關(guān)于促進(jìn)河南自貿(mào)區(qū)法治財(cái)稅建設(shè)的思考

摘 要 法治是經(jīng)濟(jì)的保障，有完備的法治，才可能會(huì)有健康發(fā)展的經(jīng)濟(jì)。稅收制度是涉及自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一項(xiàng)非常關(guān)鍵的制度，作為促進(jìn)資源有效配置的宏觀調(diào)控手段，在新的歷史時(shí)期應(yīng)當(dāng)理性看待稅收優(yōu)惠等政策紅利帶來(lái)的短期迅速發(fā)展，著眼稅收制度創(chuàng)新，為改革輸出制度紅利，以自貿(mào)區(qū)發(fā)展帶動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)騰飛。

關(guān)鍵詞 法治財(cái)稅 制度紅利 財(cái)稅制度 創(chuàng)新

作者簡(jiǎn)介：朱文新，鄭州大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.070

國(guó)家主席習(xí)近平于2013 年 9 月第一次提出共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的偉大戰(zhàn)略構(gòu)想?？倳泚?lái)到河南視察工作時(shí)明確提出，要求河南加強(qiáng)“一帶一路”的建設(shè)，盡我們最大的努力把鄭州建設(shè)成為一個(gè)物流通道輻射全國(guó)的新河南。2016年8月31日，河南自貿(mào)區(qū)順利建成，由網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)外相結(jié)合、一區(qū)多片分層推進(jìn)。

道路決定命運(yùn)，完備的法治建設(shè)才能為經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展保駕護(hù)航，河南自貿(mào)區(qū)建立的歷史意義不僅在于流通國(guó)際化和投資貿(mào)易便利化，在財(cái)稅領(lǐng)域“理財(cái)治國(guó)”同樣應(yīng)該大有作為。法治化的財(cái)稅制度是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的突破口。重大改革于法有據(jù)，河南自貿(mào)區(qū)的稅收制度應(yīng)納入法治框架中，大力推進(jìn)財(cái)稅制度性創(chuàng)新，推進(jìn)法治稅收改革的全面深化。

一、 認(rèn)識(shí)自貿(mào)區(qū)稅收法治的特殊性

自由貿(mào)易區(qū)是主權(quán)國(guó)家開(kāi)放的一個(gè)特殊的功能區(qū)，可以吸引外國(guó)資本來(lái)建立工廠，鼓勵(lì)外資企業(yè)投資，發(fā)展出口加工企業(yè)，大型金融機(jī)構(gòu)提高區(qū)域綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立。 歷史上最早的自貿(mào)區(qū)是1888 年德國(guó)建立的漢堡自由港，積極發(fā)揮著對(duì)外貿(mào)易、出口加工等綜合作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上有 1200 多個(gè)自由貿(mào)易區(qū) ，而且大多都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)就擁有 250 個(gè)自貿(mào)區(qū)。

作為新興的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，自由貿(mào)易區(qū)在迅速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也面臨著很多新問(wèn)題，其中最突出的就是稅收問(wèn)題。中央曾鮮明的指出“不要稅收優(yōu)惠，而要制度創(chuàng)新”。學(xué)界將依靠大量稅收優(yōu)惠政策帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式稱為“政策洼地”，固然見(jiàn)效快，但存在著合法性、穩(wěn)定性、公平性等多方面的質(zhì)疑，有可能本身存在著不公平，再加上出臺(tái)程序不規(guī)范、制定主體不適格，優(yōu)惠政策往往飽受詬病。

在自貿(mào)區(qū)的發(fā)展建設(shè)中，稅收優(yōu)惠是一把雙刃劍。一方面，優(yōu)惠政策能直接吸引投資、促進(jìn)貿(mào)易、擴(kuò)張市場(chǎng)，另一方面，優(yōu)惠政策造成“稅收洼地”效應(yīng)，引發(fā)區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)，而且必然破壞正常市場(chǎng)秩序。在今天的中國(guó)，需要的不是一個(gè)單純的依賴政策優(yōu)惠的“特區(qū)”，而是通過(guò)深刻體制改革和制度創(chuàng)新形成的一個(gè)稅收法治的“改革窗口”。作為中部大省的河南，必須發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，審時(shí)度勢(shì)，找準(zhǔn)定位，積極創(chuàng)新，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也只有通過(guò)這樣，自貿(mào)區(qū)才能更好的發(fā)展。

