我國公務(wù)員培訓(xùn)體制改革分析

摘 要 公務(wù)員培訓(xùn)是提升公務(wù)員能力，有效提高行政效率的重要途徑之一。但在傳統(tǒng)的公務(wù)員培訓(xùn)體制中，公務(wù)員培訓(xùn)出現(xiàn)了機構(gòu)單一、缺乏競爭、激勵失效等問題。本文基于新公共管理理論對我國公務(wù)員培訓(xùn)體制所面臨的困境進(jìn)行分析并探索公務(wù)員培訓(xùn)體制改革對策具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 培訓(xùn) 新公共管理

作者簡介：席姍姍 ，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.083

一、新公共管理理論簡述

從西方行政學(xué)的發(fā)展歷程來看，新公共管理理論是對傳統(tǒng)公共行政理論，特別是官僚制理論的一次反叛。從20世紀(jì)70年代起，西方各國面臨著經(jīng)濟、社會、政治等多方面的挑戰(zhàn)，西方政府公共管理也遇到了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于二戰(zhàn)后，西方各國普遍采用凱恩斯主義的主張，實行政府全面干預(yù)政策，主張政府對社會經(jīng)濟生活實行全面普遍的干預(yù)，導(dǎo)致西方社會高失業(yè)率、高通脹率和低增長為特征的全面“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)。與經(jīng)濟社會方面的滯脹相伴隨，政府公共管理也面臨重大挑戰(zhàn)，“政府?dāng)U張、機構(gòu)臃腫、效益低下、政策失靈”等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，人們對政府的失望感不斷增加。這直接引發(fā)了20世紀(jì)后半葉的西方政府行政改革浪潮。新公共管理理論也隨西方各國行政改革的不斷推進(jìn)得以逐漸形成與完善。

“新公共管理理論在解釋政府困境時表現(xiàn)出優(yōu)越性”。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運動。簡要觀之，新公共管理理論主要包含以下內(nèi)容： 首先，主張建立顧客驅(qū)動制度。新公共管理理論認(rèn)為，市場能夠保持高效率和高服務(wù)的重要原因就是能夠建立以顧客為導(dǎo)向的利益驅(qū)動制度，通過顧客導(dǎo)向來引導(dǎo)市場等私營部門的決策，尊重顧客的權(quán)利。其次，主張在政府部門引入競爭機制?！靶鹿补芾碇鲝堄檬袌龅牧α縼砀脑煺?，在公共部門中引入市場機制，在公共部門與私人部門間、公共部門機構(gòu)間展開競爭”，從而提高政府的行政效率，保障政府公共產(chǎn)品的有效供給，降低政府運行的行政成本。最后，主張采用私人部門的管理方法和模式。新公共管理理論認(rèn)為，無論是公共管理還是企業(yè)管理都具有管理的同一性，在本質(zhì)上具有一致性，私營部門成功卓越的管理方式和方法是保持私人部門高效、靈活運轉(zhuǎn)的重要保障，也是私人部門保持創(chuàng)新能力和服務(wù)水平的重要手段。

二、我國傳統(tǒng)公務(wù)員培訓(xùn)制度的困境分析

（一）政府的培訓(xùn)職能定位不明確

建國以來，由于特殊的歷史原因，我國長期實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，與這種計劃經(jīng)濟體制相伴隨，在政治領(lǐng)域，我國也建立了相對集中的行政管理體制以與經(jīng)濟體制相適應(yīng)。在高度集中的政府行政管理體制下，政府一直在扮演著“生產(chǎn)者、控制者、監(jiān)督者”的角色，在我國形成了自上而下的行政管理模式。政府部門通過嚴(yán)格的行政命令和行政指令來進(jìn)行公共服務(wù)的提供和經(jīng)濟社會的管理與管制，導(dǎo)致了效率低下，水平較低的現(xiàn)象。受我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制和行政管理體制的影響，我國大部分地區(qū)的現(xiàn)行公務(wù)員培訓(xùn)還是通過行政命令和行政指令來推行，這就導(dǎo)致了我國公務(wù)員培訓(xùn)的職能定位出現(xiàn)了問題。一方面，在我國有相當(dāng)一部分公務(wù)員的培訓(xùn)工作是不需要政府來承擔(dān)的，導(dǎo)致政府承擔(dān)了很多不該由政府而應(yīng)該歸屬于社會和市場的培訓(xùn)工作。政府沒有完全從傳統(tǒng)的全能型的政府模式中走出來。同時，壟斷型和封閉的培訓(xùn)模式也在一定程度上阻礙了行政資源的優(yōu)化配置，從而造成了經(jīng)濟與社會的不必要的損失。政府全部承包的公務(wù)員培訓(xùn)制度不僅難以保證較高的培訓(xùn)質(zhì)量，也容易加深官場的官僚習(xí)氣，在一定程度上使公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)成為了結(jié)交關(guān)系的場所而不是增加能力的地方。

