近代中國基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷與“自治”觀念的中國化

劉鳳雪　張悌

[摘要]基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)一直是實(shí)現(xiàn)地方有效治理的一個(gè)重要方面。近代中國基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)是在延續(xù)“皇權(quán)不下縣”的治理方式之下，中央政府只負(fù)責(zé)向基層社會(huì)獲取各種資源，而由鄉(xiāng)紳實(shí)現(xiàn)有效治理的一種治理方式。這種治理結(jié)構(gòu)中，民眾面對的是鄉(xiāng)紳，而不是代表國家權(quán)力的縣一級政府。這種基層社會(huì)治理方式成為“自治”觀念輸入中國的社會(huì)背景，這也就決定過了“自治”觀念中國化的第一步就是和中國的鄉(xiāng)紳治理聯(lián)系在一起。隨著清政府的瓦解，新生政權(quán)的誕生，原有的治理結(jié)構(gòu)被逐漸重塑為基層社會(huì)民眾直接面對國家權(quán)力的一種治理結(jié)構(gòu)，這也為“自治”觀念轉(zhuǎn)化一種外生性的觀念奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]基層社會(huì)；治理結(jié)構(gòu)；自治；中國化

[中圖分類號(hào)]G642 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2017）02-0122-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.02.057 [本刊網(wǎng)址]http：∥www.hbxb.net

任何一個(gè)概念或觀念都是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，并隨著實(shí)踐的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)變。近代中國歷史上諸多概念和觀念都是這樣變化和發(fā)展的，諸如“中國”、“世界”、“民族”等觀念，都是在中國近代史上被豐富、轉(zhuǎn)化為當(dāng)下的內(nèi)涵的。源白西方政治實(shí)踐的“自治”觀念，在近代被引入中國，并在政治實(shí)踐中不斷被“翻炒”，其內(nèi)涵也發(fā)生了變化。而這種概念內(nèi)涵的變遷又和中國基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷聯(lián)系在一起。大致表現(xiàn)為，鄉(xiāng)紳治理的結(jié)構(gòu)影響了時(shí)人對“自治”觀念的理解；中國政治實(shí)踐的狀況使自治淪為實(shí)現(xiàn)政治圖謀的工具；基層民眾在新生力量的指引下實(shí)現(xiàn)自我管理，進(jìn)一步豐富了“自治”觀念的內(nèi)涵，促使“自治”觀念中國化。

一、傳統(tǒng)基層治理結(jié)構(gòu)與西方“自治”觀念的輸入

“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的觀念在中古古代很早就流行開來，作為“天之子”的封建帝王擁有“天下”。但是由于技術(shù)、信息傳達(dá)的有限性，在實(shí)際的治理之中，即使是到了清朝中后期，政府的權(quán)力往往只能延伸至縣一級單位；縣以下的范圍內(nèi)往往采取的是中國式鄉(xiāng)紳治理方式。在基層社會(huì)里，地方鄉(xiāng)紳是由退出廟堂的“士”演變?yōu)椤凹潯钡?，他們成為鄉(xiāng)鄰里的威望，在領(lǐng)導(dǎo)組織基層社會(huì)的基本建設(shè)、風(fēng)俗教化、教育，甚至是是非裁決等方面發(fā)揮著重要的作用。這對于普通的農(nóng)民來說，地方鄉(xiāng)紳也成為了他們農(nóng)耕生活方面不可缺少的部分。這是基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的主要方面，但這并不意味著普通的老百姓就不和政府發(fā)生任何聯(lián)系。因?yàn)樵谌魏我粋€(gè)朝代，普通百姓都有向政府納稅、服徭役的義務(wù)，又由于在一個(gè)縣域內(nèi)，只有一個(gè)以縣官為首的衙門組織，這個(gè)衙門組織要想在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)在全縣范圍內(nèi)收取中央政府所需的稅賦，就不得不雇請很多收稅者。這些稅收人員就是在地方政府外圍的，“諸如‘里書和‘里差之類的不受薪或不屬常規(guī)編制的稅收人員”，這些人員是通過對基層百姓的敲詐勒索或者發(fā)放高利貸為生的一群人。這樣一來，在平日里，基層社會(huì)的鄉(xiāng)紳扮演著基層社會(huì)治理的主要角色，他們成為基層社會(huì)治理的實(shí)際主體；而在提取稅收等各方面資源的時(shí)候，政府的角色又出現(xiàn)在了普通百姓的生活當(dāng)中，而這種角色的代言人往往是“里書”和“里差”之類的稅收人員。基層社會(huì)里，政府“治理”角色的缺位，基層鄉(xiāng)紳的“治理”角色的出現(xiàn)，成為近代中國“自治”觀念傳人的社會(huì)背景。