二、河南自貿(mào)區(qū)稅收優(yōu)惠的合理邊界

稅收是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效調(diào)控的“有形之手”，其核心在于以市場(chǎng)有效配置資源機(jī)制為理論前提的，促進(jìn)資源有效配置，不能破壞正常的市場(chǎng)秩序。稅收優(yōu)惠的本質(zhì)其實(shí)是利用稅法上的特別規(guī)定，減輕甚至免除特定納稅人的納稅義務(wù)，以達(dá)到國(guó)家特定的經(jīng)濟(jì)目的。在自貿(mào)區(qū)推行稅收優(yōu)惠，其根本目的是用這種減輕稅負(fù)的方式吸引市場(chǎng)主體，最終促進(jìn)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

稅收優(yōu)惠其實(shí)就是給某些人一定的稅收特權(quán)，使這部分人得益。顯而易見(jiàn)，政策紅利在及時(shí)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化、帶來(lái)迅速發(fā)展的同時(shí)，與稅法的公平原則、法治原則存在著天然的沖突。

1.稅收優(yōu)惠是否違背稅法的公平原則。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度思考，無(wú)節(jié)制的稅收特權(quán)極大的破壞了稅法公平，影響正常的市場(chǎng)秩序。但是，在市場(chǎng)資源配置無(wú)效率時(shí)，稅收優(yōu)惠卻又可以有效緩解資源配置低效的情況，那么此時(shí)，稅收優(yōu)惠不僅沒(méi)有違反稅收公平，而且是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理有效的正當(dāng)手段。

2.稅收優(yōu)惠是否違背稅收法定原則。在稅法中，由稅法明確規(guī)定納稅主體、主體的權(quán)利義務(wù)、以及各類構(gòu)成要素；沒(méi)有法律依據(jù)，任何主體的稅收數(shù)額不應(yīng)該發(fā)生變動(dòng)。稅收法定能夠有效制約公權(quán)力，保護(hù)國(guó)民財(cái)產(chǎn)安全。但與此同時(shí)必須承認(rèn)，用法律的形式固定所有稅收優(yōu)惠難以及時(shí)靈活的調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。也是因?yàn)檫@一現(xiàn)實(shí)原因，才開(kāi)始出現(xiàn)大量行政政策或是授權(quán)立法。推行稅收優(yōu)惠如果只是依靠一些效力層級(jí)有限的規(guī)范性文件，難免會(huì)加劇與稅收法定的矛盾。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)有效的利用外資實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但是大多是由于稅收優(yōu)惠政策。實(shí)際上，稅收優(yōu)惠力度只是影響外國(guó)投資者決策的諸多因素之一，在綜合考慮投資決策時(shí)，會(huì)考察投資環(huán)境，例如政府政策的穩(wěn)定性、市場(chǎng)容量、資源等，稅收優(yōu)惠并不一定是他們最關(guān)心的因素。

改革開(kāi)放的初級(jí)階段，對(duì)外商投資企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，可以在短時(shí)間內(nèi)引進(jìn)外資、提升技術(shù)，也在短期內(nèi)取得了巨大的發(fā)展。而現(xiàn)如今，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅追求快，而且要更全面的健康發(fā)展，要求更有深度的綜合發(fā)展，要求更高質(zhì)量的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。河南自貿(mào)區(qū)放棄稅收優(yōu)惠驅(qū)動(dòng)的建設(shè)模式，除了因?yàn)槎愂諆?yōu)惠的作用越來(lái)越小，也是在當(dāng)前世界局勢(shì)下結(jié)合河南自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位做出的必然選擇。