（二）培訓(xùn)機構(gòu)單一、缺乏競爭

在我國目前的公務(wù)員培訓(xùn)體系中，公務(wù)員培訓(xùn)工作主要依靠各級黨校和行政學(xué)院以及各部門舉辦的培訓(xùn)班。培訓(xùn)機構(gòu)單一，而且培訓(xùn)方法單調(diào)。但從培訓(xùn)機構(gòu)的選擇上，單獨從公務(wù)員角度來看，有相當(dāng)大的一部分公務(wù)員并不愿去黨校、行政學(xué)院或干部培訓(xùn)學(xué)校進(jìn)修和培訓(xùn)。相反，他們更愿意到高校等其他培訓(xùn)機構(gòu)接受培訓(xùn)。同時，我國現(xiàn)在已經(jīng)擁有了較為完善的在職教育系統(tǒng)，很多公務(wù)員都選擇通過在職教育來提升自己的能力。但傳統(tǒng)的公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)并不是完全的教育機構(gòu)，也不具有體系化和全面化，他們更多的是一種專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)。以黨校為例，加強黨員干部的理論修養(yǎng)、作風(fēng)建設(shè)是黨校的長項，黨校對黨政方針政策的研究是他們研究的指明燈，能夠有效地提高公務(wù)員的整體理論水平和黨性修養(yǎng)。但當(dāng)前我國公務(wù)員培訓(xùn)除了上面我們提到的公務(wù)員理論水平和黨性修養(yǎng)外，還有公務(wù)員專業(yè)技術(shù)方面的培訓(xùn)。而這些培訓(xùn)單單在黨校或者行政學(xué)院是很難得到培訓(xùn)的。再加之，近年來，黨校和行政學(xué)校的師資力量補充有限，除了省級黨校和發(fā)達(dá)地區(qū)市級黨校，其他地區(qū)的市級和縣級黨校的教師力量薄弱，難以適應(yīng)公務(wù)員培訓(xùn)的要求。當(dāng)我國現(xiàn)存的公務(wù)員培訓(xùn)機制使得黨校和行政學(xué)院成為公務(wù)員培訓(xùn)的首選和唯一之選，這就導(dǎo)致了公務(wù)員培訓(xùn)領(lǐng)域競爭缺乏，導(dǎo)致培訓(xùn)機構(gòu)水平降低和效率低下。

（三）缺乏市場取向的服務(wù)理念

在公務(wù)員培訓(xùn)領(lǐng)域引入競爭機制，推進(jìn)公務(wù)員培訓(xùn)的市場化進(jìn)程，是市場經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步的必然結(jié)果，也是提高公務(wù)員培訓(xùn)工作整體水平，建設(shè)符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展人才需求的培訓(xùn)機構(gòu)的必然要求。在我國的大部分地區(qū)，受制于長期計劃經(jīng)濟和高度集權(quán)的行政管理體制的影響，公務(wù)員培訓(xùn)仍然由政府全權(quán)負(fù)責(zé)。無論是公務(wù)員培訓(xùn)的管理體制還是辦學(xué)機制，上到公務(wù)員培訓(xùn)的整體戰(zhàn)略，下到公務(wù)員培訓(xùn)的課程設(shè)置全都有政府負(fù)責(zé)，直接導(dǎo)致公務(wù)員培訓(xùn)機制缺乏彈性和應(yīng)變性，機構(gòu)僵化、人員流動性差、激勵機制失效、人浮于事等問題突出，嚴(yán)重制約了我國公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)的發(fā)展和我國公務(wù)員整體能力的提升。另外，公務(wù)員培訓(xùn)大都是指令性的任務(wù)或者升職的必然程序，缺乏公務(wù)員主動學(xué)習(xí)的積極性。公務(wù)員培訓(xùn)大都是去黨校、行政學(xué)院進(jìn)行培訓(xùn)。在現(xiàn)有體制下，黨校、行政學(xué)院缺乏生源、質(zhì)量和外部競爭的壓力，黨校等公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)質(zhì)量普遍降低。而且，黨校和行政學(xué)院老師多是行政或事業(yè)編制，缺乏同行間的壓力，教師教好教壞、學(xué)生學(xué)好學(xué)壞都是一個結(jié)果。教師缺乏有效的人員流動和退出機制，學(xué)員缺乏強有力的監(jiān)督和懲戒機制。endprint