西方國家的“自治”觀念，是相對于“他治”而言的，即自己治理自己。這種“自治”觀念是伴隨著市民社會(huì)階層的出現(xiàn)，以及這一階層為了爭奪自己的權(quán)利而出現(xiàn)的。它強(qiáng)調(diào)治理主體與治理對象的統(tǒng)一，它與現(xiàn)代民主、權(quán)利等現(xiàn)代政治價(jià)值內(nèi)核是聯(lián)系在一起的。

鴉片戰(zhàn)爭之后，清政府逐漸認(rèn)識(shí)到自身的落后，開始向西方國家學(xué)習(xí)，以求自強(qiáng)自立。社會(huì)上各階層人士也逐漸關(guān)注到“自治”，并試圖在中國宣傳或推行自治，以實(shí)現(xiàn)追求國家富強(qiáng)、或政治民主的目標(biāo)。從清末“自治”觀念的輸入到新中國成立的一百余年里，“自治”觀念的傳播表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的特征。首先，“自治”和中國的鄉(xiāng)紳治理聯(lián)系在一起。由于中國的基層社會(huì)治理中，并沒有出現(xiàn)正式的政府的權(quán)力，而是鄉(xiāng)紳的隱形的、沒有合法的權(quán)力外衣的“權(quán)力”在發(fā)揮著治理的作用。這就導(dǎo)致了在早期的“自治”觀念的傳播過程中，許多理論家將中國的鄉(xiāng)紳治理視作自治，并試圖將中國的“鄉(xiāng)舉里選”進(jìn)一步推行，以實(shí)現(xiàn)政府的高效和國家的自強(qiáng)。第二，“自治”觀念的推行者并非是自治的主體。王滔、鄭觀應(yīng)等人很早就提出了“自治”的主張，這種自治觀念的引入，并不是從中國政治實(shí)踐的事實(shí)中引出來的，而是社會(huì)上層的精英人士從外部引入進(jìn)來的。這就決定了“自治”觀念的傳播和自治實(shí)踐的推行是一件舉步維艱的事情。第三，“自治”觀念是作為手段被自上而下推行的，它是和自強(qiáng)，甚至是割據(jù)一方聯(lián)系在一起的。西方國家的自治核心在于民主權(quán)利，“自治”本身就是目的，即保障公民的基本民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)一定范圍內(nèi)的有效治理；而“自治”在中國的傳播，則和自強(qiáng)、割據(jù)聯(lián)系在一起的。在19世紀(jì)90年代，這種現(xiàn)象表現(xiàn)得尤為明顯，在維新變法期間，維新派就把基層自治看成變法圖強(qiáng)的有效措施，試圖自上而下的去推行，從而實(shí)現(xiàn)國家政治的改革。在北洋政府時(shí)期，由于各地軍閥不一，“自治”甚至成為各地軍閥稱霸一方的重要理論武器。第四，強(qiáng)調(diào)和突出“民主”權(quán)利的“自治”觀念雖被傳播，但往往局限于理論層面，由于實(shí)際的實(shí)踐中缺乏具體的實(shí)施環(huán)境和文化土壤，卻很難落到實(shí)處。

二、基層治理結(jié)構(gòu)的重塑與“自治”觀念的中國化

隨著清朝中后期各級政府腐化程度的加劇，以及清政府的倒臺(tái)，傳統(tǒng)的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)逐漸被打破。首先，清政府的倒臺(tái)意味著寄生于各地方縣政府的稅收掮客失去了寄生的組織機(jī)構(gòu)。在清政府存在時(shí)期，他們通過向無力交付稅收的農(nóng)民發(fā)放貸款的方式，從百姓那里獲取經(jīng)濟(jì)利益，在完成收稅任務(wù)的同時(shí)，自身又獲取了相應(yīng)的利益。然而，清政府的倒臺(tái)意味著這一人群也失去了生存的土壤。簡言之，所依附的權(quán)力的消失，促使這些稅收掮客也逐漸消失了。endprint

另一方面，在基層社會(huì)里，依靠土地、民望而長期扎根于基層鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)紳卻仍然頑強(qiáng)地生存了下來，他們在基層社會(huì)里仍然是一個(gè)十分強(qiáng)大的階層。清政府的倒臺(tái)，中間稅收掮客的消失，并沒有使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)并沒有因此減輕。相反，基層社會(huì)的鄉(xiāng)紳替代了前者在地租等各方面加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，從而確保鄉(xiāng)紳自身的利益。因?yàn)?，在清政府存續(xù)的時(shí)間里，鄉(xiāng)紳扮演著維護(hù)社會(huì)秩序，甚至通過高利貸等方式分享稅收掮客的經(jīng)濟(jì)利益，即介于政府和民眾之間的一個(gè)力量，在這種意義上，他們與政府存在著一定的對抗性；伴隨著清政府的倒臺(tái)，他們就成為了農(nóng)村利益的唯一攫取者，因而繼續(xù)頑強(qiáng)地存續(xù)著。此外，由于整個(gè)社會(huì)環(huán)境的動(dòng)蕩不安，這一階層所發(fā)揮的治理作用并不能像以前那樣順利進(jìn)行了。于是，在動(dòng)蕩的年代，基層社會(huì)出現(xiàn)了治理缺位的現(xiàn)象。

