我國(guó)森林公園法律責(zé)任制度的完善對(duì)策

李北楠+王棋+余金林

摘要 隨著我國(guó)森林旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，森林公園以其優(yōu)美的景色和豐富的林業(yè)資源應(yīng)運(yùn)而生，是人們科學(xué)教育、游覽休閑的良好場(chǎng)所。但目前我國(guó)的森林公園法律制度單薄，相關(guān)理論研究也少之又少，造成了森林公園保護(hù)力度不足、環(huán)境責(zé)任缺失的局面，對(duì)此筆者從環(huán)境責(zé)任制度的基本形式出發(fā)，探究森林公園的法律責(zé)任制度中存在的問(wèn)題，結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際情況，提出完善我國(guó)森林公園法律責(zé)任制度的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 森林公園；法律制度；環(huán)境責(zé)任；必要性；措施

中圖分類號(hào) D922.63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）24-0133-02

Solutions to the Legal Liability System o f Forest Park in China

LI Bei-nan WANG Qi YU Jin-lin

（College of Humanity and Law，Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang 150040）

Abstract With the prosperous development of forest tourism in China，forest parks featuring beautiful landscapes and rich forestry resources rise just in time and become good places for science and education，sightseeing and relaxation.However，due to incomplete laws and systems of forest parks in China and relative theoretical research，forest parks were not under perfect protection and people lacked responsibility for the environment.Thus，in this thesis，the author started with basic forms of the environmental accountability system，explored existing problems in the system and came up with solutions to improve the system in combination with advanced experiences of both home and abroad and practical conditions in China.

Key words forest park；legal system；environmental responsibility；necessity；measure

森林是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，寶貴的林業(yè)資源不僅在建設(shè)生物多樣性和維護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡方面起著至關(guān)重要的作用，隨之興起的森林旅游業(yè)也給人們的休閑、游憩、科研、教育等活動(dòng)提供了廣闊的平臺(tái)和空間。而森林公園作為其中最具代表性和潛力的組成部分，近些年來(lái)規(guī)模和數(shù)量也不斷發(fā)展增長(zhǎng)，2016年9月22日新修改的《森林公園管理辦法》更是將公眾對(duì)森林公園及其法律制度的關(guān)注和興趣大大提高。但是由于我國(guó)的森林保護(hù)立法仍然存在不足，有關(guān)森林公園的違法責(zé)任問(wèn)題也相對(duì)滯后，盡管其禁止性行為的規(guī)定在一定程度上避免了破壞公園設(shè)施及生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象的發(fā)生，卻不能彌補(bǔ)其法律體系中環(huán)境責(zé)任制度的空白局面，因而筆者希望從民事、刑事、行政責(zé)任這3種環(huán)境責(zé)任基本形式出發(fā)，探討森林公園相關(guān)法律規(guī)定存在的問(wèn)題，通過(guò)借鑒國(guó)外和國(guó)內(nèi)環(huán)境法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)提出與之對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任種類和處罰措施，以期減少環(huán)境違法犯罪行為，促進(jìn)我國(guó)森林公園的法律框架的完善和生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展。

1 完善我國(guó)森林公園法律責(zé)任制度的必要性

1.1 環(huán)境法律責(zé)任概述

環(huán)境法律責(zé)任是法律責(zé)任的一種，是指環(huán)境法主體因不履行環(huán)境義務(wù)或違反法定及約定義務(wù)而依法應(yīng)承擔(dān)的不利性法律后果。根據(jù)環(huán)境法律制度的綜合性、協(xié)調(diào)性、權(quán)益性等特點(diǎn)，我國(guó)的環(huán)境法律責(zé)任主要分為民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任3種形式。環(huán)境法律責(zé)任之所以在我國(guó)森林公園法律體系中需要著重強(qiáng)調(diào)其理論價(jià)值及實(shí)際意義，是因?yàn)榉韶?zé)任是法律義務(wù)履行的保障機(jī)制和法律義務(wù)違反的矯正機(jī)制，在整個(gè)法律體系中占有十分重要的地位[1]。面對(duì)當(dāng)前森林公園中損壞設(shè)施、亂砍濫伐、政企不分等層出不窮的違法犯罪問(wèn)題，在加強(qiáng)民事、刑事和行政責(zé)任形式銜接的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)法律對(duì)策及程序，創(chuàng)新性地引入污染者負(fù)擔(dān)原則和環(huán)境征稅等設(shè)計(jì)，謀求建立科學(xué)合理的森林公園法律責(zé)任制度，是防止單位、企業(yè)或者個(gè)人破壞森林公園的自然環(huán)境和生態(tài)價(jià)值的必然選擇，也對(duì)維持生態(tài)平衡、保護(hù)自然環(huán)境起著重要作用。