（四）培訓(xùn)缺乏有效的績效評估和激勵約束化機制

在我國的公務(wù)員培訓(xùn)中，很多公務(wù)員并不是自愿來接受培訓(xùn)，有一些公務(wù)員接受培訓(xùn)是政府部門的行政指令，因此就造成了一些公務(wù)員很不情愿去參加培訓(xùn)，在培訓(xùn)的過程中消極面對。同時由于公務(wù)員培訓(xùn)缺乏有效的績效評估和激勵約束機制，現(xiàn)在的一般性評估很容易通過，這也就導(dǎo)致公務(wù)員在培訓(xùn)中具有了得過且過的思想。而另一方面，黨校和行政學(xué)院的教師大都是事業(yè)編制，他們的工資福利和他們的職稱相關(guān)，而他們的職稱卻很少和公務(wù)員培訓(xùn)的質(zhì)量有關(guān)，甚至對于一些黨?；蛐姓W(xué)院老師來說，培訓(xùn)公務(wù)員已經(jīng)成為他們可有可無的一種工作，一些老師接受培訓(xùn)公務(wù)員的任務(wù)也是基于組織強制的命令而非自愿。而由于“評估還沒有深入到行為層和結(jié)果層，評估內(nèi)容過于淺顯，不夠深入和全面”，在這種氛圍下，公務(wù)員培訓(xùn)問題重重。

三、新公共管理理論視角下的公務(wù)員培訓(xùn)改革對策探析

（一）實現(xiàn)政府在公務(wù)員培訓(xùn)中的角色轉(zhuǎn)變

新公共管理理論認(rèn)為政府的工作應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”，政府并不精通于向社會提供各種服務(wù)，其認(rèn)為在日益多元化的社會里，政府試圖壟斷性提供各種服務(wù)已經(jīng)不可能。因此，政府應(yīng)該從完全承擔(dān)公務(wù)員培訓(xùn)的任務(wù)中脫離出來，政府不應(yīng)該直接提供公務(wù)員的培訓(xùn)，而應(yīng)該從全局和戰(zhàn)略的高度來制定合適和有效的公務(wù)員培訓(xùn)制度，引導(dǎo)公務(wù)員培訓(xùn)市場的多元化、差異化發(fā)展，變公務(wù)員培訓(xùn)的直接提供者為公務(wù)員培訓(xùn)的指導(dǎo)者、領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者，從而實現(xiàn)政府在公務(wù)員培訓(xùn)中的職能轉(zhuǎn)變。伴隨著政府在公務(wù)員培訓(xùn)中職能的轉(zhuǎn)變，政府提供者的作用減少，但必須加強政府監(jiān)督者的作用。這也就要求政府必須發(fā)揮好公務(wù)員培訓(xùn)監(jiān)督者的作用。伴隨著公務(wù)員培訓(xùn)市場的多元化、差異化發(fā)展，公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)除了黨校、行政學(xué)院以及干部學(xué)院以外，還有高校、專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、研究機構(gòu)等部門。培訓(xùn)機構(gòu)的增加也使得培訓(xùn)質(zhì)量存在一定問題，這就要求政府必須加強對公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)督，提高公務(wù)員培訓(xùn)質(zhì)量。

