監(jiān)管難點(diǎn)，并據(jù)此提出對(duì)策及建議。

一、“螞蟻搬家”地下錢莊業(yè)務(wù)特征

從外匯檢查實(shí)際看，“螞蟻搬家”地下錢莊業(yè)務(wù)主要通過多名個(gè)人主體惡意分拆人民幣資金和倒賣電子銀行外匯賬戶，刻意多方面規(guī)避外匯政策法規(guī)監(jiān)管，其行為更加趨于隱蔽，呈現(xiàn)“螞蟻搬家”的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)有以下幾方面：

（一）背后有個(gè)人或團(tuán)伙集中組織

根據(jù)外匯檢查實(shí)際，“螞蟻搬家”式業(yè)務(wù)開展前，大多是有人暗中組織多名社會(huì)閑散人員或偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民，集中到銀行申請(qǐng)辦理個(gè)人本外幣結(jié)算賬戶，并開通電子銀行業(yè)務(wù)。需要特別說明的是，在銀行懷疑其真實(shí)需求而拒絕辦理時(shí)，該團(tuán)伙人員以“身份歧視”名義大肆吵鬧，迫使銀行給予辦理。據(jù)調(diào)查，這些閑散人員（也稱額度出讓人）再將開立的電子銀行賬戶及設(shè)備轉(zhuǎn)賣給組織者，直接導(dǎo)致后期這些賬戶出現(xiàn)的大規(guī)模分拆業(yè)務(wù)發(fā)生。

（二）多方面刻意規(guī)避監(jiān)管意圖比較明顯

一是規(guī)避限額管理。經(jīng)過多次多人資金的分拆和倒手，“額度出讓人”賬戶每筆購付匯金額接近等值5萬美元，而且不等額分拆或故意不取整數(shù)，變換交易編碼與交易附言等現(xiàn)象明顯。二是規(guī)避分拆購付匯管理。發(fā)生的分拆業(yè)務(wù)中，除利用境內(nèi)“額度出讓人”賬戶外，境外收款人也不再是同一人而是多人。三是規(guī)避“關(guān)注名單”管理，背后的人民幣轉(zhuǎn)賬者（即實(shí)際分拆人），基本不出現(xiàn)在購匯與付匯兩個(gè)環(huán)節(jié)，難以對(duì)其實(shí)施有效管控，而且實(shí)際分拆人一般并非業(yè)務(wù)發(fā)生地人員。

（三）通過電子銀行渠道跨區(qū)域運(yùn)作

根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)檢查實(shí)際，“螞蟻搬家”式的資金來源和去向大多來源廣東、深圳等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而購付匯業(yè)務(wù)又到內(nèi)陸地區(qū)，呈現(xiàn)出從沿海地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移態(tài)勢(shì)。另外，“額度出讓人”賬戶的購付匯行為均通過網(wǎng)上銀行或自助終端操作，而且跨區(qū)域分別在不同網(wǎng)點(diǎn)辦理，且辦理時(shí)間存在間隔，一般不在同日或連續(xù)多日辦理，導(dǎo)致外匯局和銀行日常非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，逃避了外匯銀行和外匯管理部門的事中監(jiān)管。

二、外匯管理打擊地下錢莊行政監(jiān)管難點(diǎn)

（一）外匯管理部門執(zhí)法權(quán)限不足，影響打擊地下錢莊職能作用發(fā)揮

外匯管理部門是我國涉匯領(lǐng)域的專業(yè)行政管理部門，在外匯兌換和流出環(huán)節(jié)管理有著巨大優(yōu)勢(shì)，而采用個(gè)人分拆“螞蟻搬家”方式的地下錢莊兌換流出活動(dòng)，往往涉及眾多公民個(gè)人主體，但是由于外匯管理部門執(zhí)法權(quán)限非常有限，目前對(duì)個(gè)人的調(diào)查，需要公檢法部門介入，而且缺乏足夠的對(duì)個(gè)人賬戶及人民幣資金的查詢、凍結(jié)和劃扣權(quán)力，難以在第一時(shí)間對(duì)地下錢莊活動(dòng)進(jìn)行有效取證和控制，制約和影響了外匯局職能發(fā)揮，不利于打擊地下錢莊各項(xiàng)措施的實(shí)施。