1.2 環(huán)境民事責(zé)任

環(huán)境民事責(zé)任是指民事主體因不履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)或破壞污染環(huán)境而侵害了他人人身、財(cái)產(chǎn)方面權(quán)益或社會(huì)公共利益所應(yīng)承擔(dān)的不利性法律后果，是一種民事法律責(zé)任。而森林公園的環(huán)境民事責(zé)任，歸根溯源也是環(huán)境民事責(zé)任中的一種，筆者認(rèn)為森林公園的環(huán)境民事責(zé)任可以定義為行為人因不履行環(huán)境義務(wù)或違反法定及約定義務(wù)，造成了森林公園環(huán)境污染和破壞，從而依法應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。目前的環(huán)境責(zé)任構(gòu)成要件和規(guī)則原則不同于一般民事責(zé)任，只有民事主體的規(guī)定上與一般責(zé)任相重合。首先對(duì)行為違法性的認(rèn)識(shí)存在差異，在環(huán)境污染侵權(quán)的情況下，要求行為主體的行為是污染環(huán)境的行為，而不要求其行為的合法性，也就是說(shuō)在森林公園里，即使行為人的行為是合法的，但給附近居民和內(nèi)部環(huán)境或資源造成損害，也需要承擔(dān)民事責(zé)任。其次，在損害事實(shí)上，也偏重環(huán)境權(quán)益的損害和無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則的使用。不過(guò)這些僅在《侵權(quán)責(zé)任法》和《環(huán)境保護(hù)法》做出了一般性規(guī)定，針對(duì)森林公園的特別規(guī)定還需在《森林公園管理辦法》中有所體現(xiàn)[2]。endprint

1.3 環(huán)境刑事責(zé)任

環(huán)境刑事責(zé)任是指行為主體直接或間接地實(shí)施了污染環(huán)境或破壞資源的行為，違反了環(huán)境刑事法律的規(guī)定，導(dǎo)致環(huán)境和人身、財(cái)產(chǎn)損害的具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為，所應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的法律責(zé)任。森林公園的環(huán)境刑事責(zé)任屬于其分支之一，可以解釋為行為主體故意或過(guò)失實(shí)施了污染森林公園環(huán)境的行為，造成了其環(huán)境資源和相關(guān)權(quán)利人人身、財(cái)產(chǎn)損害，已經(jīng)構(gòu)成犯罪，具有嚴(yán)重社會(huì)危害性應(yīng)當(dāng)受到法律制裁的責(zé)任形式。不過(guò)目前我國(guó)對(duì)森林公園環(huán)境刑事責(zé)任的規(guī)定尚不明確，在歸責(zé)責(zé)任、犯罪的性質(zhì)、情節(jié)及后果方面都與森林公園的實(shí)際情況存在脫節(jié)。雖然我國(guó)在刑法中規(guī)定了“破壞資源環(huán)境保護(hù)罪”，但只包含了15個(gè)罪名，并且與森林公園密切相關(guān)的只有盜伐林木罪、濫伐林木罪等幾項(xiàng)，而這些罪名中對(duì)犯罪客體也就是被砍伐的樹(shù)木的規(guī)定，只是將珍貴樹(shù)木和國(guó)家主要保護(hù)的其他植物，還有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)那個(gè)森林和其他林木劃入了犯罪客體的范圍，這就使破壞非國(guó)家森林自然保護(hù)區(qū)的森林公園里的樹(shù)木或其他資源及整體環(huán)境還有非珍貴樹(shù)木的行為無(wú)法可依。現(xiàn)實(shí)生活中，這樣的事例不勝枚舉，比如在江西省新余市仰天崗國(guó)家森林公園，春季到來(lái)的時(shí)候許多市民會(huì)去公園盜挖春筍，雖然普通的竹子不在珍貴林木保護(hù)之列，但市民的行為造成了漫山遍野的土坑和公園整體環(huán)境的平衡。然而遺憾的是此種行為并沒(méi)有受到法律的規(guī)范[3]。