（二）構(gòu)建開放競爭的公務(wù)員培訓(xùn)機制

新公共管理理論認(rèn)為，“政府是最習(xí)慣于采取壟斷方式進(jìn)行管理活動的，它常常把競爭看作是一種浪費和重復(fù)”。其認(rèn)為“競爭獎勵革新……競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣”。在公務(wù)員培訓(xùn)體制中，也應(yīng)該逐步放棄政府完全主導(dǎo)的模式，向公務(wù)員培訓(xùn)體制注入競爭機制，構(gòu)建開放競爭的公務(wù)員培訓(xùn)機制。在公務(wù)員培訓(xùn)中引入競爭機制已經(jīng)在西方國家得到很好的推廣。英國文官學(xué)院就已經(jīng)通過改革從完全撥款單位變成了自負(fù)盈虧的單位，其公務(wù)員培訓(xùn)質(zhì)量也得到了很大的提升。在我國，只有把競爭機制引入到公務(wù)員培訓(xùn)機制中來，才能實現(xiàn)公務(wù)員培訓(xùn)的市場化，提高現(xiàn)有公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)的效率和質(zhì)量，實現(xiàn)公務(wù)員培訓(xùn)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)然，我國的公務(wù)員培訓(xùn)市場化和引入競爭機制并不是完全的照搬西方模式，而應(yīng)該和我國的基本國情相結(jié)合，對公務(wù)員培訓(xùn)的不同內(nèi)容進(jìn)行不同的劃分。對于公務(wù)員專業(yè)能力的培訓(xùn)應(yīng)該進(jìn)行市場化改革，引入競爭機制，從而提高其效率。但對于黨性培養(yǎng)、政治理論、國家大政方針等培訓(xùn)則需要在黨校、行政學(xué)院等地方進(jìn)行，這既保證了公務(wù)員培訓(xùn)的質(zhì)量，也發(fā)揮了黨校、行政學(xué)院在這方面的作用。

（三）健全公務(wù)員培訓(xùn)評估激勵約束機制

公務(wù)員培訓(xùn)的最終目的是提高公務(wù)員的綜合能力以及專業(yè)能力，從而更好地為社會主義事業(yè)服務(wù)。但公務(wù)員綜合能力的提升以及培訓(xùn)目標(biāo)的達(dá)成單獨依靠培訓(xùn)機構(gòu)或公務(wù)員個人是很難實現(xiàn)的。這就要求我們必須健全公務(wù)員培訓(xùn)評估的激勵約束機制。一方面，從公務(wù)員個人來看，如果缺乏健全的公務(wù)員培訓(xùn)評估機制，很難較好地對公務(wù)員培訓(xùn)結(jié)果進(jìn)行測評，而缺乏有效測評的公務(wù)員培訓(xùn)也會使公務(wù)員培訓(xùn)流于形式，成為公務(wù)員結(jié)交關(guān)系的機會和場所。而且沒有評估測評的公務(wù)員培訓(xùn)，公務(wù)員也不會安心接受培訓(xùn)，也不會激發(fā)公務(wù)員參加培訓(xùn)的積極性，使公務(wù)員培訓(xùn)成為公務(wù)員人人躲避的任務(wù)。另一方面，從公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)來說，缺乏健全的公務(wù)員培訓(xùn)評估機制就會導(dǎo)致公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)質(zhì)量的降低和培訓(xùn)資源的閑置與浪費。應(yīng)建立公務(wù)員培訓(xùn)的反向測評機制，通報批評考試不合格的，并對其采取一定的措施。加強對公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)資質(zhì)的考核，建立公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)準(zhǔn)入機制。

四、結(jié)語

新公共管理理論自上世紀(jì)七八十年代出現(xiàn)并最終形成以來，對西方行政體制改革起到了很好的理論指導(dǎo)作用。在當(dāng)前我國的特殊國情下，新公共管理理論對我國仍具有一定的指導(dǎo)意義。通過新公共管理理論對我國公務(wù)員培訓(xùn)體制進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其困境，找尋其對策具有很好的現(xiàn)實意義。當(dāng)然，在公務(wù)員培訓(xùn)體制改革中對新公共管理理論的運用并不是照搬西方理論與經(jīng)驗，完全西化，而是在堅持中國特色社會主義的前提下對我國的公務(wù)員培訓(xùn)體制進(jìn)行分析。我國公務(wù)員培訓(xùn)體制是公務(wù)員制度的重要組成部分，其改革仍然任重而道遠(yuǎn)。

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