（二）地下錢莊業(yè)務(wù)資金流水復(fù)雜，調(diào)查取證工作難度大

一般來說，境外收款人是最終的資金提供人，實(shí)現(xiàn)大額外匯資金匯總，真正的外匯資金非法買賣人需要將人民幣資金匯給親戚或者朋友為其購匯，或者將人民幣資金匯給下一手資金提供人，下一手資金提供人再將資金匯給代理購匯人，再由代理購匯人匯往境外收款人。目前，公安部門立案，要求對(duì)犯罪嫌疑人的犯罪證據(jù)鏈必須完整，但我們從上述業(yè)務(wù)檢查情況看，雖然目前查實(shí)資金來源為沿海地區(qū)銀行，但要查清上一手資金提供人的信息，還需要聯(lián)合公安部門跨地區(qū)、跨境進(jìn)一步調(diào)查確認(rèn)，這在當(dāng)前外匯檢查人員不足及執(zhí)法權(quán)限不夠的條件下，存在著較大的困難。

（三）對(duì)參與主體行政處罰量罰較輕，打擊地下錢莊難以形成威懾力

在以往查處的地下錢莊案件中，大多側(cè)重于追究地下錢莊經(jīng)營主體的法律責(zé)任，并沒有深究眾多參與主體的行為及其背后可能存在的洗錢、走私等違法犯罪行為的法律責(zé)任，造成了事實(shí)上的法律真空。在外匯管理方面，按照《關(guān)于進(jìn)一步完善個(gè)人外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)[2015]49號(hào)）的規(guī)定，外匯局可以將資金提供人、付款人、收款人列入“關(guān)注名單”，規(guī)定“關(guān)注名單”內(nèi)個(gè)人的關(guān)注期限為列入“關(guān)注名單”的當(dāng)年及之后連續(xù)2年。也就是說，參與的購付匯人額度出讓人，外匯管理行政處理措施僅是列為“關(guān)注名單”，但是由于這些“額度出讓人”其本身將來并沒有購匯需要，導(dǎo)致“關(guān)注名單”管理對(duì)其并沒有太大影響。

三、對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步明確法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定

為適應(yīng)新形勢(shì)，一是建議盡快修訂完善《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》，增加和完善人民幣跨境監(jiān)管的相關(guān)法律條款，形成全面統(tǒng)一的本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)管政策體系。二是建議全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改1998年制定的《關(guān)于懲治騙購?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》的有關(guān)條款，將個(gè)人主體參與非真實(shí)性購付匯行為明確列入騙購?fù)鈪R罪罪行，以利于公安機(jī)關(guān)立案偵查。

（二）改進(jìn)當(dāng)前外匯聯(lián)合辦案機(jī)制和程序

加強(qiáng)外匯管理與反洗錢、公安部門、稅務(wù)部門和司法部門等多部門的高效合作機(jī)制建設(shè)，如針對(duì)非真實(shí)性等虛假收結(jié)匯、售付匯業(yè)務(wù)，建議從執(zhí)法權(quán)限方面，增加外匯局對(duì)企業(yè)、個(gè)人賬戶及本外幣資金的查詢、凍結(jié)和劃扣執(zhí)法權(quán)力，可以在充分溝通聯(lián)系的基礎(chǔ)上，通過公檢法部門的快速授權(quán)，在第一時(shí)間凍結(jié)相關(guān)嫌疑人的賬戶及資金，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，要求其到外匯局說明相關(guān)情況，以便進(jìn)一步調(diào)查和確認(rèn)其違法違規(guī)行為，為外匯管理行政處罰奠定基礎(chǔ)，提升外匯管理效能，強(qiáng)化外匯管理打擊地下錢莊參與人員及犯罪份子的震懾作用。

（三）加強(qiáng)個(gè)人外匯信用體系建設(shè)

根據(jù)我國目前企事業(yè)單位程序性外匯違規(guī)信息已納入征信系統(tǒng)建設(shè)的實(shí)際，一方面建議將已終結(jié)的（被外匯局處罰且執(zhí)行完畢或已申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行）個(gè)人外匯違規(guī)信息，如額度出讓人列入個(gè)人分拆“關(guān)注名單”信息后，再納入個(gè)人征信記錄，通過社會(huì)其它各部門限制其一定的經(jīng)濟(jì)金融活動(dòng)，彌補(bǔ)行政處罰威懾力不足情況。另一方面，大力開展輿論宣傳，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)市場(chǎng)主體遵循正規(guī)合法的渠道，在真實(shí)、實(shí)需的背景下合理兌換外匯，可以要求銀行在網(wǎng)銀界面宣傳外匯政策，并提示違反外匯管理法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)消除“螞蟻搬家”類型的地下錢莊業(yè)務(wù)來源。endprint