1.4 環(huán)境行政責(zé)任

環(huán)境行政責(zé)任是行政法中的重要概念之一，是指單位或個(gè)人作為行為主體違反了環(huán)境法或國(guó)家行政法律規(guī)范或不履行環(huán)境行政義務(wù)，破壞、污染環(huán)境所應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的法律后果。森林公園的環(huán)境行政責(zé)任是其中一種，是指森林公園的行政法律關(guān)系主體因不履行環(huán)境行政義務(wù)或違反了環(huán)境行政法律的禁止事項(xiàng)，造成了污染環(huán)境和損害資源的結(jié)果而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。行政責(zé)任的主體不同于其他行政責(zé)任，應(yīng)當(dāng)主要包括環(huán)境行政主管部門(mén)和其委托的相關(guān)組織及以上單位的工作人員，利用該資源和環(huán)境進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的企業(yè)及個(gè)人等。而在環(huán)境行政責(zé)任的構(gòu)成要件上，行為的違法性和主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)，是行為人承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任的必要條件。

2 完善我國(guó)森林公園法律責(zé)任制度的措施

通過(guò)對(duì)環(huán)境法律責(zé)任的探討，不難看出，在當(dāng)前的《森林公園管理辦法》中還存在著規(guī)定不全、責(zé)任分化不細(xì)等諸多問(wèn)題亟待解決，可以在立足我國(guó)森林公園實(shí)際情況和國(guó)外相關(guān)法律經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行完善以便能更好地應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中污染破壞森林公園環(huán)境和侵害附近居民利益的具體案件。首先在環(huán)境民事責(zé)任的構(gòu)建上，應(yīng)確立違法性不是森林公園侵權(quán)民事行為的必要構(gòu)成要件，當(dāng)民事主體實(shí)施的行為導(dǎo)致其內(nèi)部環(huán)境與資源遭受污染和破壞就應(yīng)承擔(dān)一定的民事責(zé)任。另外，在遵循無(wú)過(guò)錯(cuò)原則的基礎(chǔ)上，還可以適度引入公平原則，都能起到保護(hù)受害的自然人和單位在相對(duì)弱勢(shì)且受到損害的情況下以法律手段保護(hù)自己權(quán)益的作用。而主要救濟(jì)途徑可以依《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)置為訴訟與非訴訟2種形式。承擔(dān)的法律后果也可以大致規(guī)定為賠償損失、排除妨礙、恢復(fù)原狀3類，使森林公園的環(huán)境民事程序有法可依[4]。

由于森林公園在1985年才開(kāi)始正式建立，目前有關(guān)森林公園的犯罪是一種新型環(huán)境犯罪，但是森林公園涵蓋了許多珍稀動(dòng)植物，行為人的污染破壞行為給公園和周?chē)h(huán)境造成的損失極為嚴(yán)重，且具有不可逆性。因此，筆者認(rèn)為相應(yīng)的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)有較強(qiáng)的懲罰性、強(qiáng)制性和補(bǔ)償性特征。并且可以在《森林公園管理辦法》中可列出非法采伐、毀壞森林公園林木和其他植物的明晰范圍。除此之外，按照行為人造成后果的不同將刑法分為管制到有期徒刑，還可以附加罰金，對(duì)于瀆職的公園管理人員，也可以規(guī)定相應(yīng)的刑事責(zé)任。