三、自貿(mào)區(qū)法治稅收的域外經(jīng)驗(yàn)及理論指導(dǎo)

域外自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠設(shè)置：

（一）促進(jìn)投資的稅收優(yōu)惠

國(guó)家利用稅收優(yōu)惠吸引境外的各類投資者，并通過(guò)跨境資源流動(dòng)和管理，增強(qiáng)整個(gè)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展勢(shì)頭，主要包括企業(yè)所得稅優(yōu)惠、個(gè)人所得稅優(yōu)惠以及地方稅優(yōu)惠。比如，在新加坡，企業(yè)的研發(fā)費(fèi)用可扣除200%；為吸引人才及勞動(dòng)力，自貿(mào)區(qū)針對(duì)個(gè)人所得稅也有較大力度的優(yōu)惠政策，土耳其為吸引大量勞動(dòng)力，對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的收入免征個(gè)人所得稅；地方稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在征收財(cái)產(chǎn)稅上，美國(guó)自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的貨物免征地方稅，韓國(guó)規(guī)定企業(yè)可以在設(shè)立的前2年免繳財(cái)產(chǎn)稅和購(gòu)置稅。

（二）促進(jìn)貿(mào)易的稅收優(yōu)惠endprint

各國(guó)采取關(guān)稅豁免、增值稅優(yōu)惠、營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠、消費(fèi)稅優(yōu)惠等稅收優(yōu)惠的制度設(shè)計(jì)激勵(lì)貿(mào)易發(fā)展。打破自貿(mào)區(qū)“關(guān)稅壁壘”的關(guān)稅豁免政策，不僅關(guān)稅延期，而且有非常大力度的減免關(guān)稅；在消費(fèi)稅優(yōu)惠方面，凡在韓國(guó)濟(jì)州島自貿(mào)區(qū)地旅游的韓國(guó)人都可以在免稅商店購(gòu)物，購(gòu)貨金額單次最高為300美元。

四、 堅(jiān)持發(fā)展改革的法治財(cái)稅之路，為河南自貿(mào)區(qū)發(fā)展保駕護(hù)航

中共十九大報(bào)告指出，法治是治國(guó)理政的根本方式。法治是改革的目標(biāo)，改革應(yīng)當(dāng)以法治方式推進(jìn)，而改革的成果也最終由法治來(lái)體現(xiàn)和保障。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制度的創(chuàng)新只有通過(guò)法治的方式，才是可持續(xù)的，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中也才能獲得法治話語(yǔ)權(quán)。

（一）以對(duì)法治稅收的正確認(rèn)識(shí)保障河南自貿(mào)區(qū)投資環(huán)境

鑒于上海自由貿(mào)易區(qū)暫停實(shí)施法律，有的人想當(dāng)然的以為“自由”就是完全不受法律制約，不得不這是一個(gè)巨大的誤解。但恰好是由于政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的少，才更需要管得更規(guī)范更有效。所以自貿(mào)區(qū)內(nèi)更要強(qiáng)調(diào)法治，用法律才能理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。例如，上海自貿(mào)區(qū)的最大亮點(diǎn)之一就是實(shí)行“負(fù)面清單”制度，這一管理方式改變了傳統(tǒng)的行政審批模式，一方面，它為投資者帶來(lái)了更大的自由和較強(qiáng)的可預(yù)期性，有利于擴(kuò)大開(kāi)放；另一方面，為政府權(quán)力劃定了明確的邊界，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

然而我國(guó)的外貿(mào)法律制度普遍存在供給不足的問(wèn)題，不僅立法層級(jí)不高、標(biāo)準(zhǔn)不清，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與技術(shù)手段也不發(fā)達(dá)，涉外司法機(jī)構(gòu)及高素質(zhì)專業(yè)人才更是相當(dāng)匱乏。我國(guó)自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施的稅收制度同樣缺乏中央立法支持，在實(shí)踐中難免引發(fā)各種問(wèn)題。