在這種原有的社會(huì)治理方式之外，清政府在最后存續(xù)的幾年里，推行了自治，但這種自治伴隨著清政府的倒臺(tái)而終了。盡管之后的各個(gè)階段，北洋政府、國民黨政府也都明確提出自治的主張，但是并沒有真正實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重塑。以國民黨為例，在1926年，國民黨提出了中國農(nóng)村自治的主張，試圖通過建立具有武裝團(tuán)體、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的地方自治機(jī)關(guān)，打擊介于政府和民眾之間的豪紳勢力，以及宗族勢力，從而明確政府在地方上的權(quán)威；此外，國民黨還試圖力爭黨義與自治進(jìn)行統(tǒng)一，以保證自身成為自治機(jī)關(guān)的中心。可見，這種“自治”的目的也在于實(shí)現(xiàn)上級政府對基層社會(huì)的良好控制，甚至是保證國民黨在基層社會(huì)中的絕對中心地位。這種“自治”空有自治之名，卻無自治之實(shí)?！白灾巍蓖耆珳S為當(dāng)權(quán)者實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)有效控制的理論武器和實(shí)操手段。

然而，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)運(yùn)動(dòng)卻在革命中逐漸改變了中國基層社會(huì)的治理方式。中國共產(chǎn)黨早期的革命活動(dòng)采取的是以城市為中心的道路，試圖發(fā)動(dòng)城市中的工人群體，以實(shí)現(xiàn)革命目標(biāo)。但這一道路卻在國民黨政府的鎮(zhèn)壓下，被迫轉(zhuǎn)走農(nóng)村包圍城市的道路。隨后，中國共產(chǎn)黨開啟了農(nóng)村包圍城市的革命道路，正是這一種革命道路的選擇，徹底改變了中國農(nóng)村基層社會(huì)治理方式。在傳統(tǒng)的基層社會(huì)治理過程中，政府的權(quán)力只能延伸至縣一級行政單位，無法再往基層延伸，與此同時(shí)，介于政府和民眾之間的稅收掮客和地方鄉(xiāng)紳在協(xié)助官方治理基層社會(huì)的同時(shí)，或明或暗地成為了對抗政府的力量。換言之，在實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理和收稅任務(wù)過程中，這兩種力量成為了攫取民眾（官方）利益的中間力量。而中國共產(chǎn)黨在進(jìn)行工農(nóng)革命的過程中，凡所到之處，皆進(jìn)行土地改革，幫助農(nóng)民從地主手中奪取土地，在打擊地主、贏得革命群眾基礎(chǔ)的過程中，也消除掉了這一介于基層農(nóng)民和政府之間的第三方力量，然后通過鼓勵(lì)基層百姓選舉干部、建立基層政府。如此一來，政府的權(quán)力也就在最廣大的基層開始扎根起來，中國的基層社會(huì)也在一定的時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了一定范圍內(nèi)的自治。直至建國后，中國共產(chǎn)黨所建立的國家政權(quán)的權(quán)力滲透范圍達(dá)到了中國歷史上的最高峰。但是，由于政治、經(jīng)濟(jì)等各種原因，這種革命年代的自治實(shí)踐并沒有很好地延續(xù)下去。雖然革命年代的這種自治仍舊是在外在力量的引導(dǎo)之下，逐漸發(fā)展起來的。但它卻是中國共產(chǎn)黨這種外在力量親自深入中國基層社會(huì)，逐漸引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)的自治。如果說，西方國家的“自治”是市民階層在發(fā)展壯大的過程中，自發(fā)的形成的一種內(nèi)生性的自治觀念，那么中國的自治實(shí)踐則是一種外生性的自治，這種自治實(shí)踐在一定程度上也豐富了“自治”觀念的內(nèi)涵。它更加重視的是在推行自治過程中，實(shí)現(xiàn)廣大群眾的政治民主權(quán)利。