而針對(duì)環(huán)境行政責(zé)任主體的特殊性，可以在《森林公園管理辦法》中依照不同的主體設(shè)置不同的懲罰后果。如林業(yè)行政主管部門(mén)是森林公園管理的主要單位，應(yīng)履行性監(jiān)督管理職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)情況中仍然存在許多主管部門(mén)監(jiān)管不善造成的行政違法行為，例如收受賄賂、濫用職權(quán)作出的行政許可，違反法定程序批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)主體從事限制性或禁止性活動(dòng)或其他消極執(zhí)法行為，參考新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)環(huán)保部門(mén)自身的行政問(wèn)責(zé)嚴(yán)格化趨勢(shì)，應(yīng)將后果設(shè)定為批評(píng)教育到給予組織處理等。而相對(duì)于從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位或個(gè)人的違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為和違法排污、濫砍亂伐等行為，應(yīng)給予行為主體警告，責(zé)令停止生產(chǎn)、繳納排污費(fèi)、沒(méi)收違法所得等環(huán)境行政處罰[5-6]。

除此之外，被國(guó)際社會(huì)廣泛接受的污染者負(fù)擔(dān)原則也可引入我國(guó)森林公園環(huán)境責(zé)任制度體系之中，這是該項(xiàng)原則把環(huán)境成本內(nèi)部化，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行責(zé)任轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)污染費(fèi)用在不同污染者之間合理分配[2]。放在森林公園的背景下，也就意味著對(duì)森林公園的資源和環(huán)境造成污染和破壞的單位和個(gè)人，應(yīng)該秉承著“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，承擔(dān)治理環(huán)境污染、恢復(fù)生態(tài)平衡的賠償費(fèi)用。為了符合環(huán)境保護(hù)的公益性和資源使用的公共性，體現(xiàn)污染者責(zé)任的擴(kuò)大化和法律的公平精神，在《森林公園管理辦法》中，不僅需要將破壞和污染森林公園環(huán)境的行為人納入此項(xiàng)法律關(guān)系的主體，也應(yīng)將污染物的產(chǎn)生者歸入其中[7-8]。在懲罰力度上，也應(yīng)參照其他國(guó)家規(guī)定對(duì)謀取私利而故意違反法律法規(guī)，造成森林公園環(huán)境污染的單位和個(gè)人，實(shí)施承擔(dān)除受害者損失之外的懲罰性賠償，依據(jù)損害性后果在3～10倍不等，一方面懲罰性的賠償費(fèi)用可以起到對(duì)其他潛在犯罪者的警示作用，預(yù)防此種行為的再次發(fā)生，另一方面也可將該項(xiàng)費(fèi)用作為森林公園日常運(yùn)行的部分資金，更好地維持森林公園的管理和保護(hù)。

3 結(jié)語(yǔ)

總而言之，隨著我國(guó)當(dāng)前環(huán)境與資源問(wèn)題的矛盾日益尖銳，和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的深入民心，森林公園這一在資源環(huán)境保護(hù)中占據(jù)重要戰(zhàn)略地位的主體必然會(huì)越發(fā)受到人們的關(guān)注，不可否認(rèn)的是，與此同時(shí)我國(guó)森林公園資源保護(hù)法律制度也面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在這其中，有關(guān)森林公園的法律責(zé)任制度的加強(qiáng)和完善更是迫在眉睫。筆者通過(guò)對(duì)環(huán)境責(zé)任的研究，進(jìn)一步探索了森林公園的民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任，經(jīng)過(guò)分析比較其與一般環(huán)境責(zé)任的異同以及現(xiàn)在我國(guó)森林公園環(huán)境保護(hù)狀況的不足，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上辯證地學(xué)習(xí)其他國(guó)家相關(guān)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的《森林公園管理辦法》，提出解決我國(guó)森林公園資源保護(hù)與責(zé)任體制中出現(xiàn)的問(wèn)題的方法，希望為促進(jìn)我國(guó)森林公園資源與環(huán)境保護(hù)的規(guī)范化的法治體系建設(shè)做出應(yīng)有的

貢獻(xiàn)，也希望為我國(guó)資源與環(huán)境保護(hù)事業(yè)和整體環(huán)境生態(tài)平衡貢獻(xiàn)力量。

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