當(dāng)然，我國(guó)剛開(kāi)始著手建立自貿(mào)區(qū)，法律制度暫時(shí)不完善是完全可以理解的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)自貿(mào)區(qū)改革的經(jīng)驗(yàn)成果，將其上升為法律規(guī)范。目前，應(yīng)當(dāng)在已有自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的《自由貿(mào)易區(qū)法》。

（二）建設(shè)現(xiàn)代化的、規(guī)范的稅制

實(shí)現(xiàn)稅收公平就必須促進(jìn)規(guī)則的明確，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該增強(qiáng)適用稅法的確定性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主體關(guān)注的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，也關(guān)注規(guī)則的確定性和穩(wěn)定性，因?yàn)殡S時(shí)變動(dòng)的規(guī)制帶來(lái)不可事先量化的風(fēng)險(xiǎn)。在河南自貿(mào)區(qū)的深度建設(shè)中，不僅要提高稅制本身的合理性、科學(xué)性，也要使制度更加穩(wěn)定、規(guī)范、值得信賴，滿足市場(chǎng)主體對(duì)統(tǒng)一規(guī)則的要求。對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)所得稅制也應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化。不過(guò)，應(yīng)充分考慮依法定程序完善先征后返、費(fèi)用扣除等間接優(yōu)惠，而不是直接降低稅率。

（三）優(yōu)化稅收征管

首先，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該樹(shù)立為納稅人服務(wù)的理念，順應(yīng)自“由強(qiáng)制到服務(wù)”的國(guó)際趨勢(shì)，逐步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，從征稅管理轉(zhuǎn)向納稅服務(wù)；其次，必須保護(hù)納稅人權(quán)利，落實(shí)到法治實(shí)踐中，充分維護(hù)納稅人權(quán)利；再次，可以考慮重造稅收征管模式，建立自行申報(bào)為主、稅務(wù)稽查為保障的新型征管模式，改變以代扣代繳的制度；此外，穩(wěn)步推進(jìn)“信息管稅”，有利于建立完善的納稅人涉稅信息共享平臺(tái)。

在稅法的執(zhí)行上，政府解決糾紛、化解矛盾應(yīng)自覺(jué)通過(guò)稅務(wù)復(fù)議或稅務(wù)訴訟等法治方式，提高社會(huì)的稅法遵從度。河南自貿(mào)區(qū)開(kāi)放程度的逐步擴(kuò)大，涉稅糾紛必然大幅增加，但是因?yàn)樯娑惏讣哂袕?fù)雜性、專業(yè)性和同質(zhì)性等特點(diǎn)，普通法院審理的效率并不理想。所以，可以考慮將來(lái)在自貿(mào)區(qū)設(shè)立專門法院，受理自貿(mào)區(qū)國(guó)際案件或其他法律規(guī)則相關(guān)的案件。

五、結(jié)語(yǔ)

只有把稅收優(yōu)惠控制在合理限度內(nèi)，才會(huì)對(duì)國(guó)家調(diào)控發(fā)揮正面的影響。過(guò)于復(fù)雜的稅收優(yōu)惠破壞市場(chǎng)秩序，而且隨著國(guó)際稅制的日益完善，可調(diào)控的稅收優(yōu)惠空間也越來(lái)越小。所以，建立以“公平”為原則，合理設(shè)計(jì)稅收優(yōu)惠制度，才能促成更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。用最少的稅收優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)最大程度的公共利益，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。河南自貿(mào)區(qū)積極探索財(cái)稅制度的改革，根本目標(biāo)在于理順中央與地方、政府與市場(chǎng)、國(guó)家與納稅人各自之間的關(guān)系，從而為我國(guó)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、良性社會(huì)與法治政府發(fā)揮建設(shè)性作用。

注釋：

全球著名的六大自由貿(mào)易區(qū)有：歐盟、歐盟與墨西哥自由貿(mào)易區(qū)、北美自由貿(mào)易區(qū)、美洲自由貿(mào)易區(qū)、中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)、巴拿馬科隆自由貿(mào)易區(qū)。

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