三、“自治”觀念的中國化與近代中國革命的關(guān)系

從中國傳統(tǒng)基層社會(huì)治理方式可以看出，鄉(xiāng)紳在中國早期的治理中有著極為重要的地位，鄉(xiāng)董發(fā)揮著重要作用。從表面上看，基層社會(huì)的治理主體是鄉(xiāng)紳，這種治理是一種鄉(xiāng)紳治理，實(shí)際上是官治的延伸。因?yàn)猷l(xiāng)紳和“士”階層聯(lián)系在一起的，這一群體人廟堂則為士，出廟堂即為紳。當(dāng)士紳這一群體離開廟堂回歸基層社會(huì)的時(shí)候，就成為基層社會(huì)中集民望、學(xué)識(shí)、威望和能力于一身的領(lǐng)導(dǎo)者，成為道義上和實(shí)際上的基層社會(huì)的治理主體。這種基層社會(huì)治理方式成為了西方“自治”觀念傳人中國，并應(yīng)用到中國實(shí)踐中的一種話語背景，這也就在一定程度上決定了西方“自治”觀念從一開始進(jìn)入中國就和鄉(xiāng)紳治理聯(lián)系在一起。

西方的自治是相對于他治而言的一種自治，即基層治理的主體同時(shí)又是基層治理的對象。這一自治觀念傳人中國，遇到了中國本土的治理實(shí)踐（即鄉(xiāng)紳主導(dǎo)的基層社會(huì)治理方式），繼而被部分理論家將中國鄉(xiāng)紳領(lǐng)導(dǎo)的基層社會(huì)治理視作中國的基層自治。從嚴(yán)格意義上講，這并非西方意義上的自治，而是一種基層社會(huì)治理形式，即鄉(xiāng)紳治理。因?yàn)橹卫淼闹黧w是鄉(xiāng)紳，而治理的對象則是包括鄉(xiāng)紳在內(nèi)的基層群眾。所以，這種被部分理論家視為中國版的鄉(xiāng)紳自治，顯然存在存在內(nèi)在的矛盾性，也是錯(cuò)誤地理解西方“自治”觀念的一種表現(xiàn)。所以，這種鄉(xiāng)紳治理是一種不具有現(xiàn)代民主權(quán)利內(nèi)核的、非民主的、作為手段的治理方式，即他治?？梢?，“自治”觀念中國化的第一步，就與來自中國傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗(yàn)發(fā)生碰撞。

沿著這種意義上發(fā)展起來的自治觀念不僅忽略了民主權(quán)利的內(nèi)核，而且突出了其工具性價(jià)值。這種工具性價(jià)值在清末立憲時(shí)期、中華民國北京政府時(shí)期，表現(xiàn)得尤為突出。在清政府那里，自治成了應(yīng)對民眾要求，防止民眾進(jìn)一步“滋事”的幌子；在北洋政府時(shí)期，自治成為了各軍閥合理地占據(jù)一方的理論武器。到了國民黨統(tǒng)治時(shí)期，尤其是在“剿共”方面，國民政府將自治融于保甲制度之中，保甲制度的作用更加突出，其成為政府控制民眾、遏制中共群眾基礎(chǔ)的重要手段。

當(dāng)然，忽略民主權(quán)利內(nèi)核、突出工具性價(jià)值的“自治”觀念在大行其道的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)民主權(quán)利的自治呼聲也不乏少數(shù)。這種“自治”觀念從維新運(yùn)動(dòng)時(shí)期就已出現(xiàn)，后經(jīng)孫中山、鄉(xiāng)村建設(shè)派等積極呼吁，在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生了影響。但逐漸被予以貫徹卻是到了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)運(yùn)動(dòng)展開的時(shí)候。中國共產(chǎn)黨農(nóng)村包圍城市的革命道路，從實(shí)踐層面推動(dòng)了“自治”觀念的中國化，即在外在力量的引導(dǎo)下，發(fā)揮基層群眾的主體性作用，通過保障民眾的民主權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效治理。

四、結(jié)語

通過對中國基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和治理方式變遷的分析，可以看出，源自西方的“自治”觀念在經(jīng)過封建士大夫、知識(shí)分子、政治改革家等群體引介到中國之后，與中國傳統(tǒng)的基層社會(huì)治理方式發(fā)生碰撞，被部分學(xué)者賦予“鄉(xiāng)紳自治”的內(nèi)涵，甚至被作為手段去實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)等一些政治圖謀，逐漸偏離了“自治”本應(yīng)有之意。但是，中國共產(chǎn)黨在走農(nóng)村包圍城市道路的過程中，順帶推動(dòng)了中國基層社會(huì)的自治，而這種“自治”雖然也是在外力的作用下實(shí)現(xiàn)的，但它卻實(shí)現(xiàn)了“自治”理應(yīng)有的價(jià)值內(nèi)核——民主權(quán)利。這種“自治”是一種外生性的，發(fā)揮著啟迪民智、保護(hù)民主權(quán)利的“自治”觀念。這種“自治”觀念的形成和發(fā)展，既發(fā)揮著啟迪民智，宣揚(yáng)民主權(quán)利的任務(wù)，同時(shí)又是彰顯民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)民眾利益的有效形式，因而是一種發(fā)展著的“自治”觀念。endprint